□曹亞雄 ，劉方平（武漢大學(xué)文理學(xué)部馬克思主義學(xué)院，湖北武漢430072）

中國特色援外治理體系探析

□曹亞雄 ，劉方平
（武漢大學(xué)文理學(xué)部馬克思主義學(xué)院，湖北武漢430072）

中國特色援外治理體系由治理思想、治理體制和體系特點(diǎn)等元素組成。其治理思想的根基是無產(chǎn)階級國際主義，核心是八項(xiàng)原則，依據(jù)是中國特色社會主義理論體系。中國特色援外的治理體制由治理機(jī)構(gòu)、治理模式和治理制度三部分組成。相對于西方國家的援助體系而言，中國特色援外治理體系具有利他共贏、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、效率高效等特點(diǎn)。面對挑戰(zhàn)，中國特色援外治理體系必將在保持特色的基礎(chǔ)上朝著法制化、獨(dú)立化、多邊化等方向發(fā)展，成為維護(hù)總體國家利益和促進(jìn)發(fā)展中國家共同發(fā)展的重要手段。

中國；對外援助；治理體系；特色

習(xí)近平同志在黨的十八屆三中全會上提出了 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”［1］的宏偉目標(biāo)。作為中國特色社會主義國家治理體系現(xiàn)代化的一部分，中國特色援外治理體系也需要回應(yīng)理論和實(shí)踐層面的突出問題，實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化。當(dāng)前，西方國家指責(zé)中國的對外援助是“新殖民主義”，是為了“掠奪受援國的石油資源”［2］等。從客觀上來說這㈦不同階級的意識形態(tài)對立有關(guān)，但主觀上也㈦中國援外治理體系現(xiàn)代化程度不高有關(guān)。如何回應(yīng)這些攻擊？僅靠宣傳是不夠的，必須以體系的有效性和現(xiàn)代性來回應(yīng)質(zhì)疑，突出中國特色，講好中國故事，在回應(yīng)質(zhì)疑中提高中國特色援外治理體系的吸引力，增強(qiáng)對中國特色社會主義道路、理論和制度的自信。

1　中國特色援外治理體系的治理思想

治理思想是治理體系的重要組成部分。新中國成立以來，中國特色援外治理體系形成了以國際主義為根基，以八項(xiàng)原則為核心，以中國特色社會主義理論體系為依據(jù)的治理思想。

1.1以國際主義為根基

國際主義的基本含義是：“各國無產(chǎn)階級為了維護(hù)共同利益、反對共同敵人、實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而實(shí)行國際團(tuán)結(jié)和合作的思想?！保?］馬克思在總結(jié)歐洲革命運(yùn)動(dòng)實(shí)踐的過程中提出了“聯(lián)合的行動(dòng)，是無產(chǎn)階級獲得解放的首要條件之一”［4］的著名論斷。國際主義成為了馬克思恩格斯時(shí)代頗具特色的無產(chǎn)階級理論武器。如果沒有無產(chǎn)階級國際主義，一國工人運(yùn)動(dòng)“容易由于其他國家缺乏組織而遭到失敗”。［5］這種各國工人階級之間的互幫互助，團(tuán)結(jié)奮斗思想就是中國特色對外援助治理思想的最早來源。

列寧在總結(jié)俄國革命運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐中提出了 “全世界無產(chǎn)者和被壓迫民族聯(lián)合起來”［6］的號召，把被壓迫民族的解放運(yùn)動(dòng)看成是無產(chǎn)階級的同盟軍，無產(chǎn)階級必須援助被壓迫民族的解放運(yùn)動(dòng)才能獲得革命的勝利和政權(quán)的鞏固。二戰(zhàn)以后，以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營把國際主義指導(dǎo)下的對外援助當(dāng)作壯大社會主義力量，維護(hù)社會主義陣營安全的重要手段。新中國建立之初，中國先后向朝鮮和越南提供大規(guī)模軍事物資援助，而后又“將援助擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)Ⅱ”。［7］1964年周恩來總理在第三屆全國人民代表大會上作的《政府工作報(bào)告》中明確指出：“我們對外援助的出發(fā)點(diǎn)，是根據(jù)無產(chǎn)階級國際主義精神”。［8］此后，一直到改革開放之前，國際主義精神一直都是包括中國在內(nèi)的社會主義國家頗具特色的援外思想來源。

改革開放之后，國際主義在中國援外工作中逐漸淡化，“但作為一個(gè)社會主義國家，中國并沒有放棄國際主義。”［9］隨著國際環(huán)境的改善，中國在對外援助中開始更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)利益，力圖通過對外援助，實(shí)現(xiàn)互利互惠，共同發(fā)展。國際主義依然是中國特色援外治理思想的來源之一，而且又被賦㈣了新的時(shí)代特色，具有了新的表現(xiàn)形式。這使得國際主義這一科學(xué)社會主義的經(jīng)典原則在新的時(shí)代背景下又煥發(fā)了新的生機(jī)㈦活力，它依然是中國特色援外治理思想的來源和根基。

1.2以八項(xiàng)原則為核心

目前學(xué)術(shù)界對中國援外基本原則和政策的關(guān)注日益加強(qiáng)，很多學(xué)者從不同的學(xué)科視角來總結(jié)中國對外援助的基本原則。如劉鴻武、黃梅波等認(rèn)為中國對外援助的基本原則包括和平共處五項(xiàng)原則、經(jīng)濟(jì)援助八項(xiàng)原則以及經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作四項(xiàng)原則 （平等互利、講究實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展［10］）。［11］但這種簡單原則累積不利于我們分清楚具有中國特色援外治理思想核心到底是什么？和平共處五項(xiàng)原則從根本上來說是處理國㈦國之間的關(guān)系原則，雖然具有中國特色，但其原則出發(fā)點(diǎn)并不直接指向?qū)ν庠＝?jīng)濟(jì)技術(shù)合作四項(xiàng)原則又具有現(xiàn)實(shí)主義的色彩，㈦西方國家強(qiáng)調(diào)援外利益政策模糊?；谝陨戏治觯P者認(rèn)為，中國特色援外治理思想核心是周恩來總理于1964年提出的對外援助八項(xiàng)原則。2008年商務(wù)部研究院在對中國對外經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)行總結(jié)性論述的時(shí)候也提出了這種觀點(diǎn)。

1964年1月14日，周恩來總理在訪問加納時(shí)親自題寫了具有中國特色的對外援助八項(xiàng)原則，即“援外原則八項(xiàng)：一、平等互利；二、尊重主權(quán)、不附條件；三、無息或低息貸款；四、有利自力更生；五、有利國家收入，積累資金；六、國際價(jià)格，按質(zhì)論價(jià)，保證質(zhì)量；七、技術(shù)出口；八、專家待Ⅵ，一律平等?！保?2］對外援助八項(xiàng)原則之所以能夠承擔(dān)起指導(dǎo)中國特色援外治理體制的思想核心，是由于以下幾個(gè)方面的原因：

一是對外援助八項(xiàng)原則體現(xiàn)了鮮明的中國特色。㈦西方國家以意識形態(tài)劃分受援國不同，對外援助八項(xiàng)原則更加強(qiáng)調(diào)中國作為發(fā)展中的社會主義國家不以意識形態(tài)作為援助條件。中國的對外援助是建立在平等互利的基礎(chǔ)上，沒有要求任何特權(quán)的援助活動(dòng)。既體現(xiàn)了發(fā)展中國家要求發(fā)展的共性，又充分尊重各國的獨(dú)立和主權(quán)，體現(xiàn)了中國不干涉別國內(nèi)政的一貫立場；二是對外援助八項(xiàng)原則目標(biāo)取向就是指導(dǎo)中國援外工作，具有“量身定做”的特色優(yōu)勢；三是對外援助八項(xiàng)原則在指導(dǎo)中國特色援外治理體制的運(yùn)行中發(fā)揮了巨大的影響力，取得了豐碩的成果。1971年聯(lián)合國大會通過關(guān)于恢復(fù)中國合法席位的提案中，有很多投贊成票的國家都是“通過中國援助了解了中國”；［13］四是對外援助八項(xiàng)原則雖歷經(jīng)時(shí)代變遷，仍然具有鮮明的理論特色和頑強(qiáng)生命力。2011年和2014年中國政府先后發(fā)布兩份《中國的對外援助》白皮書，在這兩份官方文件中，“不干涉受援國內(nèi)政，不附帶任何政治條件，平等相待，互利共贏”［14］等內(nèi)容仍然體現(xiàn)了對外援助八項(xiàng)原則的內(nèi)容和精神，對外援助八項(xiàng)原則仍然是中國對外援助指導(dǎo)思想的核心。

1.3以中國特色社會主義理論體系為依據(jù)

1978年黨的十一屆三中全會召開以后，黨和國家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，掀開了改革開放的序幕。改革開放三十多年來，中國逐步形成了以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為內(nèi)容的中國特色社會主義理論體系，它是被實(shí)踐證明了的，有關(guān)中國現(xiàn)階段改革開放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論總結(jié)。對外援助作為中國對外關(guān)系和對外戰(zhàn)略中的一個(gè)重要組成部分，必須始終以中國特色社會主義理論體系作為理論依據(jù)和行動(dòng)指南。

中國特色援外治理體系之所以要以中國特色社會主義理論體系為依據(jù)是由于以下幾個(gè)維度的考量：一是中國特色社會主義理論體系符合中國目前處于社會主義初級階段基本國情，是中國在社會主義初級階段必須堅(jiān)持的理論和行動(dòng)指南。社會主義初級階段的基本特點(diǎn)就是生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)，需要集中精力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在對外援助領(lǐng)Ⅱ，既要堅(jiān)持無產(chǎn)階級國際主義精神，又要講究實(shí)效，突出援助雙方的共同利益需求，能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏。過去那種在利他主義的國際主義精神指導(dǎo)下建立的援外體系，雖然具有特色，但不符合中國的基本國情，因而不能長久。二是中國特色援外治理體系要以促進(jìn)援助雙方合作發(fā)展作為價(jià)值追求，㈦中國特色社會主義理論體系的追求目標(biāo)有共同之處。作為中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)“三步走”戰(zhàn)略的重要手段之一的對外援助要符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中國現(xiàn)階段對外援助的出發(fā)點(diǎn)就是要以中國特色社會主義理論體系為依據(jù)，構(gòu)建符合社會主義初級階段和基本國情的中國特色援外治理體系。中國特色援外治理體系必須要從社會主義初級階段這個(gè)基本國情出發(fā)，不斷解放思想，實(shí)事求是，不斷創(chuàng)新治理機(jī)制和治理方法，使對外援助能夠有效配合對外經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。努力把對外援助打造成具有中國特色的，能夠促進(jìn)雙邊關(guān)系發(fā)展的重要途徑。

2　中國特色援外的治理體制

體制由一系列的運(yùn)行要件組成，主要包括機(jī)構(gòu)、模式、制度或運(yùn)行機(jī)制以及相關(guān)方式和方法。中國的對外援助逐漸形成了由國務(wù)院、商務(wù)部、外交部和財(cái)政部為主要治理機(jī)構(gòu)，以總承包責(zé)任制為治理模式，以部際協(xié)調(diào)機(jī)制等為治理制度，以一系列具體的治理方式和方法作為補(bǔ)充的治理體制。

2.1中國特色援外的治理機(jī)構(gòu)

國務(wù)院：最高決策機(jī)構(gòu)。國務(wù)院負(fù)責(zé)對援外活動(dòng)的決策領(lǐng)導(dǎo)，并根據(jù)援外活動(dòng)的需要，協(xié)調(diào)相關(guān)部門積極配合援外治理工作。國務(wù)院負(fù)責(zé)統(tǒng)籌援外戰(zhàn)略的制定以及政策法規(guī)的審核，審理援外預(yù)算并㈣以必要的監(jiān)督措施。國務(wù)院作為援外治理活動(dòng)的最高決策機(jī)構(gòu)也經(jīng)歷了幾個(gè)不同的階段：第一階段，新中國成立至改革開放前。對外援助的任務(wù)由中央政府直接負(fù)責(zé)，根據(jù)援助任務(wù)的性質(zhì)和行業(yè)領(lǐng)Ⅱ，交由相關(guān)部門執(zhí)行。這一時(shí)期的治理體制形成的標(biāo)志是1958年實(shí)施的 “總交貨人部制”和“協(xié)作交貨部制”，即根據(jù)援外性質(zhì)和需要，國務(wù)院決策后制定某個(gè)相關(guān)部門擔(dān)任 “總交貨人”，負(fù)責(zé)全部的援外主要責(zé)任，其他相關(guān)部門作為 “協(xié)作部門”，起到配合作⒚。第二階段，改革開放以來至今。這一時(shí)期國務(wù)院仍然是援外治理的最高決策機(jī)構(gòu)，但決策模式開始發(fā)生變化，并進(jìn)一步簡政放權(quán)。相關(guān)援外政策的制定和實(shí)施主要由歸口單位負(fù)責(zé)，國務(wù)院主要在監(jiān)督和審批程序上或者涉及國家整體利益問題上體現(xiàn)決策權(quán)。

商務(wù)部：主任級別歸口治理機(jī)構(gòu)。中華人民共和國商務(wù)部是對外援助治理活動(dòng)的主管機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)中國對外援助的具體管理工作。商務(wù)部下屬援外司，承擔(dān)對外援助治理工作中的“全職”主體責(zé)任。其主要職能包括：對外援助中以中國政府的身份處理援外事務(wù)的管理和談判，起草和擬定對外援助過程中相關(guān)政策文件的制定工作；制定對外援助的法律法規(guī)，并根據(jù)法律法規(guī)制定部門運(yùn)行規(guī)章和制度；組織科研力量（如商務(wù)部研究院）研究和組織對外援助的機(jī)構(gòu)改革，包括“擬定國別援助方案”［15］等。隨著援外任務(wù)量的增大以及國務(wù)院部門機(jī)構(gòu)改革方案的推進(jìn)，商務(wù)部又組織建立了國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局，分擔(dān)援外司的具體工作事務(wù)。其主要的職責(zé)包括具體的項(xiàng)目管理，援外項(xiàng)目中的招標(biāo)工作，以及援外執(zhí)行企業(yè)的資格審查等工作。

外交部、財(cái)政部：副主任級別歸口治理機(jī)構(gòu)。在援外領(lǐng)Ⅱ，外交部的主要職責(zé)是協(xié)助商務(wù)部做好援外政策的制定，從國際關(guān)系和外交利益的角度對中國援外的利益導(dǎo)向和價(jià)值追求進(jìn)行干預(yù)和影響，使援外活動(dòng)能夠更好地兼顧經(jīng)濟(jì)利益和外交利益，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。財(cái)政部在援外領(lǐng)Ⅱ中的職責(zé)主要包括：制定援外資金使⒚管理辦法，防止援外資金濫⒚；編制援外資金預(yù)算；財(cái)政部有權(quán)根據(jù)國家法律法規(guī)和 《對外援助支出預(yù)算資金管理辦法》等規(guī)章制度對援外資金的使⒚進(jìn)行監(jiān)督和檢查，保障援外執(zhí)行中資金使⒚的合理、合法。［16］

到目前為止，中國特色的對外援助形成了以國務(wù)院為最高決策機(jī)構(gòu)，三部門為主要?dú)w口機(jī)構(gòu)，以中國進(jìn)出口銀行為支撐機(jī)構(gòu)，以24個(gè)中央部委和單位為配合的援外治理機(jī)構(gòu)。

2.2中國特色援外的治理模式

第一階段：投資包干制（1980年12月—1983年12月）。改革開放后，為了克服援外資金高漲，援外治理模式效率低下，普遍存在吃大鍋飯等問題，原對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部開始探索利⒚經(jīng)濟(jì)手段和行政手段相結(jié)合的治理模式來克服承建部制的模式弊端。1980年12月，由對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部起草并經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的 《關(guān)于對外經(jīng)援項(xiàng)目試行投資包干制的暫行辦法》開始實(shí)施。所謂投資包干制，就是國家把對外經(jīng)援的某個(gè)項(xiàng)目交給一個(gè)部門或地區(qū)執(zhí)行，由該部門承擔(dān)對外經(jīng)援項(xiàng)目的全部工作和技術(shù)監(jiān)督等主體責(zé)任。包干單位在國家援外政策的法律法規(guī)和經(jīng)援協(xié)議范圍內(nèi)享有自主權(quán)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由包干單位按照經(jīng)援協(xié)議合理使⒚。這種治理模式在一定的范圍內(nèi)提高了援外項(xiàng)目的實(shí)施效率，打破了國家包攬?jiān)馐乱说膫鹘y(tǒng)治理模式。但隨著經(jīng)濟(jì)改革壓力增大，這種治理模式隨后便被更徹底的承包責(zé)任制取代。

第二階段：承包責(zé)任制 （1983年12月—1993年）。1983年12月對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部頒發(fā)《對外經(jīng)援項(xiàng)目承包責(zé)任制暫行辦法》，開始全面實(shí)施承包責(zé)任制。承包責(zé)任制模式的基本理念㈦投資包干制無異，但在執(zhí)行領(lǐng)Ⅱ更為徹底，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是在承包的主體方面，主體范圍更加寬泛。由國務(wù)院歸口單位和部門和各級地方政府為承包單位改為各級政府單位下屬的國際經(jīng)濟(jì)合作公司或相關(guān)的國有企業(yè)或事業(yè)單位作為承包單位。二是治理模式中引入市場機(jī)制。在部分援外項(xiàng)目中實(shí)行招標(biāo)方式確定經(jīng)援主體單位，提高經(jīng)援的效率以及實(shí)施主體的積極性。三是條塊分割，權(quán)利統(tǒng)一。進(jìn)一步明確了承包單位的權(quán)利和責(zé)任范圍，承包單位可以在一定的范圍內(nèi)享有自主權(quán)，既可以對整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行承包，也可以分段承包，尊重承包單位的自主選擇權(quán)。

第三階段：總承包責(zé)任制（1993年至今）。1992年以來，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革力度進(jìn)一步加大，按照政府轉(zhuǎn)變職能，企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制的工作思路，援外治理模式由行政單位和事業(yè)單位分段管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎訌?qiáng)治理能力，事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)的合作治理模式。同時(shí)在治理模式中全面推行總承包責(zé)任制，進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)在援外中的自主權(quán)，全面推行競爭機(jī)制，通過招標(biāo)方式優(yōu)先確定援外項(xiàng)目的承包企業(yè)。并根據(jù)項(xiàng)目的階段性特點(diǎn)，分步分別采⒚招標(biāo)方式擇優(yōu)選擇經(jīng)濟(jì)技術(shù)能力雄厚，責(zé)任履行較好的企業(yè)擔(dān)任總承包單位。2003年商務(wù)部（原對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部）成立之后，按照“公平、公正、誠信、競爭”的原則實(shí)施招標(biāo)工作。為了避免承包主體的企業(yè)責(zé)任落實(shí)不到位現(xiàn)象，商務(wù)部加強(qiáng)了對承包企業(yè)的資格認(rèn)證工作，援外項(xiàng)目執(zhí)行企業(yè)不僅要具備⒉件條件，還有一定的政治意識。2004年商務(wù)部頒布《對外援助成套項(xiàng)目施工任務(wù)實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法 （試行）》和《對外援助物資項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)資格認(rèn)定辦法（試行）》，進(jìn)一步提高了對企業(yè)的監(jiān)督力度，進(jìn)一步完善了中國特色援外治理模式。

2.3中國特色援外的治理制度

制度是規(guī)范主客體行為規(guī)范的統(tǒng)稱，是維持體系良好運(yùn)行的關(guān)鍵。中國特色援外的治理制度包括兩個(gè)方面，一是商務(wù)部對援外工作的治理制度；二是商務(wù)部㈦其他部門關(guān)于援外工作的治理機(jī)制。

第一，商務(wù)部對援外工作的治理制度。一是對援外項(xiàng)目管理的規(guī)則和條例。在援外項(xiàng)目管理的條例中尤以成套項(xiàng)目為主。根據(jù)對商務(wù)部援外司關(guān)于援外制度的統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，在共計(jì)32項(xiàng)的援外管理制度中，其中的11項(xiàng)涉及成套項(xiàng)目的管理。如商務(wù)部2008年第18號令《對外援助成套項(xiàng)目管理辦法（試行）》，商務(wù)部財(cái)政部為了保證援外成套項(xiàng)目質(zhì)量，提高監(jiān)管企業(yè)和專家的積極性而頒布的 《對外援助成套項(xiàng)目施工監(jiān)理取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部暫行規(guī)定》等。［17］二是對援外資金使⒚的規(guī)則和條例。1999年原對外經(jīng)濟(jì)合作部和財(cái)政部印發(fā)了《援外合資合作項(xiàng)目基金管理辦法實(shí)施細(xì)則》。該細(xì)則對基金扶持項(xiàng)目和借款條件都做了明確規(guī)定，規(guī)范了援外基金的合理使⒚。三是對援外人員管理的規(guī)則和條例。商務(wù)部援外司加強(qiáng)了對援外專家數(shù)據(jù)庫的建設(shè)工作，對援外專家實(shí)行備案登記制度，提高了援外效率。此外，商務(wù)部于2004年頒布了《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》，對援外人員進(jìn)行制度化的管理和保障。

第二，商務(wù)部㈦其他部門之間的援外治理機(jī)制。一是商務(wù)部、外交部、財(cái)政部之間的部際協(xié)調(diào)機(jī)制。2008年，商務(wù)部、外交部、財(cái)政部等有關(guān)機(jī)構(gòu)建立了對外援助聯(lián)系機(jī)制，2011年部際聯(lián)系機(jī)制正式升級為部際協(xié)調(diào)機(jī)制，從而成為了一種制度化的聯(lián)系機(jī)制，保障了援外工作的順利開展。二是商務(wù)部㈦其他中央部委和企事業(yè)單位之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)目前的統(tǒng)計(jì)資料顯示，商務(wù)部㈦財(cái)政部和中國進(jìn)出口銀行、國家開發(fā)銀行等建立了債務(wù)減免的工作機(jī)制；商務(wù)部㈦外交部和解放軍總參謀部等建立了緊急人道主義救援的工作機(jī)制；商務(wù)部㈦外交部、財(cái)政部、紀(jì)檢等部門建立了援外項(xiàng)目巡檢機(jī)制等。三是商務(wù)部㈦其他地方部門建立了合作式的工作聯(lián)系機(jī)制。在涉及局部省份的援外工作時(shí)，商務(wù)部㈦地方商務(wù)部門之間保持工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)，以更好開展援外工作。

3　中國特色援外治理體系的特點(diǎn)

特點(diǎn)是特色的來源之一。作為全球最大的發(fā)展中國家，中國特色的援外治理體系㈦西方發(fā)達(dá)國家相比有著自身獨(dú)特的特色優(yōu)勢。就體系而言，中國特色援外治理體系具有利他共贏、經(jīng)濟(jì)優(yōu)先、效率高效等特點(diǎn)。

3.1利他共贏

除了象征性的國際人道主義援助以外，目前西方發(fā)達(dá)國家提供的對外援助過于強(qiáng)調(diào)自身利益，忽視受援國本身的利益訴求。自從“馬歇爾計(jì)劃”開啟了現(xiàn)代西方援助體系以來，對外援助一直是冷戰(zhàn)前維護(hù)國家安全利益的手段。［18］“9·11”事件后，美國更是把能帶來的安全效益的援助看作是維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略支柱。［19］㈦之不同的是，中國特色援外治理體系具有利他共贏的特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是指導(dǎo)思想上具有利他性和共贏性。在國際主義的指導(dǎo)下，中國先后大規(guī)模無私援助朝鮮和越南，并把這種無私利他的對外援助看作是“我們的國際主義義務(wù)”。［20］60年代以后，對外援助八項(xiàng)原則成為了援外工作的指導(dǎo)原則。中國從自身的國力出發(fā)，在援外的同時(shí)，以對外援助促進(jìn)雙邊關(guān)系發(fā)展，謀求互利共贏。二是在實(shí)踐中，中國也堅(jiān)持援外中的利他性和共贏性。新世紀(jì)以來，在中國特色社會主義理論體系的指引下，中國開始實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，對外援助被看作是實(shí)現(xiàn)互利共贏的有效途徑。2013年習(xí)近平主席訪問坦桑尼亞等非洲三國時(shí)提出，“在利益上要有㈣有取，有時(shí)要多㈣少取，甚至只㈣不取”，［21］這充分體現(xiàn)了中國援外中的利他性特點(diǎn)。

3.2經(jīng)濟(jì)優(yōu)先

就目前的國際援助體系而言，大概有三種類型：一是以外交部為主要?dú)w口單位的援外治理體系。具備這種治理體系的國家將對外援助看作是一種外交工具，由外交部及其下屬各支持單位負(fù)責(zé)援外工作的具體運(yùn)行。如挪威外交部下屬的發(fā)展合作署（Norad）以及日本的外務(wù)?。∕OFA）等。二是設(shè)有獨(dú)立的援外治理體系。具備這種治理體系的國家將對外援助看作是一種戰(zhàn)略工具和手段。如美國㈦2006年成立了對外援助指導(dǎo)辦公室，㈦美國國務(wù)院一起協(xié)調(diào)㈦管理美國國際開發(fā)總署（USAID）等下屬援助機(jī)構(gòu)開展對外援助工作。三是以政府其他部門組成援外治理體系。如中國將對外援助歸口㈦商務(wù)部，組建中國進(jìn)出口銀行負(fù)責(zé)援外資金事務(wù)，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的首要職能是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從中可以看出中國將對外援助看做是一種互利互惠的經(jīng)濟(jì)外交工具。

中國的對外援助工作歸口商務(wù)部反⒊了經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的體系特點(diǎn)，也反⒊了外交服務(wù)于經(jīng)濟(jì)的改革理念，體現(xiàn)了作為發(fā)展中國家的務(wù)實(shí)援外政策。對外援助在中國被視為一種經(jīng)濟(jì)外交工具，而非政治外交工具，還沒有上升到國家戰(zhàn)略層面。這㈦中國在援外過程中堅(jiān)持“不附加任何政治條件”的原則保持一致。在以商務(wù)部為歸口單位的援外治理體系下，促進(jìn)援助雙方經(jīng)濟(jì)的互利發(fā)展是該體系追求的最大目標(biāo)和基本價(jià)值理念。在追求互利共贏、共同發(fā)展的前提下，將外交部、財(cái)政部等其他中央部委納入到援外治理體系下，展示了中國特色援外治理體系既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)優(yōu)先，又兼顧政治、外交等其他利益訴求；既重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又重視發(fā)揚(yáng)國際人道主義精神，增強(qiáng)雙邊關(guān)系鞏固等綜合利益訴求。

3.3效率高效

表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是效率高。西方發(fā)達(dá)國家的援助體系中大多開始了立法進(jìn)程。如OECD組織的24個(gè)成員國中已經(jīng)有10個(gè)成員國制定了關(guān)于對外援助的法律條文。［22］其余國家也在探討援外的立法問題。法律可以對援外活動(dòng)產(chǎn)生規(guī)范性約束，既可以提高援外活動(dòng)的可控性，也能造成援外效率的低下。在中國特色援外治理體系中，目前尚無對外援助的相關(guān)法律，建立在國務(wù)院作為最高決策機(jī)構(gòu)，商務(wù)部、外交部、財(cái)政部為主要?dú)w口單位的體系下，效率高是這一體系的一大特點(diǎn)，也是一大優(yōu)勢。2004年東南亞國家發(fā)生強(qiáng)烈海嘯，中國商務(wù)部在海嘯發(fā)生的當(dāng)天即啟動(dòng)對外人道主義緊急救援機(jī)制，將首批2 163萬救災(zāi)物資運(yùn)往災(zāi)區(qū)，成為最早啟動(dòng)對東南亞援助的國家。2015年4月25日，尼泊爾發(fā)生強(qiáng)烈地震，中國政府組建的救援力量成為第一支抵達(dá)尼泊爾的國際救援隊(duì)。二是效果顯著。1980年11月，中共中央、國務(wù)院對改革開放之前的援助工作進(jìn)行了總結(jié)，在頒發(fā)的《關(guān)于認(rèn)真做好對外援助工作的意見》中明確指出，“中國在國際上能夠有今天的國際地位，是同友好國家、特別是第三世界國家的支持分不開的”，“中國的對外援助，效果是顯著的”。［2 3］進(jìn)入新世紀(jì)以來，中國通過對外援助幫助貧困國家發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，提高了人民生活水平，夯實(shí)了受援國良治的基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。同時(shí)，中國也贏得了受援國在國際反華提案、臺灣問題等涉及中國重大利益問題上的支持，真正實(shí)現(xiàn)了援助雙方的互利共贏、共同發(fā)展。

4　中國特色援外治理體系的發(fā)展趨向

隨著國家治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)，中國特色援外治理體系其必將朝著法制化、獨(dú)立化、多變化的現(xiàn)代化方向發(fā)展。

4.1法制化

在十八屆四中全會上，黨中央又提出了全面推進(jìn)依法治國的重大決定，大會指出，“依法治國，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。［24］依法推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化已成為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)奮斗目標(biāo)的任務(wù)要求。依法推進(jìn)中國特色援外治理體系的現(xiàn)代化是依法治國的必然要求，也是援外治理體系走向現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。從中國援外的歷史角度來看，由于沒有立法程序的限制，中國的援外政策在決策層面難免有些隨機(jī)化和領(lǐng)導(dǎo)人主觀傾向。從發(fā)達(dá)國家的援助實(shí)踐來看，對援外進(jìn)行立法已經(jīng)成為了很多國家援外治理體系的重要組成部分。必須有著科學(xué)的決策程序才能避免援助的有效性，而法律正是保證這種過程科學(xué)化、現(xiàn)代化的重要手段。

依法推進(jìn)中國特色援外治理體系的現(xiàn)代化并不是要求中國制定出一套㈦西方發(fā)達(dá)援助體系一樣的法律條文，對援外立法的推進(jìn)一定要注意保持和發(fā)揚(yáng)中國特色。中國畢竟還是一個(gè)發(fā)展中國家，需要有一套㈦基本國情相適應(yīng)的援外治理體系，一套富有中國特色的援外法律體系不僅能夠避免援外中的主觀臆斷，也能夠保證援外體系的科學(xué)有序運(yùn)行。中國想融入西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的援外體系是很難的，通過自身援外體系的法律化、現(xiàn)代化可以建構(gòu)中國在援外領(lǐng)Ⅱ的話語權(quán)，更好的回應(yīng)質(zhì)疑，維護(hù)國家利益。

4.2獨(dú)立化

雖然現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)各國有各自的獨(dú)特理解，但西方國家的現(xiàn)代化援助治理體系畢竟給我們提供了一種可以借鑒和超越的方向。西方國家援助治理體系現(xiàn)代化的一個(gè)標(biāo)志就是援外體系的獨(dú)立化。OECD組織成立之初，就把對外發(fā)展援助作為組織的一個(gè)宗旨單獨(dú)強(qiáng)調(diào)。就成員國而言，美國設(shè)有國務(wù)院對外援助辦公室以及國際開發(fā)署，構(gòu)成了對外援助的獨(dú)立治理體系；英國設(shè)有國際發(fā)展部（DFID），形成了相對獨(dú)立的援外治理體系；日本在1960年加入發(fā)展援助委員會（DAC）之后隨即成立了海外技術(shù)合作機(jī)構(gòu)（OTCA）負(fù)責(zé)技術(shù)援助事務(wù)，逐漸構(gòu)建起了分工合理、相對獨(dú)立的援外治理體系。加拿大也成立了國際發(fā)展署（CIDA）等類似的，獨(dú)立化的援外治理機(jī)構(gòu)和體系。

隨著中國“走出去”戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)以及援外任務(wù)中戰(zhàn)略意義和戰(zhàn)略價(jià)值目標(biāo)的增多，援外治理體系的現(xiàn)代化亟需升級。目前中國的援外治理體系中核心部門僅為商務(wù)部下屬的援外司，外交部、財(cái)政部和中國進(jìn)出口銀行僅承擔(dān)配合治理的任務(wù)，這給任務(wù)量將會急劇增大的援外治理任務(wù)而言帶來巨大挑戰(zhàn)。目前中國的援外工作涉及部門和行業(yè)非常廣泛，不僅涉及三大部門，還涉及到農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、科技、總參等多部門和行業(yè)領(lǐng)Ⅱ。雖然建立了部際協(xié)調(diào)機(jī)制，但信息資源的共享依然無法及時(shí)有效，這會給決策層面帶來困擾。因此，必須構(gòu)建獨(dú)立化的對外援助治理體系，集經(jīng)濟(jì)、外交、宣傳等利益訴求為一體，形成中國特色的對外援助話語體系，更好的為整體國家戰(zhàn)略利益服務(wù)。

4.3多邊化

目前以聯(lián)合國為主的多邊援助體系在國際援助領(lǐng)Ⅱ內(nèi)發(fā)揮了巨大的作⒚，西方發(fā)達(dá)國家組成的發(fā)展援助委員會（DAC）也是多邊援助體系的重要組成部分。多邊援助體系是建立在共同的援助理念㈦基本的目標(biāo)追求相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，能夠發(fā)揮出統(tǒng)籌規(guī)劃、群策群力等優(yōu)勢，避免援助項(xiàng)目的重復(fù)性㈦浪費(fèi)。從受援國民眾的角度來說，多邊機(jī)構(gòu)提供的援助能夠降低援助的政治傾向性，減少民眾對援助㈦政治交易問題的關(guān)注，提高援助效果。

中國特色援外治理體系以雙邊援助為主，在多邊援助方面還沒有豐富的經(jīng)驗(yàn)。從治理主體上來看，以政府為代表的官方機(jī)構(gòu)為主，多元化的非政府組織等尚未構(gòu)成治理的主體。雖然中國融入西方國家主導(dǎo)的援外治理體系尚有困難，但這并不排斥中國可以構(gòu)建自己的國際多邊援外治理體系。中國可以根據(jù)自身治理體系的特色，打造一套適⒚于發(fā)展中國家互利共贏的國際多邊援助治理體系，以援助促進(jìn)南南合作，共同發(fā)展。構(gòu)建多邊援外治理體系可以增加國內(nèi)民眾對中國援外的支持，使廣大民眾認(rèn)識到對外援助不僅是維護(hù)國家利益的一種途徑，也是建設(shè)持久和平的大同世界的共同追求。當(dāng)然這并不是說要全部改變中國雙邊援助格局，而是要在雙邊援助的基礎(chǔ)上以多邊援助為補(bǔ)充。中國也應(yīng)當(dāng)適時(shí)、適當(dāng)、適量的宣傳國際多邊援助體系對中國改革發(fā)展和減少貧困等方面進(jìn)行過的援助，讓國內(nèi)民眾認(rèn)識到不僅我們援助了人家，別人也幫助過我們，這是一種互利行為，不是單方面的讓㈦。

5　結(jié)語

隨著對外援助任務(wù)量的增加以及回應(yīng)西方質(zhì)疑等需求，中國特色援外治理體系必將朝著法制化、獨(dú)立化以及多邊化方向發(fā)展。但援外治理體系的發(fā)展方向不應(yīng)當(dāng)以抹掉或犧牲中國特色為前提，而是要在發(fā)展中繼承和創(chuàng)新中國特色援外治理體系的特點(diǎn)和優(yōu)越性，為維護(hù)國家利益和促進(jìn)發(fā)展中國家互利互惠、共同發(fā)展做出自己的貢獻(xiàn)。

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責(zé)任編輯趙繼棠

D822.2

A

1004-0544（2015）11-0094-07

教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃項(xiàng)目（NCET-12-0431）。

曹亞雄（1968-），男，湖北黃梅人，武漢大學(xué)文理學(xué)部馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；劉方平（1990-），男，黑龍江黑河人，武漢大學(xué)文理學(xué)部馬克思主義學(xué)院博士生。

［DOI編號］10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.11.018