關(guān)于縣級(jí)涉農(nóng)資金整合的思考

●華少龍

關(guān)于縣級(jí)涉農(nóng)資金整合的思考

●華少龍

2006年，山東省財(cái)政廳在多個(gè)地市開(kāi)展涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)。多年來(lái)，新泰市在涉農(nóng)資金整合工作中也做了許多嘗試和努力，取得了一些進(jìn)展，但成效不理想。2013年8月，山東省財(cái)政廳在萊蕪召開(kāi)涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)會(huì)議，提出“如何有效整合涉農(nóng)資金，把有限的財(cái)力用到老百姓需求最迫切、反映最強(qiáng)烈、受益最直接的項(xiàng)目上，是擺在我們面前亟須解決的重大課題”。為此，筆者結(jié)合實(shí)際工作談幾點(diǎn)思路。

一、涉農(nóng)資金現(xiàn)狀

隨著國(guó)家各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)與落實(shí)，各級(jí)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的持續(xù)投入，極大地改善了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，農(nóng)民收入也有了大幅度的提高，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“一體化”局面逐步形成，對(duì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

當(dāng)然，‘“三農(nóng)”對(duì)擺脫貧窮落后面貌的迫切愿望和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的巨大需求，以及政府改變現(xiàn)狀的殷切希望與積極努力，是需要有相當(dāng)財(cái)力保證的。財(cái)力不足怎么辦，就要多方籌集資金，同時(shí)要發(fā)揮好財(cái)政的職能作用，盡可能放大財(cái)政資金的效用，提高財(cái)政資金的使用效益，也就是要把有限的資金用在“刀刃上”。但是，目前涉農(nóng)資金使用分散、多頭管理的現(xiàn)象有增無(wú)減，財(cái)政資金的分散投入與示范導(dǎo)向作用矛盾突出，嚴(yán)重制約了資金使用效益和政策效應(yīng)的發(fā)揮，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展的巨大需求與地方財(cái)力不足的矛盾，長(zhǎng)期積聚的全面需求與地方財(cái)力的積累不成比例。同時(shí)，發(fā)展的迫切愿望導(dǎo)致強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策全面鋪開(kāi)，而地方財(cái)政沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備。二是各級(jí)涉農(nóng)政策事無(wú)巨細(xì)，漸使“三農(nóng)”對(duì)政府依賴增加，各級(jí)政府為突出政策，不得不逐一應(yīng)對(duì)。上級(jí)涉農(nóng)項(xiàng)目與資金的指導(dǎo)與指令性安排，調(diào)動(dòng)起了地方政府、部門、集體甚至個(gè)體對(duì)上爭(zhēng)取的積極性，推動(dòng)了地方“跑部錢進(jìn)”，個(gè)別地方已經(jīng)把 “對(duì)上爭(zhēng)取”成果作為對(duì)部門、基層政府的重要考核指標(biāo)，從而成全了政績(jī)，增加了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是各級(jí)地方財(cái)政實(shí)力與各階層了解和期望的差距太大，財(cái)政為政府政績(jī)而殫精竭慮的后果欲蓋彌彰，雖然仍有不少地方財(cái)政打腫臉充胖子，但大多數(shù)又回到了“吃飯財(cái)政”，并且難以回避矛盾集中到財(cái)政部門的現(xiàn)狀。至此，財(cái)政部門面臨非常被動(dòng)的局面，都在積極想辦法來(lái)改變這種狀況，探索適合發(fā)展的制約措施。也可以說(shuō)，財(cái)政在無(wú)奈之下，推出了“資金整合”的做法。

二、涉農(nóng)資金整合的總體思路

在不改變資金性質(zhì)和資金用途的前提下，把投向相近或目標(biāo)一致、但來(lái)源不同的各項(xiàng)支農(nóng)資金統(tǒng)籌安排，集中使用。按照山東省萊蕪試點(diǎn)會(huì)議精神，開(kāi)展涉農(nóng)資金整合的總體思路是：堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)為動(dòng)力，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為核心，以建設(shè)生態(tài)文明鄉(xiāng)村為重點(diǎn)，更好地發(fā)揮政府引導(dǎo)和市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金“投入科學(xué)、安排規(guī)范、使用高效、運(yùn)行安全”的目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。

第一，主要圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面推進(jìn)資金整合，除有特定地域、特定對(duì)象、特定要求的專項(xiàng)資金外，將財(cái)政安排和上級(jí)下達(dá)的涉農(nóng)資金，只要符合現(xiàn)行政策，能統(tǒng)籌安排的都納入整合范圍。

第二，關(guān)于涉農(nóng)資金整合的方式。以上級(jí)涉農(nóng)政策導(dǎo)向結(jié)合本級(jí)政府年度重點(diǎn)涉農(nóng)工作為依據(jù)，搭建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目平臺(tái)，在“資金性質(zhì)不變、管理渠道不變”的前提下，遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、分工實(shí)施，共同挖坑、分別栽樹(shù)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各記其功”的原則進(jìn)行涉農(nóng)資金整合。

第三，關(guān)于涉農(nóng)資金整合支持的重點(diǎn)。在整合資金的使用上，要形成拳頭、集中投放，做到“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”。要強(qiáng)力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)富民工程，突出抓好鎮(zhèn)駐地村、集中居住區(qū)、特色村三個(gè)重要節(jié)點(diǎn)的綜合整治，構(gòu)建鎮(zhèn)際、村際之間聯(lián)系密切、銜接順暢的“路網(wǎng)、水網(wǎng)、管網(wǎng)”體系，推動(dòng)區(qū)域性項(xiàng)目的連片綜合整治，打造一批“特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展好、基礎(chǔ)配套條件好、公共服務(wù)保障好、生態(tài)宜居環(huán)境好、管理運(yùn)行機(jī)制好”的新型鎮(zhèn)村。達(dá)到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)同步提升、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件與城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平同步改善、農(nóng)民收入與鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政實(shí)力同步增長(zhǎng)的“三同步”目標(biāo)。

三、資金整合中可能出現(xiàn)的問(wèn)題與對(duì)策

（一）打破部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益格局

首先，地方政府部門有政績(jī)考核要求，而這種“以GDP論英雄”的考核方式是不科學(xué)的。其次，各級(jí)政府鼓勵(lì)對(duì)上爭(zhēng)取項(xiàng)目，至于該項(xiàng)目給地方財(cái)政帶來(lái)什么影響，對(duì)地方重點(diǎn)工作規(guī)劃造成怎樣的沖擊，考慮不多。再次，各級(jí)的行業(yè)主管部門為突出本部門工作的重要性以及提升被重視程度，或者要落實(shí)某級(jí)的工作計(jì)劃和完成工作任務(wù)而將壓力轉(zhuǎn)嫁給基層。僅這三點(diǎn)，早已經(jīng)形成了既得利益群和部門利益，要打破這種格局是非常困難的。依靠財(cái)政部門的對(duì)接、協(xié)調(diào)，以獲得部門和基層的支持與理解，是非常被動(dòng)的。應(yīng)該由地方政府指定的責(zé)任主體嚴(yán)格控制重復(fù)與盲目建設(shè)等項(xiàng)目的出臺(tái)與對(duì)上爭(zhēng)取、約束和控制部門以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦的局部決策（突發(fā)和應(yīng)急事項(xiàng)除外），從源頭上控制對(duì)財(cái)政資金的需求。

（二）抓好財(cái)政內(nèi)部控制

項(xiàng)目與資金要整合，資金就要統(tǒng)籌使用。財(cái)政上下級(jí)、內(nèi)部各科室歸口涉農(nóng)項(xiàng)目資金的統(tǒng)籌至關(guān)重要。首先，上下級(jí)要聯(lián)動(dòng)，下級(jí)的積極建議與爭(zhēng)取雖然重要，但是，根本還是要上級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌安排政策明確、統(tǒng)一。其次，本級(jí)財(cái)政內(nèi)部的溝通也不可忽視。目前，依靠?jī)?nèi)部各科室間的自覺(jué)溝通與協(xié)調(diào)，會(huì)出現(xiàn)很多矛盾。需要對(duì)各科室掌握的對(duì)上爭(zhēng)取或者新增項(xiàng)目審核把關(guān)，審核后交由主管科室落實(shí)。如：同類項(xiàng)目的資金要整合、同一區(qū)域的資金要整合、重疊的項(xiàng)目資金要選優(yōu)、重復(fù)的項(xiàng)目資金要取消等。

（三）整體規(guī)劃財(cái)政職能

財(cái)政職能的局限性與 “財(cái)與政”有機(jī)統(tǒng)一的矛盾是資金整合的主要矛盾之一。涉農(nóng)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都有政策支持，涉農(nóng)財(cái)政政策包含不同的目標(biāo)，需要協(xié)調(diào)好不同職能目標(biāo)的關(guān)系。為防止顧此失彼，削弱政策效果的弊端，基層財(cái)政要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算；從政府重點(diǎn)工作規(guī)劃入手來(lái)綜合提出資金的整合建議，做到勇于當(dāng)家理財(cái)，敢于提出對(duì)某些財(cái)政資金需求的否定意見(jiàn)。財(cái)政的意見(jiàn)得到采納，資金整合也就有了基礎(chǔ)。另外，財(cái)政職能的范圍應(yīng)當(dāng)圍繞公共財(cái)政，除了要避免、防止盲目和重復(fù)建設(shè)外，還要避免重新進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。避免政府過(guò)多參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，避免造成“三農(nóng)”對(duì)政府的依賴。從而既能減輕財(cái)政壓力，又能化解陷入“三農(nóng)”矛盾的尷尬處境，也利于優(yōu)化“三農(nóng)”環(huán)境，杜絕違法違規(guī)事項(xiàng)的發(fā)生。

（四）優(yōu)化涉農(nóng)資金的權(quán)限與范圍

涉農(nóng)項(xiàng)目資金的構(gòu)成，一般來(lái)說(shuō)有兩方面：一方面是財(cái)政性扶持資金；另一方面是項(xiàng)目單位自籌資金。財(cái)政性扶持資金大體可分為：本級(jí)財(cái)政資金和上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。本級(jí)財(cái)政資金整合的難點(diǎn)是政策的全面性與資金集中使用的矛盾，上級(jí)財(cái)政資金整合的難點(diǎn)是“事權(quán)與財(cái)權(quán)”的脫離?？h級(jí)對(duì)上爭(zhēng)取的資金，大多都是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，只是爭(zhēng)取到項(xiàng)目在本地實(shí)施。這部分項(xiàng)目正常的監(jiān)管模式是：項(xiàng)目分級(jí)管理，資金直接支付。而在實(shí)際工作中，各級(jí)實(shí)施的項(xiàng)目要委托縣級(jí)落實(shí)，資金也是通過(guò)縣級(jí)轉(zhuǎn)撥，同時(shí)要求縣級(jí)財(cái)政嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資金管理辦法等。這就造成縣級(jí)項(xiàng)目和資金很多，但卻不能用在縣級(jí)財(cái)政急需用錢的地方，“想做的事資金不足，而大量的資金分散流出”?？h級(jí)財(cái)政無(wú)能為力，只有嚴(yán)格執(zhí)行，并且要積極配合后期各級(jí)的績(jī)效考評(píng)、審計(jì)、檢查驗(yàn)收等。還有一個(gè)難點(diǎn)是上級(jí)涉農(nóng)部門的對(duì)口管理，即存在省、市部門安排項(xiàng)目與地方重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目不匹配的矛盾。各級(jí)、各部門要求地方上報(bào)項(xiàng)目，盡快開(kāi)工，并且在執(zhí)行過(guò)程中，以行政干預(yù)的方式，要求地方財(cái)政出費(fèi)用、出配套資金等。地方是按照上級(jí)的指令辦事，縣、鄉(xiāng)級(jí)難以做到有選擇地爭(zhēng)取。

綜上所述，基層財(cái)政部門要做到有資金整合的可能性與自主權(quán)，一方面要盡量爭(zhēng)取一般性轉(zhuǎn)移支付資金，同時(shí)要減少和控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金；另一方面要努力做到上級(jí)部門項(xiàng)目與縣級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目的有機(jī)結(jié)合。在涉農(nóng)項(xiàng)目自籌資金的整合方面，自籌資金大體包括項(xiàng)目單位自有資金、銀行貸款、投勞折資、社會(huì)投入等，嚴(yán)格地說(shuō)，這部分資金也要整合，但是，目前還沒(méi)有很好的辦法來(lái)監(jiān)督自籌資金的落實(shí)。因此筆者建議，各級(jí)部門與財(cái)政不再參與項(xiàng)目的建設(shè)監(jiān)管，不再確定財(cái)政資金的支持環(huán)節(jié)，不再限期完成項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，而在各地某年度已完成建設(shè)項(xiàng)目中，按照政策導(dǎo)向，擇優(yōu)選取，大力宣傳推廣，再按照總投資額的一定比例安排適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)或者補(bǔ)助。

四、涉農(nóng)資金整合的具體措施

第一，強(qiáng)化制度保障。根據(jù)省財(cái)政廳萊蕪涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)要求，在深入調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，形成《xx縣xxx涉農(nóng)資金整合工作方案》，確定整合主體、整合原則、整合方法。一是市政府為涉農(nóng)項(xiàng)目整合的責(zé)任主體。由各主管部門將意見(jiàn)報(bào)市政府集中研究決定支持項(xiàng)目 （含對(duì)上爭(zhēng)取項(xiàng)目和上級(jí)安排項(xiàng)目）。二是市直有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任主體。如：屬跨區(qū)域、跨流域重大水利工程，水利局為實(shí)施主體，非跨區(qū)域的整合項(xiàng)目，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按市政府決定支持項(xiàng)目或重點(diǎn)方向組織實(shí)施。三是涉農(nóng)資金的整合，由財(cái)政部門牽頭，界定好財(cái)政及涉農(nóng)部門職責(zé)，建立協(xié)調(diào)配合、良性互動(dòng)的工作機(jī)制。四是在資金投向上區(qū)分輕重緩急，突出支持重點(diǎn)，集中解決制約當(dāng)前本地區(qū)‘三農(nóng)’事業(yè)發(fā)展的瓶頸問(wèn)題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第二，合理確定資金整合的范圍和順序。先期可考慮財(cái)政部門管理分配的支農(nóng)資金以及部門預(yù)算中用于項(xiàng)目支出的資金（不包括“四防一抗”、防災(zāi)救災(zāi)以及各項(xiàng)直接補(bǔ)貼等特殊用途資金），均可納入支農(nóng)資金整合范圍。待條件成熟后，實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政支農(nóng)資金的整合。

第三，涉農(nóng)資金整合的步驟與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。整合的各個(gè)環(huán)節(jié)：部門提報(bào)項(xiàng)目申請(qǐng)，報(bào)責(zé)任主體審核→責(zé)任主體對(duì)照年度重點(diǎn)工作和上級(jí)政策導(dǎo)向，確定是否立項(xiàng)→責(zé)任主體備案，送財(cái)政部門→財(cái)政提出資金安排與整合意見(jiàn)→責(zé)任主體→各提報(bào)項(xiàng)目部門→組織申報(bào)→批復(fù)后落實(shí)。由此可見(jiàn)，責(zé)任主體為項(xiàng)目與資金整合的關(guān)鍵。

整合步驟：堅(jiān)持“橫縱結(jié)合”，在整合本級(jí)支農(nóng)資金的基礎(chǔ)上，做好與上級(jí)資金的銜接和結(jié)合；堅(jiān)持預(yù)算內(nèi)外統(tǒng)籌；堅(jiān)持“部門與區(qū)域同步整合”，將部門與區(qū)域內(nèi)相關(guān)支農(nóng)支出按照本行業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃進(jìn)行整合，再進(jìn)一步把各部門與區(qū)域內(nèi)性質(zhì)和用途相近的資金進(jìn)行整合。

第四，突出重點(diǎn)，積極打造資金整合平臺(tái)?？h級(jí)財(cái)政涉農(nóng)資金的整合考慮“抓兩頭帶中間”，通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)支農(nóng)資金集中使用。一是要突出重點(diǎn)，選好示范區(qū)域。分行業(yè)優(yōu)選重點(diǎn)區(qū)域、特色產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)以及優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，選擇特點(diǎn)突出與示范帶動(dòng)作用強(qiáng)的項(xiàng)目重點(diǎn)扶持。二是幫扶發(fā)展薄弱領(lǐng)域和貧困示范點(diǎn)，圍繞少數(shù)民族幫扶與扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，集中資金與政策支持，摸索脫貧致富途徑。

第五，探索轉(zhuǎn)變投入方向與方式。首先，要圍繞公共財(cái)政范圍，積極探索有效的全方位的資金整合途徑。充分發(fā)揮資金“四兩撥千斤”的導(dǎo)向示范作用和市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)性作用。把有限的資金用在重點(diǎn)事業(yè)上，使政府能拿出更多的資金解決農(nóng)民和農(nóng)村集體解決不了的問(wèn)題（諸如社保、災(zāi)害防治、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等）。其次，探索轉(zhuǎn)變財(cái)政資金的投入方式。變財(cái)政資金的“投資與準(zhǔn)投資”扶持模式為以獎(jiǎng)勵(lì)和貼息為主的鼓勵(lì)、激勵(lì)模式，帶動(dòng)金融、民間、企業(yè)、外資等社會(huì)資金增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。

第六，爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政切塊下達(dá)具體控制指標(biāo)（可以注明涉農(nóng)資金的專項(xiàng)名稱、規(guī)模，不要批復(fù)到具體的項(xiàng)目），核心是“提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要減少”。財(cái)政與各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦按照控制指標(biāo)要求，統(tǒng)籌安排，根據(jù)資金整合的實(shí)施意見(jiàn)和規(guī)劃對(duì)接落實(shí)到具體項(xiàng)目，由項(xiàng)目主管部門或相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施。

第七，嚴(yán)格控制追加預(yù)算。本級(jí)的資金整合是在嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的基礎(chǔ)上進(jìn)行的整合，更主要的是對(duì)突發(fā)項(xiàng)目與隨機(jī)發(fā)生項(xiàng)目的資金整合，是圍繞對(duì)上爭(zhēng)取項(xiàng)目或者上級(jí)安排項(xiàng)目與地方重點(diǎn)項(xiàng)目的整合，是與上級(jí)部門管理資金和上級(jí)財(cái)政管理資金的整合。因此，對(duì)追加預(yù)算的控制尤為關(guān)鍵。

第八，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、探索機(jī)制創(chuàng)新。早在2006年，省財(cái)政廳在“關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作的實(shí)施意見(jiàn)”中提出工作要求：一是要建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制；二是配套聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)支農(nóng)資金整合；三是提倡創(chuàng)新資金整合方式。山東省財(cái)政廳長(zhǎng)于國(guó)安在萊蕪試點(diǎn)會(huì)議上提出了三點(diǎn)要求“一是要上下聯(lián)動(dòng)、加強(qiáng)配合；二是要加強(qiáng)監(jiān)管、提高資金透明度；三是要大膽創(chuàng)新、注意總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”。由此可見(jiàn)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合與探索機(jī)制創(chuàng)新是資金整合的難點(diǎn)和突破口，需要付出艱辛的努力。

涉農(nóng)項(xiàng)目與資金的整合是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作，責(zé)任重大、任務(wù)艱巨。需要基層財(cái)政部門不等不靠，克服困難，扎實(shí)工作，通過(guò)上下共同努力，把農(nóng)業(yè)財(cái)政工作提升到新水平，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展做出積極的努力?！?/p>

（作者單位：山東省新泰市財(cái)政局）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）