靳燕

（河北體育學(xué)院 財(cái)務(wù)處，河北 石家莊 050041）

預(yù)算是高校預(yù)算資金合理分配的前提，是整個(gè)預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)和執(zhí)行目標(biāo)，也是預(yù)算執(zhí)行分析、績(jī)效評(píng)價(jià)的主要依據(jù)。項(xiàng)目預(yù)算是學(xué)校根據(jù)其發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，在基本支出預(yù)算之外編制的年度項(xiàng)目計(jì)劃。預(yù)算的編制特別是項(xiàng)目預(yù)算的編制是否科學(xué)、合理，直接影響高校發(fā)展前景、預(yù)算資金的運(yùn)轉(zhuǎn)及預(yù)算資金的使用效益。隨著財(cái)政預(yù)算管理改革的不斷深入，要求高校預(yù)算管理要逐步適應(yīng)改革的要求，突出預(yù)算編制的重要性，積極將績(jī)效預(yù)算引入高校項(xiàng)目預(yù)算，由過去“簡(jiǎn)單切塊”的粗放模式逐步向“規(guī)范化”、“績(jī)效化”項(xiàng)目預(yù)算編制模式的轉(zhuǎn)變，使高校項(xiàng)目預(yù)算編制更加科學(xué)、規(guī)范、公正、透明。

一、高校項(xiàng)目預(yù)算中推行績(jī)效預(yù)算管理的現(xiàn)狀

高校項(xiàng)目預(yù)算管理的關(guān)鍵在于如何合理安排適應(yīng)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目支出預(yù)算。支出預(yù)算編報(bào)時(shí)按照“足額安排人員經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格控制公用經(jīng)費(fèi)，根據(jù)財(cái)力適度安排發(fā)展經(jīng)費(fèi)”的原則，由各高校根據(jù)近幾年學(xué)校發(fā)展的重點(diǎn)確定維持性支出預(yù)算和發(fā)展性支出預(yù)算的比例?；局С鲱A(yù)算為維持高校日常運(yùn)轉(zhuǎn)的固定支出，資金需求量相對(duì)穩(wěn)定，而項(xiàng)目支出預(yù)算是學(xué)校為完成學(xué)校發(fā)展的特定工作任務(wù)和工作目標(biāo)而制定，項(xiàng)目支出是動(dòng)態(tài)變化的，與學(xué)校發(fā)展關(guān)系更為緊密，因此對(duì)項(xiàng)目預(yù)算支出進(jìn)行規(guī)范管理，是提高項(xiàng)目資金的利用效益、實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

預(yù)算績(jī)效是一種以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式,是使用預(yù)算資金所要達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)嵌入預(yù)算管理的全過程，注重預(yù)算的責(zé)任和效率，是一種以績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障的預(yù)算管理模式[1]。目前我國(guó)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段決定了單位或部門戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計(jì)劃是在不斷的變化和調(diào)整當(dāng)中的，有的甚至變動(dòng)很大，目前進(jìn)行綜合預(yù)算的整體績(jī)效和跨部門績(jī)效改革條件尚不成熟。因此，當(dāng)前應(yīng)以項(xiàng)目的預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)為突破口，從完善單位或部門的年度項(xiàng)目計(jì)劃和績(jī)效目標(biāo)著手，加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目的預(yù)算編審工作，推行績(jī)效預(yù)算目標(biāo)管理。

二、高校項(xiàng)目預(yù)算編制體系存在的問題

高校項(xiàng)目預(yù)算編制已不是新生事物，項(xiàng)目預(yù)算是高校綜合預(yù)算的重要組成部分，關(guān)系到高校資金的整體使用效益，但由于高校中普遍存在“拍腦門”的項(xiàng)目預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算缺乏科學(xué)論證且重視程度不夠，所以高校項(xiàng)目預(yù)算的編制體系目前仍有諸多問題有待解決與規(guī)范。

（一）項(xiàng)目預(yù)算管理結(jié)構(gòu)不合理

預(yù)算管理結(jié)構(gòu)是預(yù)算管理體系的主要構(gòu)架，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)合理與否直接影響預(yù)算管理體系的有效運(yùn)行。目前大多數(shù)高校現(xiàn)行的預(yù)算管理結(jié)構(gòu)是單一層次的，上報(bào)審批的項(xiàng)目既籠統(tǒng)又雜亂，大到學(xué)校的事業(yè)發(fā)展性項(xiàng)目小到一般工作項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全部混淆在一起，一統(tǒng)上報(bào)，既無條理又無層次，申報(bào)項(xiàng)目就事論事、一事一議、干一樣事說一項(xiàng)錢，上報(bào)的項(xiàng)目無法與學(xué)校當(dāng)年的發(fā)展重點(diǎn)聯(lián)系起來，既造成部門申報(bào)項(xiàng)目繁瑣又使財(cái)政無法評(píng)審項(xiàng)目的安排是否合理有效，是否給予資金保障，從而使許多質(zhì)量不高的項(xiàng)目編列進(jìn)來，甚至出現(xiàn)一些沒有實(shí)際意義的虛空項(xiàng)目。

（二）預(yù)算編制與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性不高

財(cái)務(wù)預(yù)算最終是為學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃服務(wù)的，資金的分配是圍繞學(xué)校發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行的，項(xiàng)目預(yù)算的編制也要緊緊圍繞學(xué)校中長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃。如預(yù)算與學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略的相關(guān)程度低, 就不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置, 無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算的保值增值功能，不聯(lián)系學(xué)校發(fā)展目標(biāo)，制定預(yù)算項(xiàng)目不分輕重緩急，實(shí)行一刀切，執(zhí)行中出現(xiàn)問題再隨意增減預(yù)算項(xiàng)目及金額，預(yù)算項(xiàng)目編制的隨意性大[2]。

（三）項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系不科學(xué)

建立績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要前提和基礎(chǔ)。缺乏明確的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系就使預(yù)算的執(zhí)行出現(xiàn)偏差，甚至沒有方向，出現(xiàn)一系列如預(yù)算編制不科學(xué)，粗制濫造；預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度無法掌控，資金效益低；預(yù)算績(jī)效預(yù)算的結(jié)果難予評(píng)價(jià)等諸多問題。目前體系中績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)的設(shè)置也存在較多問題,如何選定績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)，指標(biāo)權(quán)重的確定及定性指標(biāo)的計(jì)分不盡科學(xué)等等，甚至一些單位為確保完成指標(biāo)，故意將指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)降低，為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，這樣評(píng)價(jià)就無法達(dá)到應(yīng)有的效果。

（四）預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的控制及事后評(píng)價(jià)機(jī)制

現(xiàn)行的項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行過程中多注重的是否達(dá)到財(cái)政支出進(jìn)度，完成項(xiàng)目支付的目標(biāo)而對(duì)資金的使用績(jī)效關(guān)注不夠。對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督側(cè)重于合規(guī)性和事后審查，缺乏事前、事中的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和常態(tài)抽查機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行中的“跑冒滴漏”現(xiàn)象及擠占挪用的問題較多，“重收入，輕管理”、“跑專項(xiàng)，輕監(jiān)管”的現(xiàn)象普遍存在，這就造成了資金的撥付與項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)、執(zhí)行監(jiān)管無法有效地聯(lián)系起來。項(xiàng)目事后評(píng)價(jià)“走過場(chǎng)”，不能真實(shí)反映專項(xiàng)支出的實(shí)際效果，出現(xiàn)了部分無效甚至低效的項(xiàng)目，無法實(shí)現(xiàn)資金的高效運(yùn)行，造成了實(shí)質(zhì)上的資金浪費(fèi)。

三、績(jī)效預(yù)算是預(yù)算編制體系改革的發(fā)展方向

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，現(xiàn)行項(xiàng)目預(yù)算管理模式由于沒有統(tǒng)一的職責(zé)規(guī)劃，各自為政，致使羨慕預(yù)算編制出現(xiàn)了一些新的問題。如項(xiàng)目支出總量相對(duì)固化，除部門職能調(diào)整外，部門承擔(dān)的項(xiàng)目資金只愿增，不愿減，項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)難以調(diào)整，平衡項(xiàng)目預(yù)算越發(fā)困難。各家管各家事，各家有各家的目標(biāo)，造成資金難以統(tǒng)籌。性質(zhì)相近、內(nèi)容相似的項(xiàng)目重復(fù)安排，項(xiàng)目安排散碎或意義不大，造成了實(shí)質(zhì)上的浪費(fèi)。提高項(xiàng)目資金的利用效益，應(yīng)引入績(jī)效預(yù)算管理模式，以項(xiàng)目的預(yù)算和績(jī)效評(píng)價(jià)為抓手，完善學(xué)校的年度項(xiàng)目計(jì)劃和績(jī)效目標(biāo)，規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算管理結(jié)構(gòu)，切實(shí)做好重大項(xiàng)目的預(yù)算編制工作。

（一）完善項(xiàng)目預(yù)算管理結(jié)構(gòu)

引入“績(jī)效預(yù)算”管理理念，按照學(xué)校應(yīng)承擔(dān)的政府和社會(huì)職責(zé)梳理并確定學(xué)校職責(zé)責(zé)任，根據(jù)職責(zé)責(zé)任梳理每項(xiàng)職責(zé)責(zé)任下應(yīng)開展的重大工作活動(dòng)，然后確定每項(xiàng)重大工作活動(dòng)需安排怎樣的專項(xiàng)予以完成，最后確定專項(xiàng)的實(shí)施時(shí)間及資金安排。這樣預(yù)算管理結(jié)構(gòu)就由過去的“單一層次”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥氊?zé)責(zé)任—工作活動(dòng)—專項(xiàng)項(xiàng)目”的多層次管理結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)要求將所有的預(yù)算項(xiàng)目都清晰、有序的歸集到相應(yīng)的工作活動(dòng)和職責(zé)責(zé)任項(xiàng)下，預(yù)算項(xiàng)目與工作活動(dòng)與職責(zé)責(zé)任之間的順承關(guān)系一目了然，理順了過去籠統(tǒng)雜亂的項(xiàng)目管理關(guān)系，從根本上杜絕了那些偏離學(xué)校發(fā)展的虛假項(xiàng)目和無效項(xiàng)目。學(xué)校的職責(zé)責(zé)任及工作活動(dòng)已經(jīng)確定，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)不遇特殊情況一般不再做大的調(diào)整，變化的只是每年的具體專項(xiàng)項(xiàng)目，因此有利于對(duì)統(tǒng)一職責(zé)活動(dòng)下，對(duì)不同年度的專項(xiàng)資金的績(jī)效狀況進(jìn)行縱向比較與分析，為如何提高專項(xiàng)資金使用效益及提高預(yù)算項(xiàng)目編制質(zhì)量提供依據(jù)。

（二）圍繞學(xué)校中長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃制定項(xiàng)目預(yù)算

學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目預(yù)算是相互依存的關(guān)系,項(xiàng)目預(yù)算需要規(guī)劃來進(jìn)行方向性指導(dǎo)，規(guī)劃發(fā)展需要預(yù)算作為資金支持。學(xué)校發(fā)展規(guī)劃需要用長(zhǎng)遠(yuǎn)、開闊的視角來審視、分析未來的動(dòng)態(tài)發(fā)展?fàn)顩r，通過統(tǒng)籌、決策、論證、審核、聯(lián)動(dòng)、執(zhí)行等規(guī)范化程序來制定。項(xiàng)目預(yù)算是學(xué)校分配和耗用資金資源的重要計(jì)劃手段,旨在實(shí)現(xiàn)學(xué)校目標(biāo)。項(xiàng)目預(yù)算工作目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)學(xué)校發(fā)展目標(biāo)的內(nèi)在保障，項(xiàng)目預(yù)算是整合學(xué)校主要資金資源，統(tǒng)籌安排、保證規(guī)劃目標(biāo)如期完成的資金支持。因此項(xiàng)目預(yù)算分配方案必須依據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)來編制，與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃緊密聯(lián)系。

（三）科學(xué)制定績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)

深化績(jī)效預(yù)算管理改革，要求建立與績(jī)效預(yù)算管理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的目標(biāo)指標(biāo)體系，即建立三級(jí)績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系。在學(xué)校職責(zé)責(zé)任層面應(yīng)結(jié)合學(xué)校的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)和年度規(guī)劃目標(biāo)，確定學(xué)校的各項(xiàng)職責(zé)績(jī)效目標(biāo)，在工作活動(dòng)層面分別制定年度績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，在預(yù)算項(xiàng)目層面分項(xiàng)目確定年度績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，績(jī)效指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡可能量化，以達(dá)到可執(zhí)行、可監(jiān)控、可評(píng)價(jià)的執(zhí)行效果。分級(jí)的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)體系能夠?yàn)轭A(yù)算項(xiàng)目的編制、執(zhí)行、監(jiān)督，評(píng)價(jià)全過程提供清晰準(zhǔn)確的參照，使預(yù)算項(xiàng)目的整個(gè)執(zhí)行過程規(guī)范、透明便于比較、監(jiān)督與評(píng)價(jià)。另外績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)的設(shè)置也應(yīng)盡量的科學(xué)合理兼具可執(zhí)行性，績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)盡可能多的選擇可量化指標(biāo)，根據(jù)與績(jī)效目標(biāo)關(guān)系的緊密程度確定績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)所占權(quán)重，按照既可能實(shí)現(xiàn)又需要努力才能實(shí)現(xiàn)的的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值，使績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)的設(shè)定更好的為績(jī)效目標(biāo)服務(wù)，不至流于形式。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目事中和事后的有效監(jiān)控與評(píng)價(jià)

目前對(duì)于項(xiàng)目執(zhí)行中的事中監(jiān)控多偏重于項(xiàng)目開展的進(jìn)度及資金的支出進(jìn)度，而對(duì)資金使用的績(jī)效關(guān)注不夠。深化績(jī)效預(yù)算管理改革，就要按照年初制定的績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)控項(xiàng)目資金支出和項(xiàng)目運(yùn)行情況，確保不偏離績(jī)效目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。定期與項(xiàng)目實(shí)施的主要部門建立績(jī)效目標(biāo)指標(biāo)定期分析制度，制定相應(yīng)的指標(biāo)分析，及時(shí)溝通項(xiàng)目的進(jìn)展、資金支出情況及績(jī)效目標(biāo)完成情況，共同監(jiān)控項(xiàng)目的績(jī)效運(yùn)行狀況，有效約束無效甚至低效的資金支付，確保專項(xiàng)資金的使用效益。項(xiàng)目完成后的事后檢查目前往往側(cè)重于合規(guī)性檢查與審查，注重績(jī)效不夠，因此自我監(jiān)督檢查的重點(diǎn)應(yīng)由對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的合規(guī)性檢查過渡為績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)。建立完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)完成的每一個(gè)項(xiàng)目出具績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，對(duì)項(xiàng)目的完成情況，績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況、資金支出取得的效益、項(xiàng)目完成解決的問題、取得的成果進(jìn)行全面的分析與報(bào)告，報(bào)告要在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)進(jìn)行公開。同時(shí)，建立績(jī)效問責(zé)制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與預(yù)算分配相掛鉤，與部門爭(zhēng)先評(píng)優(yōu)指標(biāo)相掛鉤，切實(shí)保障項(xiàng)目的有效實(shí)施。

深化項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效改革除要著力把握以上幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)的問題，還要解決好如下問題：加強(qiáng)制度建設(shè)為績(jī)效預(yù)算改革提供必要的操作標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范；加強(qiáng)信息化支撐為預(yù)算工作提供順暢、高效的信息化業(yè)務(wù)平臺(tái)；加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，提高會(huì)計(jì)人員技能，熟悉掌握政策及方法為科學(xué)編制項(xiàng)目預(yù)算提供內(nèi)在保障等方面的問題。總之，深化項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效改革，提高專項(xiàng)資金使用效益，是一項(xiàng)復(fù)雜且長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，需要學(xué)校內(nèi)部各個(gè)部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與各個(gè)方面的配套措施共同推進(jìn)，從而進(jìn)一步完善預(yù)算管理體制，提高資金使用效益，強(qiáng)化績(jī)效理念，最終更好的實(shí)現(xiàn)學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)。

[1]郭慧峰．預(yù)算績(jī)效管理下高校支出預(yù)算管理模式的建立[J]．財(cái)務(wù)審計(jì)，2014(2):23-24．

[2]陸建華．制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃應(yīng)緊密聯(lián)系財(cái)務(wù)與物質(zhì)資源[J]．寧夏師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(10):32-34．