楊安隊

政府社會治理政策創(chuàng)新與路徑選擇——以中山市積分入戶、積分入學(xué)制度為例

楊安隊

【摘要】隨著社會經(jīng)濟發(fā)展以及城市化進程的加快，傳統(tǒng)社會治理政策的弊端日益顯現(xiàn)，加快社會治理政策創(chuàng)新成為經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和必然趨勢。中山市流動人員積分制改革實現(xiàn)了治理理念創(chuàng)新、治理機制創(chuàng)新、治理手段創(chuàng)新，明確了政府在現(xiàn)代社會治理模式中的角色定位，為中國推進社會治理政策創(chuàng)新工作做出了有益的探索和實踐。

【關(guān)鍵詞】社會治理政策創(chuàng)新積分制

【收稿日期】2015－02－20

【中圖分類號】C916

【文獻標(biāo)識碼】A

【文章編號】1000－5455( 2015) 03－0122－06

作者簡介:(楊安隊，廣東吳川人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生。)

治理是各種公共或私人機構(gòu)和個人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。西方國家在歷經(jīng)了古典自由主義、福利國家以及新自由主義等思潮后，越發(fā)地認(rèn)識到執(zhí)政無能即政府能力弱化和政府公共政策質(zhì)量走低是導(dǎo)致國家經(jīng)濟發(fā)展乏力和國家間經(jīng)濟差距擴大的主要原因之一。改革開放以來，隨著中國社會經(jīng)濟發(fā)展以及城市化進程的加快，各種社會矛盾和問題日益凸顯，傳統(tǒng)社會治理政策的弊端日益顯現(xiàn)，加快社會治理政策創(chuàng)新成為經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和必然趨勢。習(xí)近平總書記指出，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。這個目標(biāo)能否實現(xiàn)，社會治理政策創(chuàng)新所達到的程度是關(guān)鍵因素之一。黨的十八大報告明確指出，要構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的中國特色社會主義治理體系。學(xué)者何增科指出，地方政府的治理創(chuàng)新從多個方面增強了黨和政府的政治合法性。①何增科:《政治合法性與中國地方政府創(chuàng)新:一項初步的經(jīng)驗型研究》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》2007年第2期。

社會管理創(chuàng)新是當(dāng)前中國政府應(yīng)對經(jīng)濟社會大變革中出現(xiàn)的挑戰(zhàn)和危機的一種公共管理戰(zhàn)略。它凸顯了政治學(xué)和公共管理學(xué)的一個核心問題:如何構(gòu)建更加有效的治理體制安排和公共政策，以調(diào)和國家與社會之間的關(guān)系，進而鞏固和增強政府治理的政治合法性基礎(chǔ)?因此，社會管理創(chuàng)新的重點在于從國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度構(gòu)建有效的社會管理體制機制和政策體系，以更為有力地實現(xiàn)對社會發(fā)展的整體調(diào)控。現(xiàn)代社會管理是一種戰(zhàn)略性公共管理。②呂志奎:《中國社會管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略思考》，載《政治學(xué)研究》2011年第6期。隨著中國各地出現(xiàn)越來越多的政策創(chuàng)新案例，學(xué)界相關(guān)的研究和探討也逐漸增加。已有的研究主要圍繞著地方政府創(chuàng)新的基本理論、地方政府創(chuàng)新與政府改革、地方政府創(chuàng)新與政府績效、地方政府創(chuàng)新的動因等議題而展開。③陳國權(quán)、黃振威:《地方政府創(chuàng)新研究的熱點主題與理論前瞻》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2010年第7期。其中較有代表性的研究有:陳天祥認(rèn)為，地方政府在制度創(chuàng)新中主要充當(dāng)三種角色:第一行動集團、代理者和第二行動集團。④陳國權(quán)、黃振威:《地方政府創(chuàng)新研究的熱點主題與理論前瞻》，載《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2010年第7期。楊雪冬的研究指出政府創(chuàng)新成功的有利因素包括:有能力和遠見的創(chuàng)新者、團結(jié)協(xié)作的創(chuàng)新團隊、周密而可行的創(chuàng)新計劃、有力的實施者、上級的認(rèn)可和支持、相關(guān)部門或機構(gòu)的配合和支持、當(dāng)?shù)孛癖姷睦斫馀c參與、有利的輿論環(huán)境以及創(chuàng)新者職位的升遷。⑤陳天祥:《中國地方政府制度創(chuàng)新的角色及方式》，載《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2002年第3期。陳家喜等人的研究指出了，政府官員的政績競爭是地方政府創(chuàng)新的動力機制，地方政府官員在追求政績和政績競爭的驅(qū)動下開展了政府創(chuàng)新，而政績的不可繼承性，又導(dǎo)致他們不斷地廢舊立新，開展新的政府創(chuàng)新工程。⑥陳家喜、汪永成:《政績驅(qū)動:地方政府創(chuàng)新的動力分析》，載《政治學(xué)研究》2013年第4期。吳建南等人的研究指出了，內(nèi)在動力和外在壓力是地方政府

創(chuàng)新的首要原因。①吳建南、馬亮、楊宇謙:《中國地方政府創(chuàng)新的動因、特征與績效——基于“中國地方政府創(chuàng)新”的多案例文本分析》，載《管理世界》2007年第8期。朱亞鵬等人的最新研究分析了政府創(chuàng)新中的關(guān)鍵主體及其互動關(guān)系，他們發(fā)現(xiàn)，為提升組織地位，爭取更多的行政資源，行政官僚在創(chuàng)新過程中扮演了政策企業(yè)家的角色。憑借知識和技術(shù)專長，他們不僅構(gòu)建政策議題、提出創(chuàng)新理念、設(shè)計政策方案，還通過營銷、結(jié)盟、制造政績等策略來獲得其他政策參與者尤其是地方領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)可和支持，從而推動政策創(chuàng)新的形式和持續(xù)發(fā)展。②朱亞鵬、肖棣文:《政策企業(yè)家與社會政策創(chuàng)新》，載《社會學(xué)研究》2014年第3期。

以上學(xué)者的研究已極大豐富了政府創(chuàng)新和政策創(chuàng)新研究領(lǐng)域的議題，積累了較為豐富的理論資源，較好地解釋了地方政府為何要以及如何可能進行政策創(chuàng)新。然而，有些議題仍然沒有引起學(xué)者足夠的關(guān)注，如朱亞鵬等學(xué)者指出，學(xué)界對創(chuàng)新理念轉(zhuǎn)變?yōu)檎邉?chuàng)新實踐的過程研究尚有不足。在本文中，筆者擬以中山市積分入戶政策的改革為例進行個案分析，筆者在探討社會治理創(chuàng)新的理念及其所面臨的困境的基礎(chǔ)上，引入案例，分析其創(chuàng)新之處及其路徑。本文認(rèn)為，中山市積分入戶入學(xué)的改革作為一個重要的社會治理政策創(chuàng)新的案例，其經(jīng)驗和存在的問題具有重要意義，應(yīng)該引起社會各界的關(guān)注。

一、社會治理政策創(chuàng)新的基本內(nèi)涵與價值核心

社會治理政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程選擇和制定的用于解決公共問題、達成公共目標(biāo)、實現(xiàn)公共利益的方案。

具體來說，它是指公眾對涉及社會管理的公共物品的需求與政府提供這些公共物品水平之間的持續(xù)平衡過程。政策作為一種特殊的公共產(chǎn)品，需要不斷以新產(chǎn)品來滿足社會的需要，以新產(chǎn)品來應(yīng)對社會的需求。因為沒有一勞永逸、永久適用的政策，政策應(yīng)適應(yīng)新的政策環(huán)境。就中國社會治理政策創(chuàng)新而言，其決定因素是中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展與現(xiàn)有社會治理政策相對落后的矛盾。

(一)社會治理政策創(chuàng)新是促進社會和諧善治的重要保證

善治是公共管理中的帕累托最優(yōu)，也即一種社會治理的理想狀態(tài)，其通常的衡量標(biāo)準(zhǔn)為政府的合法性、法治性、透明性、回應(yīng)性、責(zé)任性、廉潔性、公眾的參與性、社會的穩(wěn)定性和公正性等。在善治狀態(tài)下，社會公共利益得以最大程度上的維護和增進，社會公共問題得到最低成本的有效治理，社會步入一種低風(fēng)險的秩序化發(fā)展軌道。③劉東杰:《我國地方政府社會治理機制創(chuàng)新研究》，載《廈門特區(qū)黨校學(xué)報》2014年第1期。群眾的物質(zhì)文化需求越來越豐富，對公共服務(wù)的要求也越來越高。要不斷提高人民群眾的幸福感，就必須加大社會治理政策創(chuàng)新力度，使群眾享受到更便捷、更高效的服務(wù)。

(二)社會治理政策創(chuàng)新是保持經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的重要推動力

當(dāng)前，中國經(jīng)濟社會保持良好的發(fā)展勢頭，中國特色社會主義事業(yè)呈現(xiàn)蓬勃的生機和旺盛的活力。但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出，且隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，歷史遺留問題與改革發(fā)展中的問題交織在一起，由此引發(fā)的社會矛盾增多。同時，發(fā)達國家在不同時期漸次出現(xiàn)的許多社會矛盾和社會問題在中國相對集中的較短時間里表現(xiàn)出來，有些問題將長時期存在，有些問題還相當(dāng)突出，甚至可能激化。因此，必須構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的社會治理政策體系，妥善處理各種社會問題，化解各種社會矛盾，形成有序良好的社會環(huán)境，才能推動中國經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

(三)社會治理政策創(chuàng)新是維護最廣大人民根本利益的必然要求

社會治理是對人的服務(wù)和管理，涉及廣大人民群眾的切身利益。利益關(guān)系是一切社會關(guān)系的基礎(chǔ)。教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療、住房、社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等都是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。改革開放以來，人民群眾不斷分享發(fā)展成果，得到的實惠越來越多。但由于社會階層分化、利益多元、分配制度不完善等原因，人民內(nèi)部各種具體利益矛盾不可避免地表現(xiàn)出來。只有不斷創(chuàng)新社會治理政策，減少和化解各種因利益沖突而引發(fā)的社會矛盾，讓廣大人民群眾感受到社會的發(fā)展進步，才能真正增強人民群眾的主人翁意識，充分發(fā)揮人民群眾的積極性和主動性，促進經(jīng)濟社會更好更快地發(fā)展，進而真正從根本上維護人民群眾的根本利益。

二、社會治理政策創(chuàng)新面臨的困難

公共政策形成過程包括政策的制定、政策的合

法化、政策執(zhí)行以及政策評估和終結(jié)等環(huán)節(jié)。無論政策目標(biāo)、政策過程、政策手段、政策內(nèi)容，都必須放在一個動態(tài)的系統(tǒng)中去考察、去調(diào)整、去完善。就中國社會治理政策創(chuàng)新而言，其更是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng)過程，一方面，它深受歷史傳統(tǒng)、文化背景、政治體制等多種因素的影響制約;另一方面，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、老齡化、信息化、全球化等進程的加快，順應(yīng)形勢本身就是一種莫大的挑戰(zhàn)。尤其是基層政府，作為黨和政府聯(lián)系和服務(wù)群眾的排頭兵，需要面對本區(qū)域的具體問題、直接矛盾，情況更加復(fù)雜。因此，中國在社會治理政策創(chuàng)新中面臨著極大的困難和挑戰(zhàn)。

(一)社會治理政策創(chuàng)新機制尚未完善

十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中第一次提出了“社會治理”的概念。“社會治理”在中國還是一個新概念、新事物，構(gòu)建社會主義和諧社會所要求的社會建設(shè)和社會治理的基本制度框架還不完善，亟待建立。

此外，中國社會多元利益表達機制的構(gòu)建滯后于社會利益的分化，制度化的利益表達渠道不完善。公眾社會參與的制度性保障機制不健全，覆蓋不全面，管理的制度規(guī)范體系不健全，有關(guān)社會治理的法制建設(shè)還比較滯后，有些領(lǐng)域還存在著一些法律空白。所以，社會治理政策的創(chuàng)新任務(wù)十分艱巨，很多新的機制的建設(shè)還需經(jīng)過實踐的檢驗。

(二)社會治理多元治理格局尚未形成

社會治理是黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織、家庭、公民等方方面面力量通過協(xié)商協(xié)作方式實現(xiàn)對社會事務(wù)的合作管理，是多元主體之間協(xié)商協(xié)調(diào)的持續(xù)互動過程。面對日益復(fù)雜的社會矛盾和日益繁重的社會治理任務(wù)，僅靠黨和政府的力量已遠遠不夠，必需政府、社會組織、社會成員的廣泛參與。但在中國，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域包辦過多，居民參與不足，自治活動的內(nèi)容和載體較為單一，社會力量、市場主體參與社區(qū)治理的積極性不高。就中山而言，雖然近年來創(chuàng)新并深入實施了社區(qū)管理“2 +8 + N”模式，但社區(qū)治理的主要參與者仍然是社區(qū)積極分子、離退休黨員和老年人，全民治理和人人參與的格局尚未形成。

(三)基層政府社會治理政策創(chuàng)新人才匱乏

社會治理政策創(chuàng)新是一項非常復(fù)雜的工作，對資金、設(shè)施及人才的要求都非常高，但基層政府由于工作及生活環(huán)境的制約，高層次社會治理人才缺少，造成社會治理人才缺乏問題嚴(yán)重。社會治理人才充足與否對基層政府社會治理政策的創(chuàng)新速度、創(chuàng)新質(zhì)量具有決定性的作用。

三、社會治理政策創(chuàng)新的路徑:中山市的經(jīng)驗

社會治理主要是政府和社會組織為促進社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督和糾正社會失靈的過程。西方的政府治理理論源于其20世紀(jì)70年代興起的新公共管理運動，基本含義在于強調(diào)政府的企業(yè)化和政府管理的市場化，尤其主張實現(xiàn)政府管理網(wǎng)絡(luò)化和扁平化。經(jīng)過多年流變，西方的新公共管理分化形成多種學(xué)術(shù)流派，從多中心治理、網(wǎng)絡(luò)化治理，到協(xié)同性政府治理，再到整體性政府治理，如此等等。①曾維和:《當(dāng)代西方政府治理的理論化系譜——整體政府改革時代政府治理模式創(chuàng)新解析及啟示》，載《湖北師范學(xué)院學(xué)報》2010年第1期。盡管如此，西方政府治理的核心命題，在于政府治理社會的權(quán)力的分散、政府與社會的沖突、政府與社會組織運行的協(xié)同，由此體現(xiàn)了西方社會政治經(jīng)濟矛盾對于政府管理方式和機制變革的要求。改革開放以來，中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，取得了矚目的成就，但與此同時，社會治理政策卻稍顯滯后，而中山市積分制管理制度則為中國社會治理政策創(chuàng)新作了有益探索。

繼2008年8月1日深圳實行居住證制度改革試點后，2010年1月1日開始生效的《廣東省流動人口服務(wù)管理條例》規(guī)定:居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費滿5年，有穩(wěn)定職業(yè)、符合計劃生育政策的，其子女接受學(xué)前教育、義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)與常住戶口學(xué)生同等待遇;居住證持證人在同一居住地連續(xù)居住并依法繳納社會保險費滿7年、有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、符合計劃生育政策、依法納稅并無犯罪記錄的可以申請常住戶口，簡單地稱“五年入學(xué)、七年入戶”，廣東省流動人口管理進入全面的居住證時代。2010年中央一號文件強調(diào)要采取有效措施推進城鎮(zhèn)化，讓符合條件的農(nóng)民工進城。廣東省加快了流動人口(主要是農(nóng)民工)入戶的探索。2010年3月，中山市率先在全國開展流動人口積分制入戶的試驗，當(dāng)年面向全市投放3 000個入戶指標(biāo)，6 000個公辦學(xué)校入學(xué)指標(biāo)，截至2010年6月，在積分制政策導(dǎo)向下有2 139人順利入戶，4 318人成功申請入學(xué)指標(biāo)。2010年

6月，廣東省政府向全省發(fā)文要求借鑒中山市的積分制管理經(jīng)驗，并出臺了《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》，制定了面向全省的積分制的實施辦法和積分參考標(biāo)準(zhǔn)。

中山市是廣東省所轄地級市，古稱香山縣，是中國4個不設(shè)市轄區(qū)的地級市之一。中山市位于珠江三角洲中部偏南的西、北江下游出海處，北接廣州市番禺區(qū)和佛山市順德區(qū)，西鄰江門市區(qū)、新會區(qū)和珠海市斗門區(qū)，東南連珠海市，東隔珠江伶仃洋，與深圳市和香港相望。中山市連續(xù)多年保持廣東省第五的經(jīng)濟總量，并與順德、南海、東莞一起被稱為“廣東四小虎”。

作為珠三角地區(qū)的輕工業(yè)重地，中山市有大量的企業(yè)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年和2012年中山市的企業(yè)數(shù)量分別是3 170家和3 192家，因此中山市擁有大量的外來務(wù)工人員。2012年中山市的人口統(tǒng)計數(shù)字表明，該市的常住人口有315. 50萬人，流動人口有163. 49萬人，其流動人口占了51. 82%的比例。數(shù)量巨大的流動人口帶來了一系列的社會問題，例如:流動人口入學(xué)難、入戶難，“民工荒”現(xiàn)象凸顯，流動人口違法犯罪高發(fā)等。在這種背景下，從2007年開始，中山市啟動了針對流動人口管理的“積分制”改革。這一改革在全國率先推出以普惠型公共服務(wù)為核心，采用量化計分模式，根據(jù)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的人才需求和財政承受能力，綜合考慮流動人員在當(dāng)?shù)氐倪B續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、投資規(guī)模、納稅額度、獲獎等級、計劃生育、遵紀(jì)守法、公益活動等情況進行積分登記，累積達到一定積分?jǐn)?shù)額，可享受積分入戶和積分入學(xué)，從而逐步推進戶籍制度改革和城市基本公共服務(wù)均等化。按照規(guī)定，流動人口本人戶籍不在中山市，已辦理《廣東省居住證》，在中山市連續(xù)工作1年以上(含1年)，納入就業(yè)登記，繳納社會保險的，都可以向工作所在的鎮(zhèn)區(qū)申請積分排名。流動人員積分制管理計分標(biāo)準(zhǔn)由個人素質(zhì)、工作經(jīng)驗、居住情況、社會貢獻及減分指標(biāo)構(gòu)成，其三級指標(biāo)包括學(xué)歷水平、技能水平、急需人才、專利創(chuàng)新、社會保險、勞動合同、固定住所、居住年限、年齡、婚姻狀況、獎勵榮譽、慈善公益、投資納稅、計劃生育、衛(wèi)生防疫、個人信用等;減扣分指標(biāo)包括違法犯罪和計劃生育等行為。按照總量控制、統(tǒng)籌兼顧、分類管理、分區(qū)排名的原則，流動人員在工作地進行分區(qū)排名，其中入學(xué)以工作地鎮(zhèn)區(qū)為排名地，入戶以房產(chǎn)地為排名地，積分累計達到一定數(shù)額的流動人員，其計劃生育的子女可享受義務(wù)教育階段入讀中山市公辦學(xué)校待遇，其本人、配偶或直系親屬在中山擁有合法固定住所的，還可申請享受遷入中山市戶籍待遇。對積分達到入戶中山市條件并取得入戶指標(biāo)但暫不想入戶的流動人員，三年內(nèi)可憑有效的《廣東省居住證》和積分入戶通知書在居住地享有下列權(quán)益和公共服務(wù):其子女可享受戶籍居民子女同等的義務(wù)教育待遇;創(chuàng)辦企業(yè)的，可享受戶籍居民同等補貼扶持政策，所辦企業(yè)可以申請各級科技項目資助資金;按規(guī)定申請廉租住房或公共租賃房;申請社會救助;按規(guī)定免費享受就業(yè)援助等公共就業(yè)服務(wù);按規(guī)定辦理乘車優(yōu)待證。

中山市針對流動人口管理的“積分制”改革主要經(jīng)歷了五個階段。一是試行期( 2007—2009年10月)。這段期間，中山市確立了“積分制”破解公共服務(wù)均等化和推行戶籍改革的工作思路，著力破解城市人口二元結(jié)構(gòu)，推進戶籍制度改革和流動人口基本公共服務(wù)均等化，在小欖鎮(zhèn)等地開展積分入讀公辦學(xué)校試點。二是推廣期( 2009年9月—2010 年6月)。這段期間，中山市在全市范圍內(nèi)正式實施積分入戶，初步構(gòu)建了規(guī)范的“積分制”體系和工作機制。三是完善期( 2010年11月—2012年6 月)。這段期間，中山市建立健全了隊伍保障機制、宣傳工作機制、計生審核前置機制、一站式受理工作機制、企業(yè)聯(lián)絡(luò)員工作機制、信息管理工作機制等六項積分制機制。四是深化期( 2012年11月—2013年5月)。這段期間，中山市進一步擴大積分入學(xué)指標(biāo)和積分入戶指標(biāo)，并將積分制向流動人口住房保障領(lǐng)域延伸，建立自主開證明的工作機制。五是成熟期( 2013年至今)。這段期間，中山市降低住房保障準(zhǔn)入線，賦予企業(yè)積分自主權(quán)，完善積分指標(biāo)體系，2013年9月中山市制定了《中山市流動人口積分制管理規(guī)定》，標(biāo)志著積分制走向成熟。①陳文、孔德勇:《梯度式、漸進式戶籍改革與城市融合——中山市流動人口積分制改革調(diào)研報告》，載《中國社會科學(xué)內(nèi)部文稿》2014年第2期。分析中山市積分制改革的案例，筆者認(rèn)為其政策創(chuàng)新及其路徑體現(xiàn)在三個方面。

(一)理念創(chuàng)新

社會治理政策創(chuàng)新不是一項單一的、孤立的創(chuàng)新活動，它是包含了多個政策相關(guān)因素創(chuàng)新的系統(tǒng)活動過程。而社會治理政策理念創(chuàng)新是對政策性質(zhì)和功能的重新認(rèn)識和更新，理念的更新引領(lǐng)著整

個政策創(chuàng)新活動的發(fā)生和發(fā)展。

1．以人為本理念。社會治理在中國歷來被賦予很強的政治性，并且主要是由執(zhí)法和管理部門通過相應(yīng)的組織體系，對違反法律和規(guī)則的人進行制裁，以維護社會秩序。中山市積分制圍繞“以人為本”的社會治理理念，突出人文關(guān)懷，體現(xiàn)保障人權(quán)、尊重人格、服務(wù)為本的理念，對市內(nèi)所有居民統(tǒng)一對待、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一管理，并根據(jù)居民不同的學(xué)習(xí)需求、文化需求、安全保障需求、醫(yī)療保健需求、體育健身需求等設(shè)立專門的設(shè)施、建立專門組織、設(shè)立專門機制、提供專門服務(wù)。

2．平等理念。公共服務(wù)的提供必須以公平平等為前提，保障城市居民和流動人員平等享受公共服務(wù)，實現(xiàn)公共服務(wù)的均衡化。中山市在促進新老中山人融合過程中，一直強化“新老中山人，同是中山建設(shè)者”的理念，突破了“本外”二元體制障礙。2014年中山市完善并修訂了新的積分制，放寬積分受理對象，完善積分入學(xué)申請的條件，降低流動人員子女入學(xué)門檻，簡化手續(xù)等措施，有效地實現(xiàn)了“本地人”與“外地人”的融合。

3．服務(wù)均等化理念。服務(wù)均等化是指政府要為社會成員提供基本的、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)社會公平正義的并且是大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是滿足人們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的條件的均等。城市務(wù)工的外來人員達到中山市政府制定的有關(guān)積分入戶、入學(xué)政策及實施規(guī)定的要求和相應(yīng)積分標(biāo)準(zhǔn)即可申請落戶工作所在城市的戶口或入讀公辦學(xué)校，與該城市戶籍人群享有同等政治權(quán)益、社會權(quán)益，最大程度上確?！靶吕现猩饺恕毕硎芑竟卜?wù)的均等化。

(二)機制創(chuàng)新

1．工作運行機制。社會治理是一項系統(tǒng)工程，點多面廣，既需要黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)，也需要社會協(xié)同、公眾參與。中山市積分制注重發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用，建立了兩級政府、三級管理的流動人口服務(wù)管理體系，為積分入戶、積分入學(xué)工作提供堅實的組織保證。24個鎮(zhèn)區(qū)分別成立積分制工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，責(zé)任落實到人，建立嚴(yán)密的組織責(zé)任體系。同時，把積分制開展工作納入鎮(zhèn)區(qū)目標(biāo)考核體系，加大分值比重，細化考核細則，強化結(jié)果運用，引導(dǎo)各部門和各鎮(zhèn)區(qū)狠抓工作落實、提高工作質(zhì)量和效率。據(jù)統(tǒng)計，2010年以來(截至2014年12月)，中山市通過積分制共給予14 765名流動人員入戶資格，使37 781名隨遷子女通過積分制入讀公辦學(xué)校。

2．權(quán)益保障機制。社會治理中的許多問題就是民生和權(quán)益的保障問題。保障了民生權(quán)益，社會治理問題就能迎刃而解。在中國，公民的教育、醫(yī)療、住房、保險等公共服務(wù)資源的分配都與戶籍掛鉤，按照戶籍性質(zhì)區(qū)別對待。中山市的積分制打破了原有戶籍壁壘，社會福利與社會公共資源有選擇性的向外來人員開放，不入戶也可享受社會公共服務(wù)。對達到入戶積分條件取得入戶資格，但不愿意入戶的人員，這類人員可在居住地享受基本權(quán)益和公共服務(wù)。獲取社會福利與公共資源的標(biāo)準(zhǔn)實際上不再是戶口，而是根據(jù)積分決定。積分制剝離了依附在戶口上的社會福利和公共資源分配，使外來人員與本地戶籍一樣，也可以享受經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

3．公眾參與機制。公眾參與是指公眾在公共事務(wù)的決策、管理、執(zhí)行和監(jiān)督過程中擁有知情權(quán)、話語權(quán)、行動權(quán)等參與性權(quán)利，能夠自由地表達自己的立場、意見和建議，能夠合法地采取旨在維護個人切身利益和社會公共利益的行動。中山市通過積分制管理，不斷擴大外來務(wù)工人員參與公共事務(wù)的范圍。如2011年，面向優(yōu)秀外來務(wù)工人員選拔了18名基層公務(wù)員和事業(yè)單位職工;在中共中山市委十二屆八次全會上，邀請了包括4名新中山人代表在內(nèi)的12個界別22名代表列席，讓群眾更好地了解政府決策部署，主動吸納和邀請新中山人代表參與社區(qū)事務(wù)的決策和監(jiān)督，讓新中山人參與社會管理的渠道越來越多，努力實現(xiàn)“官意”和“民意”的有機統(tǒng)一。

(三)手段創(chuàng)新

1．主體多元化。在社會治理中要實現(xiàn)所謂的帕累托優(yōu)化，甚至帕累托最優(yōu)，就必須保證社會治理成本持續(xù)小于社會治理收益。因此，社會治理除黨和政府外，還必須調(diào)動社會組織、社區(qū)公民等社會各方面的參與，實現(xiàn)政府、市場、社會等多元主體在社會治理中的協(xié)同配合、相輔相成。如中山市積分制充分發(fā)揮團委、志愿者協(xié)會、義工隊等組織的重要作用，鼓勵流動人員通過社會組織參與到社會治理中來，形成社會治理人人參與、和諧社會人人共享的良好局面。

2．方式多樣化。社會治理創(chuàng)新必須擺脫傳統(tǒng)社會治理那種自上而下、帶有強制性的管理方式，將行政的、市場的、法律的、社會的、道德的多種治理方式有效結(jié)合起來，建立一種上下互動，通過溝

通協(xié)商，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的治理方式，實現(xiàn)社會多方參與、共同治理。如中山市將教育、醫(yī)療、慈善公益、志愿服務(wù)、計劃生育、衛(wèi)生防疫、流動人員管理等社會治理內(nèi)容融入到積分制度中，有效實現(xiàn)了社會治理方式多樣化。

綜上所述，中山市流動人員積分制度是中國社會治理政策創(chuàng)新的有益探索和實踐，為中國更好推進社會治理政策創(chuàng)新工作提供了一種全新的、務(wù)實的路徑選擇。

四、積分制社會管理創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)

積分制已經(jīng)實施了五年，其在運行過程中也暴露出許多問題，有一些問題是技術(shù)性的，比如說如何簡化申請程序，方便外來人員申請;有些問題是體制性的，比如養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)接、隨遷人員子女擇校以及各鎮(zhèn)區(qū)不同的積分標(biāo)準(zhǔn)問題。具體來說，這些問題可以歸納為四個方面。

(一)簡化申請程序

許多流動人員反映申請手續(xù)太過繁雜，所涉及項目太多，一些證明提供要求非常嚴(yán)格，如果要把所有手續(xù)和證明都辦齊全，需要到各種證明單位出具證明，可能要花了十天半月才能辦全。積分制對計劃生育的嚴(yán)格執(zhí)行也影響到許多申請者的積極性。而在中國，因各種原因違反計劃生育政策的比例非常高，特別是農(nóng)民工群體，按照規(guī)定，計劃外生育即便接受處理，也要扣除分?jǐn)?shù)，許多申請者反映不公平。另外，積分制規(guī)定，對申請成功者其配偶和小孩入戶實行輪候制，但輪候制沒有時間表。①黃巖:《流動人員積分制管理模式的功能與效果分析》，載《嶺南學(xué)刊》2012年第4期。

(二)頂層制度設(shè)計要跟上

戶籍制度改革關(guān)系到全國一盤棋，因為它與養(yǎng)老政策、教育政策、醫(yī)療政策等息息相關(guān)。在沒有中央政府統(tǒng)籌安排的情況下，地方政府基于財政支出和流動人口管理壓力考慮，總是希望嚴(yán)格控制外來人口數(shù)量，因為涉及資源分配和競爭問題。以高考政策而論，中山市以及后來廣東省推廣的這項積分入戶政策導(dǎo)致更多的外地戶口的學(xué)生遷入本地，試必擠占當(dāng)?shù)貙W(xué)生考試資源，引起當(dāng)?shù)鼐用竦呐懦狻ｍ攲釉O(shè)計必須跟進解決高考指標(biāo)的分配與考生數(shù)量的聯(lián)動，地方政府才有積極性向外來人口放開戶籍。

(三)加大文化融入，增加外來人員的社會融合

積分制是一項具體的政策，它可以為外來人口解決許多現(xiàn)實問題，如子女讀書、申請公租房等，但是許多調(diào)研數(shù)據(jù)也反映，流動人員對積分申請還只是一個十分理性和工具性的計算，對于為什么要入戶，外來人員首先考慮是入戶可以帶來哪些現(xiàn)實的利益。積分入戶成功后，沒有后續(xù)政策來促進這些人員的融入，他們對城市的認(rèn)同還未能完全建立起來，歸屬感沒有得到強化?；谡Z言、生活習(xí)俗、社會交往等因素，外來人員融入仍然存在很大的挑戰(zhàn)。

(四)以積分制為起點，尋找戶籍管理創(chuàng)新突破口

當(dāng)前戶口最大的紅利是教育資源。流動人口入戶的主要動機在于讓子女享受公辦教育資源。在現(xiàn)行體制下，優(yōu)質(zhì)教育資源主要集中在發(fā)達地區(qū)。為了子女享受更好的教育，以實現(xiàn)下一代向上流動的愿望，這部分群體勢必會選擇在城區(qū)等發(fā)達地區(qū)入戶。

通過積分和入戶指標(biāo)，著眼于有條件與可控地向外來務(wù)工人員提供轉(zhuǎn)戶渠道，但改革并沒有在轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理，換言之，改革并沒有徹底跨越戶籍管理的鴻溝，積分制僅局限于城市，只涉及城市公共服務(wù)，并未涉及配套農(nóng)村土地改革;積分制目前尚處于本地區(qū)內(nèi)搞試驗的階段，對廣東省的2 000多萬跨省流動的農(nóng)民工而言，積分制政策受行政管轄權(quán)限制無法在流出地鄉(xiāng)村實行。就積分制來講，它還只是一種城市戶籍改革路徑，②丁凱:《為什么指標(biāo)用不完?——中山市流動人口積分制的實踐與思考》，載《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2013年第4期。戶籍制度仍然作為國家的一種控制而不是服務(wù)工具，國家需要更大的勇氣和信心來改革它。

【責(zé)任編輯:于尚艷】