呂薇

實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，要加強體制機制改革，營造有利于創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境，增強企業(yè)的創(chuàng)新動力

改革開放以來，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了30年多年的高速發(fā)展，隨著發(fā)展環(huán)境的變化，經(jīng)濟社會發(fā)展正步入新常態(tài)。新常態(tài)不僅是經(jīng)濟增長從高速轉向中高速，其本質(zhì)是發(fā)展環(huán)境的變化要求發(fā)展方式和動力轉變。新形勢下，規(guī)模速度型的粗放增長的發(fā)展方式不可持續(xù)，必須實現(xiàn)質(zhì)量效率型的集約增長，發(fā)展動力從依靠低成本要素消耗轉向依靠技術進步、勞動力素質(zhì)提高和創(chuàng)新。黨的十八大提出，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置。

創(chuàng)新驅(qū)動需要發(fā)揮市場和政府兩方面的作用

創(chuàng)新的本質(zhì)是通過發(fā)明創(chuàng)造和利用知識來創(chuàng)造財富。創(chuàng)新包括技術創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和體制機制創(chuàng)新等，技術創(chuàng)新是將科技成果轉化為生產(chǎn)力的過程。因此，創(chuàng)新是以市場為導向，以企業(yè)為主體，以利益驅(qū)動和制度保障。

實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，既要有效發(fā)揮市場機制配置創(chuàng)新要素的作用，也要更好發(fā)揮政府的作用。發(fā)揮市場機制配置資源的決定性作用，不僅是要由市場定價，更重要的是放開市場準入，建立公平競爭、法治有序的市場環(huán)境，減少不必要的行政干預和限制，給企業(yè)更多自主選擇的權利，讓企業(yè)能夠根據(jù)市場需求決定創(chuàng)新投入的方向，使企業(yè)創(chuàng)新能夠在市場上獲利。發(fā)揮市場機制的作用，不等于政府不能作為，關鍵是政府要找準定位，處理好政府與市場的關系。一方面，政府要營造公平競爭的市場環(huán)境，增強企業(yè)創(chuàng)新的內(nèi)在動力。要改進政府支持創(chuàng)新的方式，減少政府直接選擇企業(yè)和點對點資助，多制定普惠性政策，形成各類技術路線和企業(yè)公平競爭的環(huán)境，防止因點對點的資助政策導致不公平競爭，甚至出現(xiàn)腐敗。另一方面，政府要尊重客觀規(guī)律和創(chuàng)新規(guī)律，通過科學、合理的政策作用于市場機制，引導社會資源向創(chuàng)新集聚。

在技術發(fā)展的不同階段，政府的作用不同。在技術跟蹤和追趕階段，技術路線和市場都比較確定，政府可以通過規(guī)劃和計劃，引導和支持引進技術消化和改進創(chuàng)新。但是，在前沿技術領域和突破創(chuàng)新階段，市場和技術路線均不確定，政府不能再靠規(guī)劃和計劃來決定創(chuàng)新的方向，而應公平對待各種技術路線，由市場選擇。但政府可以通過規(guī)制和政策調(diào)整利益機制，引導創(chuàng)新資源的配置。創(chuàng)新本身就是一個試錯的過程，成功的創(chuàng)新是在眾多失敗的基礎上產(chǎn)生的。政府應重點支持前期研究開發(fā)、試驗示范和推廣。創(chuàng)新政策環(huán)境不僅要有利于鼓勵增加創(chuàng)新投入，更重要的是如何對待新生事物，對新產(chǎn)品、新技術、新模式要采取寬松的環(huán)境，為開拓新市場創(chuàng)造條件。

制定創(chuàng)新政策要尊重創(chuàng)新規(guī)律

首先，建立公平競爭、法治有序的市場環(huán)境，增強企業(yè)創(chuàng)新的動力。企業(yè)創(chuàng)新的動力是在市場競爭中獲利。因此，要建立公平的市場準入規(guī)則，創(chuàng)造各種所有制企業(yè)公平競爭、平等獲得創(chuàng)新資源的市場環(huán)境和機制。加快重要資源價格和稅收改革，利用市場機制推動和引導企業(yè)創(chuàng)新。消除行政性壟斷，對可競爭的行業(yè)放開準入，對自然壟斷行業(yè)采取合理的規(guī)制，依法規(guī)范市場競爭秩序，限制壟斷和不正當競爭。加強知識產(chǎn)權保護，提高侵權成本和降低維權成本推升知識產(chǎn)權的價值，保護創(chuàng)新者的權益。建立寬容失敗的創(chuàng)新文化，在保障誠信的體系下，允許創(chuàng)業(yè)者失敗后東山再起等。

第二，實施定向的普惠性政策，形成公平競爭的激勵機制。企業(yè)創(chuàng)新以市場為導向，利益驅(qū)動，企業(yè)是否愿意創(chuàng)新在于創(chuàng)新是否能夠為其帶來收益。政府鼓勵產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新的正確方式是營造公平競爭的市場環(huán)境，使創(chuàng)新企業(yè)能夠在市場上盈利，而不是直接挑選企業(yè)和研發(fā)項目。目前，中國采取自上而下的政府主導創(chuàng)新模式。政府支持創(chuàng)新的方式以直接選擇企業(yè)的研發(fā)和建設項目實行點對點的資助為主。其結果容易造成企業(yè)間不公平競爭，可能扼殺一些更好的創(chuàng)新。例如，20世紀70年代，為了應對石油天然氣短缺，美國政府對發(fā)展各種非常規(guī)能源的企業(yè)給予同等政策，在放松價格和稅收減免的利益機制激勵下，各種企業(yè)、不同的技術路線公平競爭。經(jīng)過長期努力，最終頁巖氣技術脫穎而出，在較高的石油價格下形成競爭優(yōu)勢。因此，產(chǎn)業(yè)技術創(chuàng)新政策要減少政府直接選擇企業(yè)和點對點資助，應通過定向的普惠性政策形成各類技術路線和企業(yè)公平競爭的環(huán)境，讓市場機制引導創(chuàng)新要素的配置。

第三，增強政策穩(wěn)定性和透明度，形成可預期的投資回報機制。創(chuàng)新需要長期投入，并且具有市場風險，必須有明確的、長期穩(wěn)定的、可預期的政策，企業(yè)才舍得花錢投入、下大力氣進行創(chuàng)新。目前，中國的產(chǎn)業(yè)政策很多以短期政策為主，經(jīng)常依靠行政命令和紅頭文件，支持與限制交替，企業(yè)無法也不敢進行長期創(chuàng)新投入。如，在發(fā)展戰(zhàn)略性新興技術產(chǎn)業(yè)時，我們以規(guī)模為行業(yè)準入門檻，在統(tǒng)一規(guī)劃和考核指標引導下，一些地方政府以零地價和減免項目稅收等優(yōu)惠政策鼓勵大規(guī)模投資，導致一哄而上，產(chǎn)能過剩，緊接著又要“剎車”和砍項目。這種行政命令式的調(diào)控政策陷入“一放就亂、一管就死”的循環(huán)往復，造成企業(yè)投資損失。反觀德國，德國政府在鼓勵發(fā)展太陽能發(fā)電時，通過強制購電和遞減的固定上網(wǎng)電價，太陽能發(fā)電的每一檔上網(wǎng)電價固定20年，使光伏發(fā)電提供者能獲得穩(wěn)定的投資回報，又對其形成了不斷改進技術、降低發(fā)電成本的壓力，這樣，就建立了優(yōu)勝劣汰的競爭機制。因此，創(chuàng)新政策需要建立公開透明、長期穩(wěn)定的激勵機制，形成可預期的投資回報，鼓勵投資者進行長期技術創(chuàng)新投入。

第四，通過制定標準，促進產(chǎn)業(yè)技術進步。安全、環(huán)境、質(zhì)量和網(wǎng)絡接入等各類標準是推動技術進步的重要措施。例如，歐盟各國通過定期提升汽車排放標準，每4年一個臺階，而且標準一旦公布實施，就嚴格執(zhí)行，促進汽車企業(yè)持續(xù)進行技術創(chuàng)新投資，不斷降低廢氣排放。同時，歐洲汽車排放標準的制定具有超前性，如2014年就開始確定2020年的標準，使企業(yè)能夠提前做好準備，進行技術升級。而中國的標準往往滯后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而且執(zhí)法不嚴，使企業(yè)無章可循，甚至導致“劣幣驅(qū)逐良幣”。如，中國的汽車 “國4排放標準”（國家第四階段機動車污染排放標準）出臺的時間不確定，幾次推遲出臺，而且只能在有條件的地區(qū)實施。結果，有些汽車制造企業(yè)事先投入大量研發(fā)經(jīng)費開發(fā)和改造汽車發(fā)動機電控燃油噴射系統(tǒng)，無法按時進入市場，導致投資難以取得應有的回報。因此，在外部性和網(wǎng)絡性較強的領域，應充分發(fā)揮環(huán)境、安全、質(zhì)量和網(wǎng)絡等各類標準的作用，促進企業(yè)技術創(chuàng)新和推動新技術的應用。

第五，重視培育市場，促進新技術推廣應用。市場是重要的創(chuàng)新要素，只有在市場上獲得成功的創(chuàng)新才是有效的創(chuàng)新，因此，開拓市場是創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個長期的過程，政府需要制定系統(tǒng)的政策培育市場，給產(chǎn)業(yè)界和消費者一個明確的信號和方向。例如，美國聯(lián)邦政府在推廣數(shù)字電視時，通過法律確立數(shù)字電視標準和實施的時間表，優(yōu)先在公共廣播電視臺進行示范，并制定配套政策為電視臺、制造業(yè)、用戶等各方面提供一個技術轉換的準備時間。同時，加強相應的基礎設施建設和構建公平競爭的市場機制。又如，歐洲在發(fā)展太陽能發(fā)電和風電時，也是先做規(guī)劃和加強電網(wǎng)建設，然后再布局電站。中國的產(chǎn)業(yè)政策往往把重點放在供應側，忽視了需求市場的培育。如，最初，中國發(fā)展太陽能光伏產(chǎn)業(yè)的重點放在太陽能光伏電池和組件的加工制造，因成本和電網(wǎng)等原因，國內(nèi)太陽能用電市場發(fā)展緩慢。其結果是，中國的光伏電池和組件的生產(chǎn)規(guī)模居世界前列，產(chǎn)品以出口為主，將能耗和污染留在國內(nèi)，清潔能源輸送到國外，還不斷受到歐美等國的反傾銷和反補貼。因此，在推動新興技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，應從供給和需求兩方面出發(fā)制定配套政策，重點支持核心技術研究開發(fā)和重大技術示范項目，培育早期市場等，給創(chuàng)新者一個比較明確的市場預期。

總之，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，要加強體制機制改革，營造有利于創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境，增強企業(yè)的創(chuàng)新動力。

（作者為全國人大代表、全國人大常委會委員、全國人大財經(jīng)委員會委員、國務院發(fā)展研究中心技術經(jīng)濟研究部部長、研究員）