姚曙明，楊富文

(湖南工業(yè)大學 法學院，湖南 株洲 412007)

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宅基地使用權流轉的法律分析

姚曙明，楊富文

(湖南工業(yè)大學 法學院，湖南 株洲 412007)

在城鄉(xiāng)二元化體制下，我國原則上是限制宅基地使用權流轉的。但隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，我國法律一直在突破這個原則，理論界對農村宅基地能否進入土地市場也存在著重大分歧。基于促進城鄉(xiāng)一體化建設，解決農村面臨的融資難題，實現(xiàn)“物盡其用”的物權原則，應當放開農村宅基地使用權，許可宅基地使用權進入土地流通市場。同時建立與完善宅基地使用權的取得與登記制度，完善農村保障體系，確保宅基地使用權有序、平穩(wěn)地進入流通市場。

宅基地使用權；宅基地使用權流轉；宅基地使用權流轉制度；農村社會保障

在城鄉(xiāng)二元化體制下，基于對有限耕地資源進行保護，防止因宅基地轉讓而使大量農民失去安身之所的考慮，我國現(xiàn)行法律體系原則上是限制宅基地使用權流轉的。但隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，農村宅基地使用權制度能否放開，能否許可農村宅基地使用權進入土地流轉市場，理論界一直存在著重大分歧，我國現(xiàn)行法律體系也是相互沖突、模棱兩可，這導致了農村宅基地使用權制度的混亂，因而對于這一問題進行研究是很有現(xiàn)實意義的。

一 現(xiàn)行宅基地使用權流轉立法體系及存在的問題

(一)法律

《憲法》第十條規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖瑫r，《土地管理法》作為調整土地管理方面的主要法律，其中第六十二條規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”上述法律表明了宅基地的權屬關系，明確了“一戶一宅”的基本原則，條文中并沒有明確禁止農村住房的流轉，只是限制農村居民在轉讓住房后再申請宅基地。

我國現(xiàn)行《物權法》對宅基地使用權的規(guī)定僅僅列了四個原則性條文，其中第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權的取得、行使、和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。依此可以看出，《物權法》對宅基地的規(guī)定都是較為原則性的，具體的規(guī)定仍然適用《土地管理法》。此外，《擔保法》第三十七條明確將宅基地列入禁止抵押的財產(chǎn)范疇，同理，2007年施行的《物權法》第一百八十四條為契合擔保法的相關規(guī)定也對宅基地使用權的抵押予以了禁止。

綜合上述法律，對宅基地使用權能否流轉以及如何流轉的問題法律并沒有給出明確規(guī)定，并且《物權法》第一條確立了物盡其用的基本原理，第十三章對宅基地使用權做了原則性規(guī)定，確立了宅基地使用權具有用益物權性質，作為具有用益物權性質的權利，法律僅賦予宅基地使用權占有和使用權能，嚴格限制其轉讓，這一規(guī)定又與物權法的基本原理相悖，不能有效發(fā)揮物權效用，阻礙農村經(jīng)濟發(fā)展和農民生活水平提高。近年來，我國城市化進程加快，城鄉(xiāng)人口流動量增加，使得農村居民尤其是城郊農宅的村民宅基地流轉的意愿空前活躍。宅基地使用權不能流轉，使得外出務工的農民和因繼承取得宅基地的出嫁婦女只能將其宅基地閑置、荒廢，同時也導致農民融資困難，在其發(fā)展生產(chǎn)時無法從其獲得的宅基地上得到經(jīng)濟支持，阻礙農村經(jīng)濟發(fā)展和農民生活水平提高。

(二)行政法規(guī)、部門規(guī)章

在我國，法律對于宅基地規(guī)定都是較為原則性的，具體適用情況仍需行政法規(guī)和部門規(guī)章加以規(guī)定。

1995年國家土地管理局頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》以及其他的行政法規(guī)相關規(guī)定中出現(xiàn)的“接受轉讓、購買房屋取得的宅基地”字眼，我們可以看出，我國相關國家權力部門某種程度上是允許宅基地使用權的繼受取得。繼此之后， 2007下發(fā)的《國務院辦公廳關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》中都提到，農村的住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不能到農村購買宅基地、住宅和“小產(chǎn)權房”，此規(guī)定對城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地是嚴格限制的，但是允許宅基地在集體組織內流轉。作為我國宅基地使用權制度的主要依據(jù)，國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》也明確了禁止農村住房向城鎮(zhèn)居民出售。

結合上述法規(guī)及規(guī)章，可以得知，我國對于宅基地使用權到底能否流轉，流轉過程中應該如何規(guī)制的問題，法律規(guī)定各有千秋。但是，進一步分析可知，法律法規(guī)并沒有對宅基地使用權流轉表示明確限制，僅僅是出于宅基地的主體身份性以及對農民的保護考慮，限制城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地。[1]然而，僅僅允許宅基地使用權在集體組織內部流轉與社會實際狀況存在較大矛盾，在本集體組織內部并不存在對宅基地需求的市場，農民所擁有的宅基地不能出手，就使得農村多余的宅基地閑置、荒廢，導致土地資源浪費，不利于土地的集約化利用。農村經(jīng)濟發(fā)展落后，土地利用率不高，但是農民卻占據(jù)著大量宅基地，這將嚴重阻礙農村經(jīng)濟發(fā)展，給土地資源造成嚴重壓力。根據(jù)調查結果顯示，一些學者認為農村居民土地利用總體上比較粗放，用地總量偏大，住宅用地分散，集約化程度低，建新不拆舊，一戶多宅、宅基地閑置現(xiàn)象普遍。[2]另有學者調查得知在農村的村莊中，夾雜著許多廢舊的宅基地，閑置和廢棄的宅基地占宅基地總量的20%左右，特別是在經(jīng)濟發(fā)展落后、村級行政權力薄弱的地方，宅基地荒廢的現(xiàn)象更為嚴重。[3]由此可見，我國目前的宅基地使用權制度存在嚴重弊端是不容爭辯的事實，限制宅基地使用權在本集體組織內部流轉，不僅浪費大量的土地資源，加劇人地之間的矛盾，而且還會引發(fā)各類社會問題。

(三)地方政策

十八屆三中全會通過的中央一號文件中，明確表示了在改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，保障農戶宅基地用益物權的前提下，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓。此項規(guī)定表明當前政策正在逐步放開宅基地使用權流轉市場，這是限制宅基地使用權流轉理論的重大突破，相應法律制度的出臺也是指日可待。

在過去的政策中，我國禁止城市居民到農村購買住房，限制宅基地使用權流轉，它強化了我國的城鄉(xiāng)二元結構，這與當下國家著力構建城鄉(xiāng)一體化的政策相背離，是我國現(xiàn)代法律制度的悲哀。如果這一現(xiàn)象得不到及時、合理的解決，將嚴重阻礙城市化進程，給我國城鄉(xiāng)一體化以及城鄉(xiāng)經(jīng)濟的和諧發(fā)展帶來致命打擊。在目前城市化背景下，只有允許宅基地使用權在一定條件下流轉，才能使土地資源在農村與城市得到有效、合理的利用，提高土地資源的利用效率，發(fā)揮其最大效用，滿足人們對宅基地使用權的經(jīng)濟利益追求。針對現(xiàn)行法律的弊端，國家雖然對農村宅基地使用權的流轉做了一些規(guī)定，但都是較為原則性的，不能在實踐中發(fā)揮其功效，基于此情，不同地區(qū)在遵循相關政策的基礎上，根據(jù)各自的情況分別制定了適合本地經(jīng)濟發(fā)展的宅基地使用權流轉制度，比較著名的有“廣州模式”和“天津模式”。

基于以上法律分析，我們可以看出，我國在宅基地方面的相關立法規(guī)定存在很大問題，法律法規(guī)之間盤根錯節(jié)，缺乏統(tǒng)一體系，存在著諸多的矛盾與沖突。

一方面，法律限制宅基地使用權流轉卻許可其上房屋轉讓其間存在的沖突。土地流轉，是指土地的轉讓和流通，依照其作用和特性的區(qū)別，可區(qū)分為土地權利的流轉和土地功能的流轉兩部分，但一般法律上規(guī)定的是土地權利的流轉。[4]土地權利又區(qū)分為土地所有權和土地使用權，在我國土地的所有權包括國家所有和集體所有，現(xiàn)行法律是不允許土地所有權流轉的，因而，能夠流轉的土地權利只限于使用權。宅基地使用權作為土地權利的一種，其能夠流轉的也僅限于使用權。從我國現(xiàn)行宅基地相關法律的規(guī)定我們知道，法律雖然禁止城鎮(zhèn)居民到農村購買住房或者宅基地，但是允許農民將其住房及附屬設施在集體組織內部流轉。既然法律允許農村住房流轉，依據(jù)物權法“地隨房走”的原則，用于建造住房的宅基地自然也是可以流轉的，但是受讓主體只能是本集體經(jīng)濟組織內部成員。如此就會產(chǎn)生以下兩個問題：其一，當本集體成員作為受讓人時，受讓人作為本集體成員原已擁有一處宅基地，再受讓一處宅基地，必將違反“一戶一宅”的原則。其二，法律明確規(guī)定城鎮(zhèn)居民是不能到農村購買宅基地的，但現(xiàn)實生活中，城鎮(zhèn)居民到農村購買住房的現(xiàn)象屢見不鮮，當他們到農村購買住房時，只要符合合同法的相關規(guī)定，合同自然是有效的，但受讓人卻無法辦理相關產(chǎn)權登記，訴至法院時，法院如判決合同有效就會違反禁止城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地的規(guī)定，如判決合同無效就明顯違反合同法的有關規(guī)定，這就使得法院處于兩難的境地。

另一方面，物權法相關規(guī)定及理念與實際狀況之間的矛盾。首先，《物權法》規(guī)定宅基地屬于用益物權范疇，因此它自然就應具有用益物權性質，權利人理所應當?shù)南碛糜靡嫖餀鄼嗄?，即占有、使用、收益和處分的權利，然而，在現(xiàn)實生活中我們知道宅基地的使用權人能行使的權利相當有限，僅限于占有和使用權，作為用益物權權利人宅基地使用權人的處分權受到了極大限制，在處分權受到限制的情況下，收益權自然也不容樂觀。其次，“物盡其用”作為新的物權法理念，而法律卻限制宅基地使用權流轉，致使宅基地不能得到有效合理的利用，導致其使用價值大打折扣，這與當代物權法理念相背離。

二 放開宅基地使用權流轉市場，促進城鄉(xiāng)一體化建設

基于現(xiàn)行法律體系對農村宅基地規(guī)定存在的沖突性，學界對這一問題也存在很大的爭議。有學者主張宅基地應當放開，許可宅基地使用權進入土地市場，如高富平教授就認為：“限制宅基地使用權抵押、出租、入股及進行其他商業(yè)化利用，將嚴重制約農村經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快,也與市場經(jīng)濟的基本原則相背離。因此,必須向農民開放其宅基地商業(yè)化利用途徑和規(guī)則,但是,應當將宅基地使用權規(guī)范在農村范圍內的繼承、轉讓和處分”。[5]梁慧星教授就認為:“宅基地使用權可通過讓與、交換、贈與等方式流轉,但集體組織成員申請無償取得的宅基地使用權除外”。[6]劉俊教授認為：“效率是在動態(tài)而非靜態(tài)中產(chǎn)生的,因而農村宅基地使用權從某些特性上具有可轉讓性”。[7]另有學者則認為，農村宅基地進入土地市場應該進行限制，有條件地放開。如王衛(wèi)國教授認為:“宅基地使用權是能夠本著調劑余缺的規(guī)則在集體經(jīng)濟組織成員之間協(xié)議流轉的,但必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府許可,且出讓不得謀取利益”。[8]還有學者則認為宅基地具有權利主體身份性、權利取得無償性等特征，對于農村集體經(jīng)濟組織成員而言，它具有一定的社會福利性質，是農村居民生活的最低保障，允許宅基地使用權流轉可能會使土地市場混亂，導致強勢群體利用其優(yōu)勢地位從中謀取不當利益，損害農民利益，因此主張宅基使用權不能流轉，例如，王利明教授以為:“宅基地使用權只能在集體成員內部轉讓，至于抵押，同理應當適用這一原則”。[9]孟勤國認為:“允許宅基地交易或變相放開宅基地流轉市場僅是強勢群體的利益訴求，具有非正當性和非公平性”。[10]

基于學者們的分析，筆者認為，在城鄉(xiāng)一體化趨勢下，基于對農村居民權益的保護以及解決農村當前宅基地存在各種問題，放開農村宅基地使用權，使其進入土地流轉市場迫在眉睫。

(一)農村宅基地流轉是適應社會需求，彌補法律漏洞的基本要求

眾所周知，生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力，上層建筑順應經(jīng)濟基礎是人類社會發(fā)展的一般規(guī)律。在特定社會條件下，當上層建筑順應經(jīng)濟基礎時就會對社會發(fā)展起促進作用，反之，則會阻礙社會進步，破壞經(jīng)濟基礎。法律制度屬于上層建筑領域，由經(jīng)濟基礎決定，且反作用于一定的經(jīng)濟基礎，傳統(tǒng)關于宅基地方面的法律制度成型于計劃經(jīng)濟時代，對宅基地使用權流轉是嚴格限制的，其立法目的在于保護農村居民因轉讓宅基地后可能會永遠失去其住宅，而導致居無定所，以及為防止宅基地擠占耕地資源。然而，在市場經(jīng)濟活躍的當今社會，上述問題已經(jīng)不再是限制宅基地使用權流轉的充分依據(jù)，通過完善法律以及出臺相應的法規(guī)、政策，上述問題是可以得到妥善處理的。同時，我國《土地管理法》和《物權法》許可農村住宅流轉的，卻限制宅基地使用權流轉，這與物權法“地隨房走”的原則相沖突，相關法律制度的完善對彌補這一法律漏洞具有重要意義。當前城市化進程加速，限制宅基地使用權流轉所引出的弊端逐步暴露，允許宅基地使用權在一定條件下流轉是解決這一問題的唯一出路，這有這樣才能順應社會發(fā)展的需要，滿足人們對于宅基地的經(jīng)濟利益需求，使大量閑置宅基地發(fā)揮其最大效用，促進農村經(jīng)濟發(fā)展，為社會主義市場經(jīng)濟注入活力。

(二)農村宅基地流轉是解決農民融資困難，促進農村經(jīng)濟發(fā)展的必然要求

當前國家正著力構建社會主義新農村，在此背景下，越來越多的農民開始從事非農產(chǎn)業(yè)，然而，我國農村經(jīng)濟發(fā)展存在著起步晚、起點低等不利因素，農民所擁有的資金量有限，對大部分農民來說，宅基地及其上建造的住房是他們的主要財產(chǎn)，在非農產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)過程中，當碰到擴大生產(chǎn)規(guī)模、引進新技術和調整產(chǎn)業(yè)結構等問題時，常常會在資金問題上犯難，而我國現(xiàn)行法律限制宅基地使用權轉讓，使得村民手中的宅基地不能變現(xiàn)，在得不到資金支持的情況下，這部分產(chǎn)業(yè)往往生產(chǎn)效率低下，有的甚至瀕臨破產(chǎn)。由此可見，允許宅基地使用權流轉對搞活農村經(jīng)濟，促進新農村建設具有至關重要的意義。據(jù)有些學者估計和推算:現(xiàn)在全國有兩億多農戶，平均每戶擁有100平方米宅基地，依此類推全國宅基地總量達到200多億平方米,按每平方米300元的市場價計算，農村將有6萬億元的市場潛力。即便只是按10%的抵押貸款比重，就會引進6 000億元的貸款投入農村，為村民所用，這將對農村生產(chǎn)和消費市場啟動產(chǎn)生不可估量的作用。[11]因此，相應土地政策的調整是可以取得事半功倍效果的，實現(xiàn)土地資源財產(chǎn)化、資本化，才是解決新農村建設中資金短缺問題的真正出路。

(三)農村宅基地流轉是以物盡其用為核心的新的物權法理論的本質要求

在傳統(tǒng)的物權法理念中，顧名思義，物權即所有權，然而隨著社會的不斷進步，物權法理念已經(jīng)逐步從以“所有權為中心”向以“利用為中心”的新的物權法理念發(fā)展。羅馬法系曾創(chuàng)立了所有權絕對的物權理念，隨著社會變遷，對物的利用已不再局限于所有權人的自主利用，社會中物的他主利用現(xiàn)象層出不窮，利用他人之物進行生產(chǎn)經(jīng)營已然成為資源有效配置和利用的形式。在現(xiàn)代社會中，生產(chǎn)社會化，人們在關注所有權的同時，更注重對物充分利用的方式，因此，用益物權和擔保物權制度的地位顯得尤為重要，對物的利用已從傳統(tǒng)的所有權發(fā)展到對物的價值層面的支配和利用。我國關于土地方面法律法規(guī)的發(fā)展也在一定程度上反映了這一演變過程，隨著社會情勢變化，關于土地問題我國已從以“所有權為中心”發(fā)展到了以“利用為中心”的高度。然而，我國土地市場發(fā)展的不完善，城鄉(xiāng)之間的差距決定了農村的土地市場必然要落后于城市，在城市土地流轉是合法的，受法律保護，而在農村由于缺乏有效地土地流轉市場，宅基地使用權的流轉往往是隱形的、不合法的，當發(fā)生糾紛時很難尋求法律的保護。農村宅基地很難實現(xiàn)其高效利用的物權理念，這就說明我國宅基地使用權制度與現(xiàn)代物權法理念不相符合，反映了我國物權立法同其他國家之間還存在很大差距，有待進一步完善。同時，如果從物權法的角度確認農村宅基地的流轉，充實市場對房產(chǎn)的需求，也對我國當前調控房價，打破地產(chǎn)商的利益鏈條，使地方政府從對土地財政中解脫出來也是非常有利的。[12]

(四)農村宅基地流轉是解決宅基地閑置現(xiàn)象、提高土地利用效率的內在要求。

農村宅基地不能流轉，不僅給農民的經(jīng)濟利益造成嚴重損害，使他們不能將具有福利性質的宅基地轉化成經(jīng)濟收益，而且造成大量宅基地閑置、荒廢，不利于資源的有效、合理利用。一邊是農村居民，因外出務工、婚嫁他方、繼承等原因，急于轉讓其閑置的住房和宅基地，一邊是城鎮(zhèn)居民，有的青睞于農村秀麗的風景，想在農村購買房屋，用于頤養(yǎng)天年，有的是迫于經(jīng)濟壓力對農村廉價的房屋存在大量需求，但由于在他們之間缺乏合法、有效的流通渠道，導致資源配置效率低下，不能充分發(fā)揮宅基地應有的價值，造成資源浪費，使農村居民手中的房屋不能出手，只能閑置、荒廢，同時，也使得城鎮(zhèn)居民的購房或投資需求得不到滿足，這不符合市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。因此，允許宅基地使用權流轉法律制度的完善勢在必行，我們都知道，我國人口基數(shù)大，存量耕地資源極其有限，每一寸土地對我們都具有極其重要的意義，在面對“空心村”、宅基地閑置、荒廢等問題時，只有允許宅基地使用權流轉，讓宅基地可以在需要它的地方得到合理利用，滿足不同群體的需求，這樣可以緩解農村“空心村”現(xiàn)象，節(jié)約更多的土地資源，使我們有限的土地資源創(chuàng)造出無限的價值。

三 宅基地使用權流轉制度的構建和完善

農村宅基地畢竟承擔了太多的社會功能，從最初制度設計的禁止流通到允許宅基地進入流通市場，是一項重大的制度變革，是一項非常大的法律體系的創(chuàng)新，必須輔以相應的配套制度，確保宅基地使用權有序地進入流通市場，筆者認為，以下制度建設是非常重要的。

(一)完善宅基地使用權取得制度

取得宅基地使用權是其流轉的前提，我國現(xiàn)在宅基地的取得方法有兩種：一是申請取得；一是繼受取得?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定：“農村集體經(jīng)濟組織成員在符合條件的情況下，可以申請無償獲得一塊宅基地，但是每戶只能申請一塊宅基地”。宅基地的申請取得即是原始取得，村委會作為與宅基地聯(lián)系密切的基層組織，在村民申請宅基地的過程中扮演著重要角色，村委會審查同意是村民獲得宅基地的前提條件，因為我國現(xiàn)行法律對宅基地的取得缺乏相關制度規(guī)范，監(jiān)管力度不嚴，極易在村委會等基層組織中滋生腐敗現(xiàn)象。村干部為謀求個人利益，縱容不合法的宅基地申請行為，嚴重損害草根百姓權益，因此，只有完善相應制度體系，才能有效遏制上述情況發(fā)生。

因為宅基地取得具有無償性,隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地的價值日益凸顯，再加上缺乏有效的監(jiān)管機制，農村居民為謀取私利，超占、多占宅基地的現(xiàn)象比比皆是，也有的因繼承等原因，造成一戶多宅的現(xiàn)象，在此情況下，繼續(xù)允許宅基地無償取得勢必會導致土地市場混亂，不僅影響土地資源的合理配置，也給社會和諧安定帶來隱患。筆者認為，在堅持農村居民可無償取得宅基地原則的基礎上，對超過地方政策規(guī)定面積的宅基地應收取適當費用，針對全國不同地區(qū)，應依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，制定相應的收費標準。

綜上所述，完善宅基地使用權取得相關法律制度，必須嚴守宅基地原始取得關口，對其申請條件進行嚴格審查，同時，放開宅基地使用權流轉市場，對其受讓主體也應該放寬，不應只限于本集體組織內人員，還要包括其他集體組織成員，或者是城鎮(zhèn)居民，但是繼受取得的宅基地應僅限于存量的宅基地范圍內。對于農村中超占、多占宅基地的現(xiàn)象應該堅持無償和有償相結合的宅基地使用權初始取得制度。

(二)建立宅基地使用權登記新制度

權屬關系明確是一切交易進行的前提條件，尤其是不動產(chǎn)，所有權登記與否直接關系著交易能夠順利進行。我國法律規(guī)定，不動產(chǎn)的權屬變更時必須依法進行登記，否則是不會發(fā)生效力的。宅基地作為不動產(chǎn)，如果我國放開對宅基地使用權流轉的市場，允許宅基地使用權可以隨同其上的房屋在一般社會成員之間流轉，那么登記制度對于宅基地使用權及房屋公示將顯得尤為重要。因而，宅基地使用權登記制度作為允許宅基地使用權流轉相關立法的配套制度發(fā)揮著至關重要的作用。依據(jù)我國《土地管理法實施條例》的相關規(guī)定，地面建筑物和其他設施轉讓時，權利人必須向有關土地管理部門提出申請，由相關登記機構履行相應登記職責。因此，依據(jù)法律規(guī)定，宅基地使用權及房屋一旦進入流通市場，其權利主體定會發(fā)生變化，因此權屬登記也是理所當然的。根據(jù)目前的法律規(guī)定和社會狀況，由縣級土地管理部門行使宅基地和房屋登記權力是與我國國情相契合的。為配合此項登記制度的實施，土地管理部門必須做好以下兩項工作：首先，做好農村人口和宅基地普查工作；其次，制定適合本地經(jīng)濟發(fā)展的宅基地使用權有償使用制度。

(三)完善農村相關社會保障制度

眾所周知，宅基地具有主體身份性的特點，這是基于對弱勢群體的保護，對農村居民生活的保障，國家將宅基地作為一項社會福利給予農村居民，我國關于宅基地方面的立法形成于計劃經(jīng)濟時期，當時的立法目的也是基于宅基地對農村居民具有福利性的考慮，希望通過宅基地可以為農民提供最后的也是最低的生活保障，防止他們轉讓宅基地后無家可歸，成為“流民”，因此對宅基地使用權流轉做出了限制性規(guī)定。

農村宅基地制度是農村居民的最低生活生活保障制度，農村相應社會保障制度的完善是允許宅基地使用權流轉的必要前提。通過相關法律的出臺和制度的完善，宅基地的福利性質是可以被農村社會保障制度所取代的，換言之，農民的社會保障，最終是需要國家相關法律政策支持讓農民增加收入，而不是限制宅基地使用權流轉。雖然我們不得不承認，宅基地曾經(jīng)發(fā)揮著很重要的社會保障作用，但是隨著社會變遷，農民對宅基地的依附程度已經(jīng)下降，農村土地對農民生活的影響減弱。市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，大量農民涌入城市，導致宅基地閑置、荒廢，不允許其流轉，使得大部分宅基地不能實現(xiàn)其應有的價值。前文我們已經(jīng)闡述了，允許宅基地使用權流轉是利大于弊的，現(xiàn)在我們需要重點考慮的問題是在允許其流轉后，如何解決失地農民自身存在的一些問題。

當下，中國已初步形成了包括農村新型養(yǎng)老保險、農村最低生活保障、新型農村合作醫(yī)療、農村社會福利事業(yè)、農村醫(yī)療救助、農村五保供養(yǎng)、被征地農民保障和農民工社會保障在內的農村社會保障體系”。[13]土地很早以前就承載著社會保障的功能，宅基地制度的形成也與此息息相關。因為我國是一個兩極分化非常嚴重的國家，城鄉(xiāng)二元化結構明顯，一直以來農村都是社會保障的薄弱環(huán)節(jié)，正是土地對于農村人民的保障作用彌補著這一制度的缺失。目前，允許宅基地使用權流轉后，解決農民失去房屋和宅基地后的居住保障問題，關鍵就在于如何合理地利用流轉宅基地使用權后所得的收益。我國實行城鄉(xiāng)二元機構的戶籍制度根源于二元化的城鄉(xiāng)土地結構，這種制度將人類分為農村居民和城鎮(zhèn)居民，違背了憲法人人平等的理念。曾有學者提出取消二元戶籍制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的一體戶籍制度，然而問題就在于宅基地使用權承載著農民的福利性，一旦取消將嚴重影響農民利益，對社會造成極大影響。[14]因此，筆者認為，解決這些問題的關鍵不在于取消二元戶籍制度，而在于完善農村社會保障和社會福利制度，依靠宅基地使用權流轉過程中結余的資金和國家的財政撥款，建立全面的保障體系，唯有如此，才能使農民在宅基地使用權流轉后利益得到最大的保護。

隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進程也在不斷加快，農民收入增加，生活水平提高，經(jīng)濟來源也不再是單一、粗放的農耕種植，收入呈現(xiàn)多元化，農民對土地的依賴程度逐步減弱。宅基地在社會中發(fā)揮的保障功能也在逐步退化，限制宅基地使用權流轉已經(jīng)不再適應社會發(fā)展的需要，開放宅基地使用權流轉市場已然成為大勢所趨，因而，依據(jù)我國國情，設計一套適合廣大人民群眾利益需求的宅基地使用權制度是非常必要的。

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責任編輯：黃聲波

Legal Analysis on the Circulation of the Right to Use Homestead

YAO Shuming， YANG Fuwen

(School of Law, Hunan University of Technology, Zhuzhou, Hunan 412009 China)

In the urban and rural duality system, our country limits the circulation of the right to use homestead in principle. However, with the speeding up of urban-rural integration, the law has been breaking through this principle, and there also exists significant differences in the theoretical circle whether the homestead in the countryside can enter the land market. We should let go of the right to use rural homestead, and permit the right to use homestead enter the land circulation market to solve the rural financing problem, and implement the property right principle of "making the best use of it" based on promoting the construction of urban and rural integration. At the same time, we should also establish and perfect the acquisition and registration system of the right to use homestead and improve the rural security system so as to ensure the right to use homestead enter the land circulation market orderly and smoothly.

the right to use homestead; circulation of the right to use homestead; circulation system of the right to use homestead; rural social security

10.3969/j.issn.1674-117X.2015.03.011

2014-06-03

姚曙明(1975-)，男，湖南武岡人，湖南工業(yè)大學講師，東南大學博士研究生，研究方向為憲法學基礎理論；楊富文(1991-)男，湖南永州人，湖南工業(yè)大學學生，研究方向為憲法學基礎理論。

D912.3

A

1674-117X(2015)03-0054-06