黃徐強(qiáng)，天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300074

從統(tǒng)治城市到治理城市：城市政治學(xué)研究綜述

黃徐強(qiáng)，天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300074

城市政治學(xué)主要研究城市的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，兩者構(gòu)成梳理城市政治學(xué)范式轉(zhuǎn)換的主要線索。就前者而言，它相繼出現(xiàn)精英主義和多元主義城市權(quán)力結(jié)構(gòu)論、城市增長(zhǎng)機(jī)器論以及城市政體論等理論。這些理論的演進(jìn)實(shí)際暗含了兩種權(quán)力觀的更迭，即由社會(huì)控制模式的權(quán)力觀轉(zhuǎn)向社會(huì)生產(chǎn)模式的權(quán)力觀。就后者而言，它相繼出現(xiàn)傳統(tǒng)區(qū)域主義、城市公共選擇理論和新區(qū)域主義等理論。這些理論的轉(zhuǎn)換預(yù)示著城市治理結(jié)構(gòu)由突出政府統(tǒng)治轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理。20世紀(jì)90年代至今，這兩大線索出現(xiàn)融合，從而使得城市政治學(xué)的核心范式由關(guān)注誰統(tǒng)治城市轉(zhuǎn)向探討如何治理城市。無疑，這些范式對(duì)于推進(jìn)我國(guó)的城市政治研究、提升城市治理能力均具有重要的啟示。

城市政治學(xué)； 統(tǒng)治； 城市權(quán)力結(jié)構(gòu)； 治理； 城市治理結(jié)構(gòu)

城市政治學(xué)主要研究在城市空間內(nèi)，決定社會(huì)價(jià)值權(quán)威性分配的政治生活及其組織形式，以及在此基礎(chǔ)上形成的城市權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。由此，城市的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)不但構(gòu)成了城市政治學(xué)的核心研究對(duì)象，而且也構(gòu)成了理解城市政治學(xué)范式轉(zhuǎn)換的兩大重要論域。在探討這兩大論域的過程中，理論家們也推動(dòng)了城市政治學(xué)的發(fā)展：它濫觴于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，興起并繁榮于20世紀(jì)50年代至80年代，并于20世紀(jì)90年代以來統(tǒng)一轉(zhuǎn)向探討城市治理。由此可見，在促進(jìn)學(xué)科發(fā)展的同時(shí)，理論家們對(duì)這兩大論域的探討也實(shí)現(xiàn)了合流，從而使得城市政治學(xué)的核心范式由關(guān)注誰統(tǒng)治城市轉(zhuǎn)向探討如何治理城市。

然而，與西方城市政治學(xué)的發(fā)展形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)的城市政治學(xué)可以說仍處于起步階段。與鄉(xiāng)村政治研究的繁榮相比，我國(guó)城市政治學(xué)無論是研究方法還是理論成果都亟待豐富。而城鎮(zhèn)化又是目前黨和國(guó)家工作的主要著力點(diǎn)。城鎮(zhèn)化必然會(huì)改變現(xiàn)行的利益關(guān)系，引發(fā)各種社會(huì)問題。為有效化解這些問題，就有必要提高城市治理能力。城市政治學(xué)的核心主旨恰恰是探討何種形式的權(quán)力結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。因此，梳理城市政治學(xué)的范式轉(zhuǎn)換，既有重要的理論價(jià)值，又有突出的實(shí)踐意義。

一、從控制到生產(chǎn)：城市權(quán)力結(jié)構(gòu)論域的演進(jìn)

公共權(quán)力及其結(jié)構(gòu)始終是政治學(xué)的核心研究對(duì)象，對(duì)它們的研究不但可促進(jìn)政治理論的發(fā)展，而且能提升人們對(duì)社會(huì)政治問題認(rèn)識(shí)的理性程度。權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力在社會(huì)各階層的分配狀況和運(yùn)行機(jī)制，它體現(xiàn)為權(quán)力執(zhí)掌者的社會(huì)階層屬性，以及公共政策制定的制度化流程。與之相類似，城市政治學(xué)也必然會(huì)考察城市的權(quán)力結(jié)構(gòu)，并分析“誰”(who)為了“什么”(what)憑借何種資源基礎(chǔ)取得并運(yùn)用城市公共權(quán)力。理論家們對(duì)這些問題給出了迥異的回答，這些回答在促進(jìn)學(xué)科發(fā)展的同時(shí)，也構(gòu)成了梳理城市權(quán)力結(jié)構(gòu)論域演進(jìn)的脈絡(luò)。

城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的論域先后發(fā)生了四次轉(zhuǎn)變：精英主義權(quán)力觀和多元主義權(quán)力觀、城市增長(zhǎng)機(jī)器論(urban growth machines theory)和城市政體論(urban regime theory)。學(xué)界一般認(rèn)為增長(zhǎng)機(jī)器論繼承了精英主義的衣缽，政體論則接過了多元主義的大旗，但事實(shí)并非如此，如克萊倫斯·斯通(Clarence Stone)所言，在論域轉(zhuǎn)變的過程中，理論家先后闡明了兩種權(quán)力觀，即社會(huì)控制模式(social control model)的權(quán)力觀和社會(huì)生產(chǎn)模式(social production model)的權(quán)力觀。前者將權(quán)力視為一種主體憑借掌握的資源控制客體的能力，其本質(zhì)是支配；后者將權(quán)力視為一種為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和治理社會(huì)等目標(biāo)、各類主體協(xié)作的能力，其主旨是生產(chǎn)。以斯通劃分的這兩種權(quán)力觀為線索，可以重新梳理城市權(quán)力結(jié)構(gòu)論域的轉(zhuǎn)變。

在精英主義論者看來，少數(shù)經(jīng)濟(jì)精英統(tǒng)治城市，壟斷公共政策的制定權(quán)，政治權(quán)力只是經(jīng)濟(jì)精英實(shí)現(xiàn)利益的工具。弗洛伊德·亨特(Floyd Hunter)是第一個(gè)運(yùn)用精英主義理論系統(tǒng)分析城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的政治學(xué)家。20世紀(jì)50年代，亨特運(yùn)用“聲望法”研究亞特蘭大的權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)，為精英主義提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。他發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)精英差不多包攬了事關(guān)該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策。在該市，“商人是社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。財(cái)富、社會(huì)聲望和政治機(jī)器都是社區(qū)經(jīng)濟(jì)精英的權(quán)力工具?！诠彩聞?wù)方面，經(jīng)濟(jì)精英也占據(jù)著突出的位置。”[1]81這一研究一經(jīng)問世便在美國(guó)引起軒然大波，它顯然有悖于美國(guó)人秉持的自由民主理念。

自然，不斷有學(xué)者批評(píng)亨特的論斷，其中，羅伯特·達(dá)爾提出了與之相對(duì)的多元主義城市權(quán)力論。在這派看來，不同領(lǐng)域的精英控制著不同領(lǐng)域的政策制定權(quán)，城市由“多重少數(shù)人”統(tǒng)治。通過運(yùn)用決策分析法研究紐黑文市的權(quán)力結(jié)構(gòu)，達(dá)爾為多元主義提供了經(jīng)驗(yàn)支撐。達(dá)爾主要從歷史和現(xiàn)狀兩個(gè)維度考察該市的權(quán)力結(jié)構(gòu)。他指出，自1784年至20世紀(jì)中葉，該市的權(quán)力結(jié)構(gòu)逐步由寡頭統(tǒng)治演變?yōu)槎嘣髁x政體。通過考察政黨候選人的人事提名、城市重建和公共教育等領(lǐng)域的政策制定流程，達(dá)爾發(fā)現(xiàn)這些領(lǐng)域的權(quán)力分別由不同的精英掌控?？傊?，在該市，“大多數(shù)社區(qū)決策集中在少數(shù)人手中，但是，實(shí)際上，不同的小群體在不同的社區(qū)問題上做出決策。”[2]159-160

就客觀效果來講，從20世紀(jì)50年代至70年代，精英主義論者與多元主義論者之間的論辯也推動(dòng)了城市政治學(xué)的興起與發(fā)展。雖然兩派針鋒相對(duì)，不過他們的權(quán)力觀均屬于社會(huì)控制模式的陣營(yíng)。差別僅在于前者認(rèn)為少數(shù)經(jīng)濟(jì)精英掌控城市權(quán)力，后者則認(rèn)為不同領(lǐng)域的精英共同分享城市權(quán)力。就其實(shí)質(zhì)而言，這一陣營(yíng)承襲的是馬克斯·韋伯的權(quán)力理論。在韋伯看來，“權(quán)力就是在一種社會(huì)關(guān)系內(nèi)部某個(gè)行動(dòng)者將會(huì)處在一個(gè)能夠不顧他人反對(duì)去貫徹自身意志的地位上的概率，不管這種概率的基礎(chǔ)是什么。支配就是某項(xiàng)包含了特定明確內(nèi)容的命令將會(huì)得到某個(gè)特定群體服從的概率。”[3]147由此可見，以上兩派都將權(quán)力的本質(zhì)定位為支配，也即他們都關(guān)注誰統(tǒng)治城市。

但精英主義論者和多元主義論者并未詳盡說明精英為何競(jìng)相執(zhí)掌公共權(quán)力。與此同時(shí)，兩派的激烈爭(zhēng)論促使哈維·莫羅奇(Harvey Molotch)和保羅·彼得森(Paul Peterson)等學(xué)者反思已有的研究。他們指出，不應(yīng)僅僅關(guān)注“誰”統(tǒng)治，更應(yīng)探討誰為了“什么”而統(tǒng)治。為此，他們提出了城市增長(zhǎng)機(jī)器論。該理論認(rèn)為，基于謀取利潤(rùn)和競(jìng)選等目的，城市的政商會(huì)結(jié)成聯(lián)盟，共同制定推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策，于是城市變成了政商聯(lián)盟促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)器。

莫羅奇于1976年在《美國(guó)社會(huì)學(xué)雜志》刊載的《作為增長(zhǎng)機(jī)器的城市》一文標(biāo)志著城市增長(zhǎng)機(jī)器論的興起。在該文中，他指出，企業(yè)家群體會(huì)結(jié)成聯(lián)盟，共同促進(jìn)土地的交換價(jià)值?；诤粚?shí)稅基、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政服務(wù)等目的，城市政府也會(huì)想方設(shè)法招商引資。簡(jiǎn)言之，“任何給定地方的政治和經(jīng)濟(jì)本質(zhì)都是增長(zhǎng)?！粋€(gè)地方的內(nèi)在本質(zhì)都是按照增長(zhǎng)機(jī)器的方式運(yùn)行的。”[4]309-310就此而言，莫羅奇雖然將城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的研究推進(jìn)至“誰”為了“什么”而統(tǒng)治，但仍認(rèn)為政商精英共同掌控了公共政策制定權(quán)。可見，這一權(quán)力觀仍屬于社會(huì)控制模式的陣營(yíng)。

在借鑒莫羅奇理論的基礎(chǔ)上，彼得森于20世紀(jì)80年代為增長(zhǎng)機(jī)器論提供了新的理論證成。城市利益是其理論的邏輯起點(diǎn)，在他看來，城市利益限制了包括政府在內(nèi)的各類主體選擇公共政策的范圍。由此，彼得森又區(qū)分了發(fā)展型公共政策、再分配型公共政策和分配型公共政策，發(fā)展型公共政策有利于城市利益的擴(kuò)張，再分配型公共政策不利于城市利益的增長(zhǎng)，分配型公共政策與城市利益的影響不大。在實(shí)踐中，地方政商聯(lián)盟會(huì)推進(jìn)發(fā)展型公共政策，規(guī)避再分配型公共政策。

不過，彼得森的分析并未就此結(jié)束，他指出，對(duì)于城市而言，發(fā)展型政策是一場(chǎng)“正和”博弈。由此，他也推演出迥異于社會(huì)控制模式的權(quán)力觀：僅就發(fā)展領(lǐng)域而言，權(quán)力是 “社區(qū)作為一個(gè)整體認(rèn)識(shí)它的目標(biāo)的能力。權(quán)力所需要的不是把領(lǐng)導(dǎo)力理解為將某種意志強(qiáng)加于他人的能力，而是能夠游說他人為共同的目標(biāo)做出貢獻(xiàn)?！盵5]155由此可見，彼得森并不完全認(rèn)為權(quán)力的本質(zhì)就是主體支配客體，權(quán)力毋寧說更應(yīng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

城市增長(zhǎng)機(jī)器論興起之后，同樣遭到了許多批評(píng)。該理論的主要缺陷是太過強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)要素的重要性，以致陷入了“經(jīng)濟(jì)決定論”。其倡導(dǎo)者幾乎無視城市政府的自主性，更沒有關(guān)注社會(huì)力量在制定城市公共政策中的作用，他們大都把城市的主要任務(wù)僅僅定位為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因而忽視了包括縮小貧富差距在內(nèi)的其他議題。由此，在改進(jìn)研究方法的基礎(chǔ)上，史蒂芬·埃爾金(Stephen Elkin)和克萊倫斯·斯通等人就提出了城市政體論。城市政體是城市政體論的核心范疇，它是指在城市空間內(nèi)的政府、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)力量在充分利用各自資源優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，形成的一種非正式的穩(wěn)定的公私合作關(guān)系。

埃爾金是城市政體論的先驅(qū)，他提出了三種城市政體：多元主義政體(pluralist regimes)、聯(lián)邦主義政體(federalist regimes)和私利至上主義政體(privatist regimes)。在第一類政體之下，城市政治精英控制了公共政策制定權(quán)。在第二類政體之下，城市政府在聯(lián)邦政府的指導(dǎo)下推行滿足民眾福利訴求的公共政策。就最后一類政體而言，“城市是私人積累的引擎，城市政府是資本的侍女?！盵6]18據(jù)此不難看出，早期的城市政體理論家仍將權(quán)力的本質(zhì)定位為支配與控制。

斯通是城市政體論的集大成者。他在分析亞特蘭大二戰(zhàn)后至20世紀(jì)80年代末期的種族關(guān)系和政商關(guān)系的基礎(chǔ)上，完善了城市政體論。他發(fā)現(xiàn)，資源的分散性導(dǎo)致城市政府、經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)力量在沒有其他兩方合作的情況下，均很難實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)?！瓣P(guān)鍵的問題是誰對(duì)解決問題有所助益?！盵7]314為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的目標(biāo)，各方應(yīng)廣泛合作，結(jié)成治理聯(lián)盟。在此，斯通全面闡發(fā)了社會(huì)控制模式和社會(huì)生產(chǎn)模式的權(quán)力觀。如上所言，前一種權(quán)力觀承襲的是韋伯的權(quán)力理論。與之相對(duì)，在后一種權(quán)力觀看來，資源的分散性使得正式的制度安排不能獨(dú)自擔(dān)負(fù)起促進(jìn)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)治理的重任。相反，“治理的行動(dòng)需要與私人行動(dòng)者的合作，以及對(duì)私人資源的動(dòng)員?！盵8]7簡(jiǎn)言之，權(quán)力不是控制的權(quán)力(power over)，是行動(dòng)的能力(power to)。這樣，我們也就不難發(fā)現(xiàn)斯通的重大理論貢獻(xiàn)了，他將我們對(duì)權(quán)力的認(rèn)識(shí)由突出縱向的支配轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)橫向的合作，從而將傳統(tǒng)的社會(huì)控制模式的權(quán)力觀變革為新型的社會(huì)生產(chǎn)模式的權(quán)力觀。

由此，斯通也就間接闡明了治理理論的權(quán)力觀基礎(chǔ)。他強(qiáng)調(diào)資源依賴，也就間接地強(qiáng)調(diào)權(quán)力依賴，而“治理理論明確肯定涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴?！盵9]41但這也正是城市政體論的不足之處。它看到了資源的相互依賴，卻把這一依賴限定在城市空間內(nèi)，進(jìn)而忽視國(guó)家和國(guó)際因素對(duì)城市的影響。因此，它雖然在政治層面探討了提升城市治理能力的諸多要素，但仍然還是逐漸被治理理論所取代。不過，并不能因此否認(rèn)其價(jià)值，實(shí)際上，這些理論也說明，伴隨著城市化的進(jìn)程，人們?cè)絹碓秸J(rèn)識(shí)到應(yīng)摒棄權(quán)力的支配屬性，轉(zhuǎn)而不斷發(fā)揮它對(duì)公共生活的積極作用。

二、從統(tǒng)治到治理：城市治理結(jié)構(gòu)論域的演進(jìn)

如上所言，單就城市權(quán)力結(jié)構(gòu)這一論域而言，權(quán)力觀的更替也說明城市政治學(xué)由分析誰統(tǒng)治城市轉(zhuǎn)向探討如何治理城市。然而，城市公共事務(wù)的治理和公共物品的供給需要組織機(jī)構(gòu)的支撐，在此基礎(chǔ)上，就形成了結(jié)構(gòu)化的制度框架，并由此演變成固定的治理結(jié)構(gòu)。因此，這一結(jié)構(gòu)的變遷也構(gòu)成梳理城市治理結(jié)構(gòu)論域轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。通過考察各派對(duì)該問題的研究，可以發(fā)現(xiàn)城市治理結(jié)構(gòu)的論域也轉(zhuǎn)向了探討如何實(shí)現(xiàn)城市治理。

城市治理結(jié)構(gòu)的論域主要發(fā)生了三次重大的理論演進(jìn)：19世紀(jì)末至20世紀(jì)二三十年代興起的主張?jiān)诔鞘薪我徽膫鹘y(tǒng)區(qū)域主義(traditional regionalism)，20世紀(jì)50年代中期問世的運(yùn)用市場(chǎng)模型分析城市治理結(jié)構(gòu)的城市公共選擇理論， 20世紀(jì)90年代突起的將治理理論引入?yún)^(qū)域治理層面的新區(qū)域主義(new regionalism)。在這一演變過程中，學(xué)者們也逐漸認(rèn)識(shí)到，城市治理既不能僅靠政府，也不能單靠市場(chǎng)，它需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多方參與和共同合作。

徹斯特·馬科斯(Chester Maxey)、路德·古利科(Luther Gulick)和保羅·斯杜鄧斯基(Paul Studenski)等學(xué)者共同促成了傳統(tǒng)區(qū)域主義的興起與發(fā)展。這一理論的核心觀點(diǎn)是，城市政府的碎片化，“不僅嚴(yán)重有悖于地方政府的行政成本的節(jié)約和績(jī)效的提升，而且它還嚴(yán)重地阻礙了所有的進(jìn)步性和綜合性事業(yè)?！盵10]229在城市內(nèi)，多個(gè)相互重疊的政府意味著服務(wù)的重疊，這也不符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求。更有甚者認(rèn)為，“權(quán)威的碎片化以及為數(shù)眾多的地方政府之間的轄區(qū)重疊是城市政府制度失敗的根源?！盵11]8基于此，他們根據(jù)馬克斯·韋伯的官僚制理論，主張?jiān)诔鞘袇^(qū)域建立起一個(gè)統(tǒng)一集權(quán)的大都市區(qū)政府，進(jìn)而形成一個(gè)科層制的官僚體制，以此在宏觀上化解以上種種問題。

然而，集權(quán)的大都市政府在解決自身問題以及對(duì)社會(huì)問題的回應(yīng)上都顯得無能為力。換言之，傳統(tǒng)區(qū)域主義的主張并未取得預(yù)期效果。與此同時(shí)，深厚的“有限政府”和“地方自治”的政治文化傳統(tǒng)也促使美國(guó)民眾反對(duì)建立高度集權(quán)的大都市區(qū)政府。鑒于此，20世紀(jì)60年代至80年代，美國(guó)城市興起了鄰里政府運(yùn)動(dòng)。該運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重要趨勢(shì)就是，“質(zhì)疑美國(guó)較大城市的規(guī)模龐大的政府機(jī)構(gòu)的績(jī)效。”[11]11因而，他們主張要還原足夠小的政治單位，以使政府回歸于人民，確保政府能提供滿足公民多樣化的偏好。這樣，傳統(tǒng)區(qū)域主義的失敗以及鄰里政府運(yùn)動(dòng)取得的成效也就構(gòu)成了城市公共選擇理論興起的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

查爾斯·蒂伯特(Charles Tiebout)與羅伯特·沃倫(Robert Warren)是最早將公共選擇理論運(yùn)用于城市治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，奧斯特羅姆夫婦(Vincent Ostrom, Elinor Ostrom)推動(dòng)了城市公共選擇理論的發(fā)展，羅杰·帕克斯(Roger Parks)和羅納德·奧克森 (Ronald Oakerson)則完善了這一理論。前期，蒂伯特和沃倫只是簡(jiǎn)單地將市場(chǎng)模型運(yùn)用于分析生產(chǎn)城市公共物品的組織形式。他們認(rèn)為，作為消費(fèi)者的城市居民會(huì)根據(jù)付出和收益“用腳投票”，挑選地方政府。只要“社區(qū)的數(shù)量越多，他們之間的差異越大，就越能滿足消費(fèi)者的偏好?！盵12]418大都市區(qū)政府的運(yùn)行機(jī)制類似于市場(chǎng)：為吸引作為消費(fèi)者的居民，地方政府會(huì)相互競(jìng)爭(zhēng)，競(jìng)相提升行政效率和效益。

隨后，蒂伯特和沃倫又與奧斯特羅姆夫婦一道，提出并發(fā)展了多中心的城市治理模型。辨識(shí)公共物品的性質(zhì)和類型、劃分公共物品的供應(yīng)(provide)與生產(chǎn)(product)是他們立論的前提。在他們看來，居民向地方政府表達(dá)偏好，形成公共物品的供應(yīng)鏈。隨后，根據(jù)公共物品的性質(zhì)和類型，政府再?zèng)Q定生產(chǎn)的組織形式。這些形式有：政府直接生產(chǎn)、服務(wù)外包、特許經(jīng)營(yíng)和聯(lián)合生產(chǎn)等。作為消費(fèi)者，地方政府也會(huì)監(jiān)督生產(chǎn)，督促生產(chǎn)單位提高效率。

不過，上述理論家都非常重視效率，卻忽略了平等。由此，通過闡述地方公共經(jīng)濟(jì)的理念，帕克斯和奧克森試圖彌補(bǔ)這一缺陷。具有多樣化組織形式的供應(yīng)單位和生產(chǎn)單位的復(fù)雜組合，構(gòu)成了地方公共經(jīng)濟(jì)。他們指出，“一種結(jié)構(gòu)安排好的地方公共經(jīng)濟(jì)一定會(huì)使供應(yīng)單位的大小與所要解決的問題的規(guī)模相適應(yīng)。”[13]67-68他們認(rèn)為，為實(shí)現(xiàn)有效治理和社會(huì)公平，在地方公共經(jīng)濟(jì)的限度內(nèi)，大都市亟須公民聲音和公共企業(yè)家精神。通過增強(qiáng)公民聲音，弱勢(shì)群體可以向本社區(qū)或上級(jí)公共機(jī)構(gòu)表達(dá)自身的偏好，并要求其做出有效的回應(yīng)。為解決財(cái)政懸殊難題，可以訴諸公共企業(yè)家精神。簡(jiǎn)言之，地方官員的首要任務(wù)是為促進(jìn)包括改善弱勢(shì)群體生活境況在內(nèi)的城市利益而努力。

雖然在帕克斯和奧克森等人的努力下，城市公共選擇理論得到了完善，但是，就20世紀(jì)八九十年代的實(shí)踐而言，過度碎片化的城市政府并未取得多少成效。與此同時(shí)，英美等國(guó)的中央政府開始推行新自由主義政策，大幅縮減對(duì)地方政府的財(cái)政援助，權(quán)力也由中央下移至地方。由此，促進(jìn)城市發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的重任就落到了地方政府頭上。隨后，迅速席卷各國(guó)的全球化浪潮使得資本開始在世界范圍內(nèi)移動(dòng)?！斑@一轉(zhuǎn)變?nèi)趸酥醒胝芾韲?guó)家經(jīng)濟(jì)的能力，因而為城市區(qū)域(大部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都發(fā)生在這一區(qū)域)創(chuàng)造了條件，以增進(jìn)由全球化的轉(zhuǎn)變帶來的經(jīng)濟(jì)收益?！盵14]467這樣，各國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)日益淪為城市和城市群綜合實(shí)力的競(jìng)爭(zhēng)。而促進(jìn)中心城區(qū)與郊區(qū)之間的協(xié)同發(fā)展，以及不同城市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，并解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)外部性問題被認(rèn)為是增加區(qū)域綜合實(shí)力的必然要求。“治理結(jié)構(gòu)——無論是正式的，還是非正式的——對(duì)于保持區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的過程而言是至關(guān)重要的?！盵15]50因此，20世紀(jì)90年代以來，城市政府都把完善治理結(jié)構(gòu)和增強(qiáng)治理能力提上了日程。為此，學(xué)者們?cè)噲D將剛剛興起的治理理論引入到對(duì)城市和城市群的治理研究中去，新區(qū)域主義理論也由此興起。

漢克·薩維奇(Hank Savitch)、羅納德·福格爾(Ronald Vogel)、唐納德·諾里斯(Donald Norris)、格里·斯托克(Gery Stoker)和戴維·漢密爾頓(David Hamilton)等英美學(xué)者促成了新區(qū)域主義的興起與發(fā)展。區(qū)分統(tǒng)治(government)和治理(governance)是該理論的立論前提。統(tǒng)治強(qiáng)調(diào)的是由縱向和正式的官僚機(jī)構(gòu)供應(yīng)和生產(chǎn)公共物品；治理則認(rèn)為，“可以通過與承擔(dān)生產(chǎn)的其他政府、非營(yíng)利組織或私營(yíng)組織達(dá)成一系列的合同與協(xié)議，生產(chǎn)公共物品。”[16]161由此，就不難看出新區(qū)域主義理論的核心特征了：“它關(guān)注的是通過不同的行動(dòng)者之間的互動(dòng)，而不是國(guó)家的官僚機(jī)構(gòu)，促成大都市區(qū)的治理?！盵17]10

作為現(xiàn)今城市政治學(xué)的主流理論，新區(qū)域主義受到了高度的關(guān)注，并被廣泛地運(yùn)用于實(shí)踐。這也間接地說明，除強(qiáng)調(diào)治理以外，新區(qū)域主義必然還有其他值得重視的特征。首先，它主張，治理的主體是多種多樣的。在城市政府、市場(chǎng)組織和社會(huì)力量均掌握一定資源的情況下，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，就需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間建立起跨部門的協(xié)作關(guān)系。其次，它認(rèn)為，治理主體之間的關(guān)系不是控制與服從的權(quán)力關(guān)系，而是相互依賴的平等關(guān)系。究其原因就在于，資源的分散性使得各方為實(shí)現(xiàn)各自的目標(biāo)，不得不交換資源、相互合作。由此，它特別強(qiáng)調(diào)各方之間的信任和相互賦權(quán)。最后，它強(qiáng)調(diào)，為實(shí)現(xiàn)治理，應(yīng)該以過程為導(dǎo)向，而不是依賴于正式的結(jié)構(gòu)化的制度安排。為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，各方應(yīng)積極參與，并動(dòng)員資源、分擔(dān)責(zé)任，從而在合作的過程中形成非正式的網(wǎng)絡(luò)化組織。

同時(shí)期，包括費(fèi)城、休斯敦、西雅圖和亞特蘭大在內(nèi)的許多美國(guó)城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)平等以及財(cái)政懸殊等議題上，積極踐行新區(qū)域主義的理念[18]294-309。但是，美國(guó)的地方自治傳統(tǒng)、地方政府的財(cái)稅結(jié)構(gòu)以及深刻的種族和階級(jí)隔閡都限制了新區(qū)域主義的廣泛推廣。對(duì)此，諾里斯指出，“新區(qū)域主義者號(hào)召更大層面的區(qū)域治理只是規(guī)范性的論斷?！瓕?shí)際上，因?yàn)樾聟^(qū)域主義者沒有將區(qū)域治理的政治因素納入考慮范圍，以至于他們的論斷至多只是主觀臆想?！盵19]566可見，新區(qū)域主義的實(shí)效仍有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。

確定無疑的是，城市的治理，絕不能僅僅依靠政府，它還需要市場(chǎng)和社會(huì)的共同參與。在多主體共同參與的原則下，具體的合作模式完全可以在實(shí)踐中不斷摸索。實(shí)際上，城市治理結(jié)構(gòu)論域的轉(zhuǎn)變與西方城市化的進(jìn)程緊密相關(guān)，這些理論也是與城市化相伴隨的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化對(duì)公共權(quán)力提出不同要求的反應(yīng)。

三、結(jié)論與討論：構(gòu)建中國(guó)城市政治學(xué)的必要性

至此，我們可以說，城市權(quán)力結(jié)構(gòu)和城市治理結(jié)構(gòu)的論域在20世紀(jì)90年代都轉(zhuǎn)向探討城市治理，因而這兩大論域?qū)崿F(xiàn)了融合。我們還可以在這兩種權(quán)力觀和三大城市治理理論之間建立相應(yīng)的聯(lián)系。主張建立集權(quán)政府的傳統(tǒng)區(qū)域主義和倡導(dǎo)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的城市公共選擇理論背后暗含的權(quán)力觀，都秉持社會(huì)控制模式的權(quán)力觀。相信政治權(quán)威有效性的人認(rèn)為，憑借自上而下的行政命令，政府就可以有效地治理城市；相信市場(chǎng)有效性的人認(rèn)為，憑借價(jià)格的指示功能，資本就可以自發(fā)地調(diào)節(jié)利益關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)均衡。

但是，政府失靈和市場(chǎng)失靈的潛在風(fēng)險(xiǎn)就決定了單獨(dú)依靠政府或市場(chǎng)都不能有效地實(shí)現(xiàn)城市治理。實(shí)際上，政府、市場(chǎng)和社會(huì)既存在競(jìng)爭(zhēng)，也存在合作，關(guān)鍵就在于建立擴(kuò)大合作、引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)的保障機(jī)制。社會(huì)生產(chǎn)模式的權(quán)力觀和新區(qū)域主義為這一問題提供了理論說明。新區(qū)域主義認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理需要市場(chǎng)組織和社會(huì)力量的廣泛參與。究其實(shí)質(zhì)，就是社會(huì)控制模式的權(quán)力觀。在這種權(quán)力觀看來，在資源高度分散的現(xiàn)代社會(huì)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城市治理，政府、市場(chǎng)和社會(huì)有必要建立起非正式的合作關(guān)系。

無疑，西方城市政治學(xué)之所以能夠取得豐碩的研究成果與發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化進(jìn)程密不可分，那么，對(duì)于正在快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化的我國(guó)而言，城市問題研究泰斗吳良鏞先生早在2003年就借用美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茲的話預(yù)言，“中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展將是深刻影響 21 世紀(jì)人類發(fā)展的兩大主題。”[20]8由此可見，我國(guó)的城鎮(zhèn)化雖然起步晚，但其影響卻巨大無比。更加重要的是，城市空間是國(guó)家地理的重要組成部分，因而優(yōu)化城市治理結(jié)構(gòu)是完善國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，強(qiáng)化城市治理能力是提升國(guó)家治理能力的重要組成?；诖?，研究我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種問題就是所有理論工作者義不容辭的責(zé)任。

然而，就目前國(guó)內(nèi)與城市研究相關(guān)的學(xué)科發(fā)展而言，在依托經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和建筑學(xué)等學(xué)科優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，城市經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市社會(huì)學(xué)和城市建筑學(xué)等新興交叉學(xué)科都取得了豐富的研究成果，由此，也開創(chuàng)了城市經(jīng)濟(jì)政策、城市社區(qū)自治和城市建筑規(guī)劃等研究領(lǐng)域。但城鎮(zhèn)化并不能僅僅等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)自治和空間建設(shè)，絕不能忽視其中的“政治”因素。否則，這些學(xué)科也就不能為我國(guó)的城鎮(zhèn)化提供足夠的理論支撐。

此外，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，勢(shì)必會(huì)改變?cè)械膬r(jià)值觀念、利益關(guān)系、政府職能、府際關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)和政策導(dǎo)向，這些就要求政治學(xué)為現(xiàn)實(shí)提供對(duì)策研究和理論說明，因而就有必要借鑒西方城市政治學(xué)的基本范疇、基礎(chǔ)理論和研究方法，結(jié)合中國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)際，站在完善國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力的高度，構(gòu)建中國(guó)的城市政治學(xué)。

[1]Floyd Hunter.CommunityPowerStructure：AStudyofDecisionMakers, New York：the University of North Carolina Press,1953.

[2](美)羅伯特·達(dá)爾：《誰統(tǒng)治：一個(gè)美國(guó)城市的民主和權(quán)力》，范春輝等譯，南京：江蘇人民出版社 2010年版。

[3](德)馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(第一卷)，閻克文譯，上海：上海人民出版社2009年版。

[4]Harvey Molotch. “The City as a Growth Machine: Toward a Political Economy of Place”, American Journal of Sociology, Vol. 82, No.2, 1976.

[5](美) 保羅·彼得森：《城市極限》，羅思東譯，上海：上海人民出版社2012年版。

[6]Stephen Elkin.“Twentieth Century Urban Regimes”, Journal of Urban Affairs, Vol. 7, No.2, 1985.

[7]Clarence Stone.“ Looking Back to Look Forward: Reflections on Urban Regimes Analysis”, Urban Affairs Review, Vol. 40, No.3, 2005.

[8]Clarence Stone.“ Urban Regimes and the Capacity to Govern: A Political Economy Approach”, Journal of Urban Affairs, Vol. 15, No.1, 1993.

[9]Chester Maxey.“The Political Integration of Metropolitan Communities”, National Municipal Review, Vol. 11, No.8, 1922.

[10](英)格里·斯托克：《作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)》，華夏風(fēng)編譯，載俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版。

[11]Robert Bish & Vincent Ostrom.UnderstandingUrbanGovernment:MetropolitanReformReconsideredWashington, D.C.: AEI Press, 1973.

[12]Charles Tiebout.“ A Pure of Local Expenditures”, The Journal of Political Economy, Vol. 64, No.5, 1956.

[13](美) 羅納德·奧克森：《治理地方公共經(jīng)濟(jì)》，萬鵬飛譯，北京：北京大學(xué)出版社 2005年版。

[14]Frances Frisken & Donald Norris.“Regionalism Reconsidered”, Journal of Urban Affairs, Vol. 23, No.5, 2001.

[15]Allan D. Wallis.“Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions”, National Civil Review, Vol. 83, No.1, 1994.

[16]H. V. Savitch & Ronald K. Vogel.“Introduction: Paths to New Regionalism”, State and Local Government Review, Vol. 32, No.3, 2000.

[17]Daniel Kubler & Hubert Heinelt.“ Metropolitan Governance: Democracy and the Dynamics of Place”, in Hubert Heinelt & Daniel Kubler (ed.),MetropolitanGovernance:Capacity,DemocracyandtheDynamicsofPlace, London: Routledge, 2005.

[18]Allan Wallis.“The Third Wave: Current Trends in Regional Governance”, National Civil Review, Vol. 83, No.3, 1994.

[19]Donald Norris.“Prospects for Regional Governance under the New Regionalism: Economic Imperatives versus Political Impediments”, Journal of Urban Affairs, Vol.23, No.5, 2001.

[20]吳良鏞：《城市化與城市現(xiàn)代化》，載《蘇南科技開發(fā)》2003年第4期。

責(zé)任編輯 胡章成

From Urban Ruling to Urban Governance: A Research Review on Urban Politics Science

HUANG Xu-qiang

(CollegeofPolicticsandPublicAdministrion,TianjinNormalUniversity,Tianjin300387,China)

Urban power structure and urban governance structure are the main research content of Urban Politics Science, and they also compose two major clues which can analyze the paradigm transformation of Urban Politics Science. On the one hand, as far as the field of urban power structure, there are many theories which appeared one after another, including the elitism theory, the pluralism theory, the urban growth machines theory and the urban regime theory. Via investigating these theories，we can discover two different models of power, namely social control model and social production model. On the other hand, as far as the domain of urban governance structure, there are many theories which emerged one by one as well, for example, the traditional regionalism theory, the urban public choice theory and the new regionalism theory. At the same time, this phenomenon indicates the transition of urban governance model from highlighting the government administration to emphasizing on collaborative governance. From 1990’s, it turns up a tendency, that these two clues began to integrate, so that the key paradigm of urban politics science transform itself to urban governance. Undoubtedly, taking advantage of these paradigms has some important implications for us to promote urban politics study and enhance the capacity of urban governance in China.

urban politic science; government; urban power structure; governance; urban governance structure

黃徐強(qiáng)，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院博士生，研究方向?yàn)槌鞘姓螌W(xué)和政治理論。

天津師范大學(xué)2014年“博士研究生學(xué)術(shù)新人”項(xiàng)目(2014BSXR)

2014-10-13

D521

A

1671-7023(2015)01-0031-07