淺析行政事業(yè)單位部門預(yù)算支出執(zhí)行有關(guān)問題及建議

廣東出入境檢驗檢疫局機(jī)關(guān)服務(wù)中心 陶理云

一、行政事業(yè)單位部門預(yù)算支出執(zhí)行現(xiàn)狀

(一)預(yù)算超支嚴(yán)重

主要體現(xiàn)在人員經(jīng)費和公用經(jīng)費上，俗稱“好用錢”，大部分行政事業(yè)單位由于人員超編嚴(yán)重或經(jīng)費不按定額核定使用，導(dǎo)致人員經(jīng)費和公用經(jīng)費超支現(xiàn)象普遍，這從2013年各部門決算公開數(shù)據(jù)可以看出，80多個部門共超支2200億元，其中教育部超支金額729.16億元；審計署5.54億元，財政部10億元，國家發(fā)改委9.6億元，國土部52億元。

(二)預(yù)算資金尤其項目經(jīng)費結(jié)余大

由于項目經(jīng)費為專項申請，須遵循“?？顚Ｓ茫坏谜{(diào)劑和挪用”等原則，近年來行政事業(yè)單位年終結(jié)余大，影響資金使用效益。如劉家義在《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》提到：在審計署重點審計的中央部門中，存在較大的結(jié)存資金，并且半數(shù)資金沉淀閑置超過一年。至2013年底，重點審計的32個部門結(jié)存資金974.20億元中，50.69%是2012年底前形成的，甚至有8.36億元結(jié)轉(zhuǎn)超過5年。2014年截至12月仍有1.8萬億根本沒有任何項目，到年底仍然沒有落實下來，形成巨額結(jié)余資金就不足為奇了。

(三)突擊花錢現(xiàn)象普遍

每到年底，市政馬路挖掘機(jī)發(fā)出的“哐哐哐”聲顯示著一片繁華，刷漆工翻上翻下“刷刷刷”的聲音使得平日破舊的樓房煥然一新……，突擊花錢這個詞每到年底又成熱門詞語，歲末政府多花錢，幾成慣例，財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2007年，各級政府在最后一個月花掉了近1.2萬億元，超過全年財政支出金額的1/4。2008年12月，政府的財政支出金額超過1.5萬億，2009年為2萬億。

(四)違反規(guī)定執(zhí)行情況

為使當(dāng)年財政資金執(zhí)行完畢，部分行政事業(yè)單位存在采取虛構(gòu)項目、虛報冒領(lǐng)、虛列支出、超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)列支等問題，如為加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，未按審批程序擅自改變預(yù)算資金用途，挪用擠占專項經(jīng)費；決算時，將尚未撥付的年度預(yù)算支出列入了當(dāng)年一般預(yù)算支出，因上述預(yù)算資金均未撥付到用款單位或項目，形成虛假列支，造成當(dāng)年的財政支出進(jìn)度和支出規(guī)模不實。

二、存在問題的原因分析

(一)預(yù)算編制方法單一

現(xiàn)在行政事業(yè)單位部門支出預(yù)算大多使用基數(shù)法編制，遵循“二上二下”，層層分解編制層層匯總上報等程序，因編制時間短，基層編制單位預(yù)算數(shù)據(jù)均已是上級部門分配好的指標(biāo)，數(shù)據(jù)量大，表格繁多，增量或固定預(yù)算等于默認(rèn)以前年度各項成本費用的合理性，編制程序決定了基層編報單位無法對本單位預(yù)算做合理準(zhǔn)確預(yù)測，而且各項支出的編制中大多數(shù)仍為粗獷型，并沒有細(xì)化預(yù)算編制，往往忽略預(yù)算編報前有關(guān)信息的調(diào)研及資料的收集、分析，因此無法進(jìn)一步編細(xì)、編實項目預(yù)算內(nèi)容；對預(yù)算變化后的資金內(nèi)容和用途沒有加以明確，變更的預(yù)算說明沒有體現(xiàn)在批復(fù)中，從而影響了預(yù)算支出執(zhí)行。

(二)預(yù)算指標(biāo)分配無具體規(guī)定

目前中央級行政事業(yè)單位預(yù)算指標(biāo)分配的程序為：自上而下，層層分撥。此程序客觀上導(dǎo)致指標(biāo)額度得單位有多少偏差，特別在非定員定額未確定標(biāo)準(zhǔn)的項目上差異較大，主觀上存在內(nèi)部尋租空間，滋生腐敗的可能性。目前檢驗檢疫系統(tǒng)預(yù)算指標(biāo)分配程序：財政部—質(zhì)檢總局（一級預(yù)算單位）—直屬檢驗檢疫機(jī)構(gòu)（二級預(yù)算單位）—直屬機(jī)構(gòu)所屬行政事業(yè)單位（三、四級預(yù)算單位），由于檢驗檢疫機(jī)構(gòu)總財政預(yù)算滿足率只為50%，指標(biāo)層層分撥后，導(dǎo)致各單位財政預(yù)算額度多少不一，預(yù)算執(zhí)行率偏差大，部分單位預(yù)算資金不足，部分單位存在結(jié)余。

(三)預(yù)算體制存在的客觀原因

現(xiàn)有預(yù)算體制要求是：穩(wěn)妥可靠，量入為出，收支平衡，不得編制赤字預(yù)算。專家說道，“突擊花預(yù)算錢”是各個部門、各個單位都存在的普遍現(xiàn)象。由于現(xiàn)有的預(yù)算體制規(guī)定當(dāng)年財政預(yù)算按“收支平衡，超支不補(bǔ)”的原則執(zhí)行，意味著不允許上一年沒用完的預(yù)算留到下一年，因此當(dāng)年預(yù)算花不完有結(jié)余資金的各單位除年終決算時需多填報各種表格、上報原因說明，還要被核減下一年度資金預(yù)算，因此只能在有限的時間里全部花完，節(jié)約不僅沒好處，而且還吃虧。這成了各單位在預(yù)算執(zhí)行中想到的最常也是最大的問題。

三、加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行有關(guān)建議

(一)改革預(yù)算編制方法，確保預(yù)算執(zhí)行可操作性

預(yù)算執(zhí)行過程存在的問題根源出在預(yù)算編制方法和程序上。目前我國各級政府部門預(yù)算均為年度預(yù)算，且按程序須提前一年編制，年度預(yù)算使得各單位只注重短期利益，不利于對事業(yè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃以及財政資源的統(tǒng)籌調(diào)配。國際上通行做法是：在編制年度預(yù)算的同時編制中期滾動預(yù)算，如以3年或5年為期，以戰(zhàn)略眼光將中長期事業(yè)及資金規(guī)劃納入預(yù)算，并定期做滾動調(diào)整，以適應(yīng)政策及業(yè)務(wù)的重大變化。另外建議將現(xiàn)有編制方式基數(shù)預(yù)算改為基數(shù)預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合的方式，如定員定額如人員經(jīng)費、車輛費用等項目上可采用固定預(yù)算方法編制，在具體項目和因業(yè)務(wù)所需的臨時項目上按零基方法合理預(yù)測，細(xì)化項目文本，增加項目操作和可行性，提高預(yù)算執(zhí)行的合理性、準(zhǔn)確性、及時性。

(二)改革預(yù)算分配體制，建立適當(dāng)?shù)姆诸惙謾n定額標(biāo)準(zhǔn)

為達(dá)到財政資金分配的公正、透明、規(guī)范的目的，須制定科學(xué)合理的支出預(yù)算定額體系：首先根據(jù)部門、行業(yè)特點客觀保證單位行使職能的人員配置以及相應(yīng)合理的資金需求。特殊部門特殊開支項目要單獨研究并確定定額標(biāo)準(zhǔn)。其次對預(yù)算單位開支水平做定性定量分析，逐步建立分類清晰、收支詳盡、定額量化的支出標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)體系建立將直接決定預(yù)算分配將按照固定的標(biāo)準(zhǔn)確定，使得各單位分配標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、財力配置均衡，將有效地促進(jìn)支出執(zhí)行并減少預(yù)算分配中的暗箱操作。

(三)建立監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行規(guī)范性

單位預(yù)算經(jīng)上級部門批復(fù)后，須嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行，而預(yù)算資金是否有效高效使用需以監(jiān)督考核作為抓手。預(yù)算執(zhí)行不僅僅是預(yù)算資金支付完畢，對資金使用是否規(guī)范是否促進(jìn)績效的考核評價是預(yù)算執(zhí)行的必要延伸。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，首先單位需要建立聯(lián)動機(jī)制，將與資金使用的各相關(guān)部門參與到監(jiān)督活動中來，引入審計部門或監(jiān)察部門，對資金使用的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，做到對資金使用過程監(jiān)督有制度約束，確保資金安全、合理、有效使用；其次對資金使用效益需建立考核評價機(jī)制。即建立預(yù)算編制與資金使用及決算編制的對應(yīng)關(guān)系，分析偏差和原因，為下一年度預(yù)算編制提供參考，第三、建立效益評價的綜合評審，對項目資金使用全過程進(jìn)行考核，做到項目資金的使用事前有計劃、事中有監(jiān)督、事后有評價，實現(xiàn)對資金使用全過程的追蹤問效管理。

(四)改革現(xiàn)有預(yù)算體制，建立獎懲考核機(jī)制

改變現(xiàn)有的“量入為出，收支平衡”的穩(wěn)妥性原則，建立“超支不補(bǔ)，結(jié)余獎勵”機(jī)制。2015年新頒布的預(yù)算法新增了“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”條例，雖然預(yù)計將有效緩解年底突擊花錢的弊病，但由于占用下一年度預(yù)算額度且年底有結(jié)余增加工作量較多，因此各單位還是抱著“能花即花”的態(tài)度，而甚少考慮勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效原則了。建議建立“超支不補(bǔ)，結(jié)余獎勵”機(jī)制，即嚴(yán)格在當(dāng)年批復(fù)的預(yù)算額度內(nèi)使用，超支不補(bǔ)，原則上也不予調(diào)整，若結(jié)余達(dá)到批復(fù)額度的一定比例如5%，10%，可從中提取一定比例獎勵基金作為對預(yù)算單位的獎勵，可在一定程度上遏制“突擊花錢”、“大手大腳”等弊病。

四、結(jié)束語

2015年新預(yù)算法實施后將有效改變現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行中存在的部分問題，主本之源，源水自清，預(yù)算體系的有效變革方能能使預(yù)算真正服務(wù)于行政事業(yè)之財務(wù)管理，促進(jìn)資金有效高效使用。

[1]張曉紅.加強(qiáng)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的幾點思考[J].現(xiàn)代商業(yè)，2010年2月

[2]范大軍.基層單位部門預(yù)算思考[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2008年8月

[3]孫金巨.行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理之我見[J].審計與理財，2007年4月