城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的農(nóng)村土地市場改革

葉紅兵，池源

（1.河北工程大學 文學院，河北 邯鄲 056038；2.廈門大學 法學院，福建 廈門 361005）

我國城市國有土地市場發(fā)育程度己較為成熟,而集體土地市場有待加強培育與管理,建立、完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場，給予集體土地與國有土地同等待遇，可解決長期以來城鄉(xiāng)二元土地市場分割、城鄉(xiāng)地價扭曲、市場交易不規(guī)則、管理混亂的弊端。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村土地市場的必要性

（一）打破城鄉(xiāng)二元結構,縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的需要

長期以來,我國城鄉(xiāng)“二元結構”的發(fā)展格局成為阻礙我國“三農(nóng)”發(fā)展的瓶頸，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡造成城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，農(nóng)民利益嚴重受損。在土地市場上，集體土地與國有土地市場地位不平等，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是土地征用制度不規(guī)范；二是農(nóng)民使用權受限。

1.土地征用制度不規(guī)范。首先，“公共利益”界定不清。土地征收必須符合“公共利益”，但我國有關法律對何為“公共利益”并無具體的范疇規(guī)定，導致實踐中行政部門自由裁量權肆意擴張，征地范圍盲目擴大。其次，農(nóng)民基本權利喪失。從知情權來看，世界很多國家在實行土地征用前，都要將征用的通知提前告知被征用者。而在我國，土地征用完全屬于政府行為，盡管征地前也要公布征地的公告，但并沒有賦予被征地人對征地合法性的質(zhì)疑權，被征地人在征地前根本不存在知情權；征地補償標準制定并沒有農(nóng)民參與，農(nóng)民只能被動地接受土地征用者提前擬好的條件，農(nóng)民利益當然難以保障。從申辯權來看，農(nóng)民享有申辯權的范圍和程序存在嚴重的問題。一是受案范圍狹窄。根據(jù)法律規(guī)定，有關政府只對征地補償爭議進行裁決，有關征地的其他事項不屬于裁決的受案范圍。二是申辯程序不合理。土地補償標準爭議由政府出面仲裁，政府既是裁判員又是運動員，裁決有失公允；任何征地糾紛都要由省級以上政府來裁決，客觀上會造成越級上訪影響社會穩(wěn)定。

2.農(nóng)民土地使用權受限。土地流轉的前提要求土地產(chǎn)權清晰，權屬明確，在立足集體所有制的前提下，促進土地流轉就需要強化農(nóng)民的土地使用權。土地承包經(jīng)營權是一種用益物權已得到《物權法》的確認，但實踐中農(nóng)民的土地使用權的權能依然殘缺，農(nóng)民處置土地權利有限，阻礙農(nóng)村土地流轉；另外，土地承包經(jīng)營權的不穩(wěn)定性也影響農(nóng)民對土地進行長期投資的熱情，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營難以為繼。集體土地流轉受到現(xiàn)有法律的約束,不能與國有土地一樣進入市場自由流轉,導致農(nóng)民財產(chǎn)權利得不到應有保障,農(nóng)民利益受損?！岸?jīng)濟結構”下的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，客觀上導致了城鄉(xiāng)割據(jù)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展失衡，“三農(nóng)”問題日益突出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決這一問題的重要途徑和客觀要求。[1]

（二）賦予集體土地公平市場競爭環(huán)境的需要

公平是市場經(jīng)濟有效運行的前提,交易規(guī)則的不公平不可避免地會導致部分市場交易主體利益受損,從而致使市場配置土地資源的低效甚至無效。相對于已具備完善市場體系的國有土地，集體土地市場尚未建立，根本談不上市場定價的價格體系。隨著我國經(jīng)濟市場化程度的不斷加快，建立集體土地交易市場的呼聲越來越大，目前全國廣泛存在的“小產(chǎn)權房”建設便是這一呼聲的有力體現(xiàn)?，F(xiàn)行法律對于集體土地流轉是非常敏感和謹慎的，集體土地走向市場的唯一出路只能是通過征收變成國有土地，才能在市場上流轉。而現(xiàn)行的土地征收政策根本沒有發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，農(nóng)民獲得的土地補償費用遠遠低于土地的市場價值。針對土地增值收益，開發(fā)商和政府拿去了大部分收益，其中，開發(fā)商占 40-50%，地方政府占 23-30%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府占20-30%，而真正落到農(nóng)民手中的只占土地增值收益的5-10%。[2]針對中國當前城鄉(xiāng)二元土地市場引發(fā)的交易規(guī)則不公平,中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會作出決定，賦予集體土地與國有土地的平等地位，實現(xiàn)國有土地與集體土地的“同地、同權、同價”。

（三）規(guī)范集體土地征收的需要

我國土地征收制度實施以來，一直飽受詬病，究其原因，主要存在以下幾個方面的問題：

1.土地征收行為體現(xiàn)著行政主導性。我國的土地征收制度體現(xiàn)了政府的主導性，從征收依據(jù)上看，法律規(guī)定只要符合“公共利益”的需要，就可以進行土地征收，土地征收的盲目性，導致農(nóng)民利益受損；另外，征收補償?shù)氖袌鰴C制喪失。征收方案的制定、征收計劃的實施完全是在沒有農(nóng)民參加的情況下做出的。針對農(nóng)民的失地補償依然沿用以往的產(chǎn)值標準進行貨幣補償，土地補償標準的確定違背了市場規(guī)律，沒有充分發(fā)揮市場定價的資源配置功能，使得土地的價格嚴重背離土地價值，農(nóng)民利益受損。

2.土地征收補償不合理。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，對失地農(nóng)民的土地補償是以產(chǎn)值為標準對農(nóng)民進行的一次性的貨幣補償。這種補償方式存在兩個方面的問題：一是補償方式單一。在目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較利益普遍不高的情況下，土地仍然是農(nóng)民賴以生存的重要物質(zhì)基礎，再加上物價上漲因素，單純的貨幣補償不足以滿足農(nóng)民的生存需要。實踐中，除了對農(nóng)民進行貨幣補償以外，考慮失地農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療保險、社會保障等綜合因素對農(nóng)民進行多種形式的補償；其二，沒有參考市場價格給予農(nóng)民充分補償。關于補償標準，《土地管理法》規(guī)定，土地補償費、安置補助費只要不低于前三年平均產(chǎn)值的6倍和4倍即為合法。此規(guī)定賦予了政府極大的自由裁量權，只要不低于這個標準，政府就可以輕松的從農(nóng)民手里拿走土地，然后再以高價賣給開發(fā)商賺取巨額差價，農(nóng)民利益受到嚴重侵犯?？梢?，整個土地征收行為體現(xiàn)了行政主導性，完全沒有考慮市場因素，違反了市場規(guī)律。筆者建議，在對失地農(nóng)民進行土地補償時，可以考慮聘請土地評估中介機構，根據(jù)土地用途、方位、面積等多種因素對土地進行市場評估，按照土地市場價格對農(nóng)民進行公平、合理的補償。

3.土地征收中集體成員參與的有限性。在土地征收中，征收計劃的制定、實施，土地補償費、安置補助費方案的確定，往往不是征收方與被征收方間的協(xié)商,變成了一種政府內(nèi)部的行政決策。根據(jù)法律規(guī)定，政府在實施土地征收前，雖然也要通過公告告知農(nóng)民，但只是征收決定作出后的告知，對于征收計劃的制定、補償方案的確定并沒有農(nóng)民參與。法律規(guī)定，針對土地補償標準爭議，只能由作出征收決定的政府部門進行裁決，并且土地補償、安置爭議并不影響征收計劃的實施?？梢?，土地征收從計劃、方案的制定和實施并沒有農(nóng)民的參與和司法部門的監(jiān)督，體現(xiàn)了征收的行政主導性，農(nóng)民對集體土地的參與權和決策權基本被剝奪殆盡,農(nóng)民權益無從談起。有學者建議，通過“按份共有”形式改造集體土地所有權，由農(nóng)民集體成員對集體土地實行“按份共有”，不管公益目的還是經(jīng)營用地的征收，集體成員享有談判權。[3]這種做法強調(diào)了農(nóng)民參與土地征收行為的重要性，尊重農(nóng)民擁有土地增值收益權地位，實踐中值得一試。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌農(nóng)村土地市場的可行性

（一）土地市場制度理論

我國的土地市場結構過于復雜，既包括國有土地市場，也包括集體土地市場，而且各類土地權利不對等，土地收益分配也存在著不公平。土地市場理論證明，土地所有權性質(zhì)并不是市場交易的必要條件，土地不論是何種所有權或使用權,都由平等的市場主體自由進行交易，土地產(chǎn)權不是單一和不可分割的，所有權是包含了各項權利束的組合。從這點來看,我國土地市場的運作完全可以在不涉及基本所有制形式的前提下,通過完善組成使用權的各權利束的責、權、利而使市場交易順利進行。土地市場理論解答了我國關于城鄉(xiāng)土地市場能否統(tǒng)一的疑問，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場提供了強有力的理論依據(jù)，并且為我國城鄉(xiāng)土地市場的發(fā)展指明了方向。

（二）現(xiàn)行的法律與政策為統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場提供了有力的支撐

1.法律方面?，F(xiàn)行法律并不否認集體土地可以流轉，集體土地可以通過轉包、租賃、互換、入股等方式進行流轉，只不過對流轉的對象、條件、方式做了限制性的規(guī)定。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場就要在立足集體土地所有權前提下，弱化集體所有權，強化農(nóng)地使用權，賦予農(nóng)民更多的土地處置權和收益權，鼓勵農(nóng)民進行各種流轉模式的創(chuàng)新，建立健全以市場為主導的農(nóng)村土地市場機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同發(fā)展。

2.政策方面。涉及到統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場的文件有很多,其中起決定性作用,影響深遠的政策有兩個:其一,十七屆三中全會明確提出建立健全土地流轉市場和統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場的決定；其二，十八屆三中全會再次重申了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的決定，在符合土地規(guī)劃和用途管制的前提下，鼓勵農(nóng)民可以進行各種土地流轉形式的創(chuàng)新。上述規(guī)定,突破了現(xiàn)行法律規(guī)定，表達了中央對深化集體土地產(chǎn)權市場改革的信心與決心，同時也表明對集體建設用地的管控有放開的跡象，為集體建設用地流轉、活躍農(nóng)村土地市場提供了政策和法律支撐。

（三）農(nóng)民利益最大化是集體土地市場改革的動力

縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同發(fā)展，是集體土地市場改革的目標，農(nóng)民利益最大化是促進改革的動力。農(nóng)民的權利是否能夠得到維護、利益能否得到保障是土地市場改革成敗的關鍵。農(nóng)地產(chǎn)權制度的不合理與土地征收制度的不規(guī)范，導致大量耕地以非理性的速度減少，而失地農(nóng)民并沒有從土地征收中得到實惠，從而引發(fā)大量的群體性上訪和極端事件的爆發(fā)。根據(jù)有關部門調(diào)查，在失地農(nóng)民中，仍然有60%的人生活困難，而僅有30%的人因為有穩(wěn)定的收入而沒有因失地影響生活。[4]可見，絕大多數(shù)農(nóng)民并沒有從失地補償中得到實惠，現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權制度導致農(nóng)民權利得不到維護，不規(guī)范的土地征收制度導致農(nóng)民無法得到公平合理的補償，是導致農(nóng)民利益受損的根源。改革完善農(nóng)地產(chǎn)權制度，建立集體土地市場化機制，才能最終實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化。

三、構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一農(nóng)村土地市場的制度建議

（一）允許農(nóng)村建設用地入市,建立土地流轉市場

1.農(nóng)村集體土地所有權的流轉。這種形式的土地流轉，對于流轉主體有著嚴格的限制，流轉主體只能是國家，私人不能進入土地所有權市場進行交易；流轉客體是集體土地，在進行土地流轉時應嚴格遵守土地規(guī)劃和土地用途管制，加強對基本農(nóng)田的保護，防止以公共利益之名任意征收集體土地，導致農(nóng)地的閑置和浪費；另外，流轉行為即土地征收行為，土地征收行為應嚴格按照法律的規(guī)定，對征收有關事項應與被征收人進行充分的協(xié)商，必要時可以通過召開聽證會廣泛聽取被征收人的意見，堅決杜絕強制性購買行為。國家應建立集體土地交易平臺和服務設施，保障土地征收補償能夠在健康的市場機制下進行。

2.農(nóng)村集體土地使用權流轉。包括兩級市場，其一是集體組織成員平等、自愿的原則，與集體組織簽訂土地承包經(jīng)營合同，這是土地流轉的一級市場。土地承包經(jīng)營權是集體成員法定權利，任何單位或個人不得干涉，村委會不得有任何壟斷或強制交易行為。其二，隨著農(nóng)業(yè)比較利益的下降和城鎮(zhèn)化進程的加快，很多農(nóng)民將土地通過轉包、出租等方式流轉給他人，形成土地流轉的二級市場。國家應順應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展趨勢，通過立法建立和完善各種配套服務措施鼓勵農(nóng)民土地流轉行為，鼓勵農(nóng)民開拓創(chuàng)新，嘗試各種土地流轉模式，比如，很多地方除了將土地轉包、出租、互換等流轉方式以外，還可以以土地入股成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)股份合作制企業(yè)，或成立土地信托機構、成立家庭農(nóng)場等方式。國家土地管理部門和村委會不得對農(nóng)民的流轉行為進行干預，其主要職責僅限于對流轉情況進行登記和注冊，并對流轉行為進行監(jiān)督和管理。

（二）改革土地征收制度,建立合理的價格形成機制和完善的服務體系

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場，讓市場機制發(fā)揮資源優(yōu)化配置作用，就需要改革目前的土地征收制度。

1.明晰集體土地產(chǎn)權歸屬。目前，土地征收亂象的根源在于權屬不清的土地產(chǎn)權制度。國家應通過立法賦予農(nóng)民集體成員地位，在保證集體所有權不變的前提下，讓農(nóng)民擁有更多的土地使用權，使農(nóng)民真正成為土地增值收益的受益者。

2.引入市場形成價格的機制。改變以往土地征收的行政主導模式，建立市場機制為主體的土地征收模式，建立、健全市場中介服務機構，充分發(fā)揮市場配置土地資源的功能。

3.明確政府在土地征收過程中的職責。嚴格按照市場機制規(guī)范土地征收行為，讓農(nóng)民參與與開發(fā)商就征收計劃、土地補償和安置方案的談判。政府應避免參與市場交易活動，政府的職責在于限制土地投機，而不是謀求土地增值利益。政府應通過行使公共管理職能對土地征收行為實施監(jiān)督、管理提供公共服務以調(diào)控土地供求關系的平衡，實現(xiàn)社會效益的優(yōu)化。[5]

（三）加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，構建失地農(nóng)民權益保障機制

現(xiàn)階段，很多農(nóng)民依然以土地作為生存的保障，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快農(nóng)村土地市場改革是城鎮(zhèn)化進程和市場經(jīng)濟的必然要求，但構建失地農(nóng)民的保障機制是改革順利進行的重要一環(huán)。

1.完善失地農(nóng)民社會保障基金制度。我國目前建立的農(nóng)民社會保障基金制度存在很大的問題，絕大部分基金來源于征地費用，這是不公平的。因為，征地費用本來就是對農(nóng)民的失地補償，用農(nóng)民自己的財產(chǎn)支付社?；鹗遣缓侠淼?。筆者建議，應對目前的社?；鹬贫冗M行改革，基金的來源應該由政府從出讓土地的財政收益中，拿出一定的比例作為社?；饘κУ剞r(nóng)民進行保障。[6]

2.建立多層次的失地農(nóng)民社會保障網(wǎng)絡。在農(nóng)村，土地對于農(nóng)民來說仍然是最可靠的物質(zhì)保障，這也是很多農(nóng)民不愿意進行土地流轉的主要原因。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場，就需要構建多層次的農(nóng)民社會保障網(wǎng)絡，以解決失地農(nóng)民的后顧之憂。實踐中，應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險和醫(yī)療體系，完善農(nóng)村最低生活保障制度和留地保障制度，建立“老有所依，老有所養(yǎng)”的多層次農(nóng)村社會保障制度。

3.加強政府監(jiān)督，保障農(nóng)民權益。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地市場離不開政府法制機制的設立和有效的監(jiān)督，政府應通過加強對土地流轉的管理和調(diào)控，對流轉中的違規(guī)違法行為進行嚴厲的打擊，對侵犯農(nóng)民權益的非法行為進行監(jiān)督；加強勞動保護，構建完備的法律監(jiān)督網(wǎng)絡。

[1]陳雪原,張文茂,劉樹.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設社會主義新農(nóng)村與農(nóng)村改革[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2006(l):75-80.

[2]蔡繼明.城鄉(xiāng)集體建設用地應同地同權同價 還農(nóng)民土地所有權[R].中青在線－中國青年報，2010-03-04.

[3]王景新.中國農(nóng)村土地制度變遷30年:回眸與瞻望[J].現(xiàn)代經(jīng)濟探討，2008(6):5-11.

[4]王衛(wèi)國.21世紀中國民法之展望——海峽兩岸民法研討會論文集[D].中國政法大學出版社，2008.

[5]張麗，王永慧.征地收益分配制度的國內(nèi)外比較研究[J].蘭州學刊，2007(12):54-56.

[6]趙永剛，孫洪哲.城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)民收入關系實證分析——以河北省為例[J].河北工程大學學報（社會科學版），2014(01)29-31.