曾 曉 昀

中國糧食流通全面市場化改革之促進機制研究

曾 曉 昀

糧食安全關(guān)乎千秋萬代，需要世界各國共同關(guān)注。其中，糧食流通是糧食安全的基本保障，決定了整體的糧食供給水平。在全面深化改革的背景下，市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。我國地少人多，在糧食供給形勢嚴峻的情況下，更需要在糧食流通領(lǐng)域進行全面市場化改革，促進糧食市場的健康發(fā)展。我國正加快《糧食法》的立法進程，著力提高糧食流通法治化水平。糧食流通全面市場化改革必須完善健全糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的保障機制，積極應(yīng)對國有糧食企業(yè)改革的法律困境，構(gòu)建糧食市場的多元發(fā)展機制，完善糧食流通行政管理體系。糧食流通全面市場化改革的相關(guān)促進機制研究，有助于推進全面依法治糧，保障我國整體糧食安全。

糧食流通 市場化改革 糧食法 促進機制

糧食問題一直是世界各國面臨的首要民生問題。聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際組織一再強調(diào)要建立公平合理的國際糧食市場，卻缺乏國際糧食法的制度支持和責任約束。殘酷的現(xiàn)實表明，在糧食生產(chǎn)有限的情況下，落后國家不能依賴發(fā)達國家的糧食供給，而要不斷推進糧食流通市場化改革，加強糧食資源的有效配置，才能真正實現(xiàn)國家獨立、民族富強。在此背景下，我國在糧食流通領(lǐng)域推進全面市場化改革，力圖使市場在整體糧食安全的資源配置中發(fā)揮決定性作用。然而在市場化改革中面臨許多現(xiàn)實問題，主要有：糧食產(chǎn)業(yè)化程度較低，缺乏相應(yīng)的產(chǎn)銷合作、企業(yè)扶持、產(chǎn)品保障，靠天吃飯的思想根深蒂固；糧食國企改革不順暢，尤其是“老人”問題、“老賬”問題突出；糧食市場單一，缺乏與糧食安全對應(yīng)的特殊制度、特色制度設(shè)計，難以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；糧食流通行政管理體系混亂，省長負責制沒有真正建立起來,等等。這些問題的存在，既有技術(shù)、經(jīng)濟、管理、政治方面的原因，更有深層次的法律原因，值得深思。

通過法律手段促進糧食流通體制改革是世界各國的發(fā)展趨勢。中共十八屆四中全會之后，全面依法治國在各個領(lǐng)域得到貫徹實施。然而，我國糧食領(lǐng)域尤其是糧食流通領(lǐng)域卻長期缺乏一部基本法，更勿談如何實施。作為世界上第一糧食需求大國，我國正加快《糧食法》的立法進程，解決當前的“無法”困境，著力提高糧食流通法治化水平。但是我們也要看到，《糧食法》之所以一直沒有出臺，背后是對糧食安全保障權(quán)益(如轉(zhuǎn)基因糧食)的諸多博弈。一部法律的出臺居然如此艱難，可見糧食流通體制改革的復雜性、艱巨性，進一步說明《糧食法》制定的必要性、緊迫性。法律的功能不能停留在約束懲戒、評價保障，更在于發(fā)展促進。只有發(fā)展促進，才能鞏固現(xiàn)有體制改革成果，最大限度地發(fā)揮法律主體的潛能，才能更好地約束懲戒違法行為、評價保障合法行為。“促進”才是法律的真正本質(zhì)、內(nèi)在品格。糧食法并非糧食流通約束法，也不僅是糧食流通保障法，更應(yīng)該是糧食流通促進法。中國糧食流通全面市場化改革必須解決糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、國有糧食企業(yè)改革、糧食市場多元發(fā)展、糧食流通行政管理體系等方面存在的法律問題，積極推進全面依法治糧，保障中國整體的糧食安全。

一、糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之促進

糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是糧食生產(chǎn)與糧食流通的一體化過程。我國歷次重大糧食政策改革都強調(diào)大力推進糧食產(chǎn)業(yè)化尤其是主糧產(chǎn)業(yè)化，這是維護國家糧食主權(quán)的內(nèi)在之義。國家糧食局《關(guān)于進一步推進主食產(chǎn)業(yè)化增強口糧供應(yīng)保障能力的指導意見》(2012)提出“加快推進主食產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展”的具體措施，凸顯主糧產(chǎn)業(yè)化的重要性。2014年是國際家庭農(nóng)業(yè)年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織大力鼓勵家庭農(nóng)場創(chuàng)新。*聯(lián)合國糧農(nóng)組織：《2014年糧食及農(nóng)業(yè)狀況：家庭農(nóng)業(yè)中的創(chuàng)新》，聯(lián)合國糧農(nóng)組織網(wǎng)站，[2015-04-01]，http://www.fao.org/publications/sofa/zh/?utm_source=faohomepage&utm_medium=web&utm_campaign=indepth．糧食產(chǎn)業(yè)化、多樣化、市場化，是當前糧食資源有限的必然要求。*Allison Payton Nicklin．Too Much of a Yellow Thing? How Growing Golden Kernels Grew into America’s Corn Crises．Vill. Envtl. L.J.，2014：235—274．在糧食產(chǎn)業(yè)化過程中，要注意健全糧食產(chǎn)銷合作機制，扶持糧食龍頭企業(yè)，發(fā)展特色糧食產(chǎn)品。糧食安全重于能源安全，糧食產(chǎn)業(yè)化應(yīng)該是為了保障糧食供給，而不應(yīng)該運用于發(fā)展生物能源。

首先，糧食產(chǎn)業(yè)化要構(gòu)建糧食產(chǎn)銷合作機制。我國《農(nóng)業(yè)法》《糧食流通管理條例》也都涉及糧食產(chǎn)銷合作機制的規(guī)定。我國《糧食法》應(yīng)當根據(jù)“七區(qū)二十三帶”農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局與相關(guān)涉糧發(fā)展規(guī)劃，建立糧食省長負責制基礎(chǔ)上的糧食產(chǎn)銷合作機制，強化縣級人民政府的糧食生產(chǎn)責任。完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償制度，鼓勵產(chǎn)銷區(qū)間建立定向聯(lián)系和一體化糧食物流網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)跨省區(qū)的大型糧食集團，制定財政補貼、糧食風險基金支持、稅收優(yōu)惠、信貸支持、交通保障等優(yōu)惠措施加以落實，重點保證京津、長三角、珠三角、成渝等地區(qū)的糧食供應(yīng)，加強產(chǎn)銷銜接。強化產(chǎn)銷合作方面的信用管理，明確糧食主產(chǎn)區(qū)、平衡區(qū)、主銷區(qū)各方當事人的權(quán)利、義務(wù)、責任，完善產(chǎn)銷合作過程中的糾紛解決機制。以廣東省為例，廣東省是糧食輸入大省，珠三角地區(qū)糧食形勢尤其嚴峻，每年需要從內(nèi)地、東南亞輸入大量糧食滿足本省需求。廣東省高度重視糧食流通問題，修訂完善《廣東省糧食安全保障條例》，不斷健全省級糧食安全保障制度。廣東省還有特殊的地理特征——毗鄰港澳地區(qū)，必須構(gòu)建與港澳地區(qū)的糧食產(chǎn)銷一體化機制。在此基礎(chǔ)上，國內(nèi)各地要實施糧食國際化戰(zhàn)略，既要引入國外資源，更要走出國門。引入層面要防止發(fā)達國家利用發(fā)展中國家進行糧食新品種(尤其是轉(zhuǎn)基因糧食)試驗，之前的黃金大米案件就應(yīng)當敲響警鐘，*Anne-Marie Duguet，Tao Wu，Annagrazia Altavilla，et al. Ethics in Research with Vulnerable Populations and Emerging Countries: The Golden Rice Case．N.C.J. Int'l L. & Com. Reg.，2013(2)：979—1013．而且容易隨著糧食流通鏈條蔓延開來。走出國門層面，要主動去國外開拓農(nóng)場、收購他國糧企，充分利用國際糧食產(chǎn)業(yè)鏈資源，尤其要牢牢控制產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)端口。廣東省可以利用廣東自貿(mào)區(qū)這一平臺，實施糧食國際化戰(zhàn)略。相應(yīng)地，需要對糧食海外投資規(guī)定稅收、金融、科技等方面的支持措施，并對相關(guān)企業(yè)和人員的人身、財產(chǎn)安全給予有效保障。

其次，糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要完善糧食龍頭企業(yè)扶持機制。我國《農(nóng)業(yè)法》鼓勵發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。要求從事糧油加工的企業(yè)總資產(chǎn)不得低于擬建項目所需總投資的2.5倍，資產(chǎn)負債率不得高于65%。我國除了中糧等大型糧企外，實際上沒有形成規(guī)模性的具有國際競爭力的大型糧企，民營糧企數(shù)量多、質(zhì)量差，尤其缺少國有資本、民間資本投資以及參股的大型國際糧企。國家在支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展時一再要求推動龍頭企業(yè)的集聚。糧食龍頭企業(yè)的認定級別應(yīng)當劃分為國家、省、市三級，完善糧食龍頭企業(yè)的認定資格，如企業(yè)性質(zhì)、資產(chǎn)、信用評定、加工能力、產(chǎn)量、銷售額、帶動農(nóng)戶數(shù)量、增收額等。應(yīng)當制定財政補助、貸款貼息、稅收優(yōu)惠等制度支持糧食龍頭企業(yè)發(fā)展，推動合理的融資、上市、收購、控股、兼并、重組。黑龍江、新疆等地要完善國有農(nóng)墾企業(yè)發(fā)展機制，將其培養(yǎng)成國家戰(zhàn)略性商品糧基地。此外，很多民營糧食龍頭企業(yè)(尤其是珠三角、長三角地區(qū))存在家族企業(yè)模式，股東權(quán)力過大，董事會、經(jīng)理層混為一體，監(jiān)事會形同虛設(shè)。這些家族企業(yè)的利益糾葛不斷，內(nèi)部斗爭激烈，“接班”問題嚴重，難以持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當探索家族企業(yè)社會化、國際化機制，完善職業(yè)經(jīng)理人制度，提升糧企管理者的法治水平。

再次，在糧食產(chǎn)業(yè)化過程中，特色糧食產(chǎn)品逐步“進城入市”。特色糧食產(chǎn)品的“特色”，具體包括：其一，區(qū)域特色。區(qū)域特色是指特殊地形、特殊氣候生產(chǎn)出具有特殊功能的糧食品種，如山西小米。其二，民族特色。民族特色是指特殊民族文化帶來的特殊糧食品種，往往也與區(qū)域環(huán)境有關(guān)，但更重要的還是一種民族特色，如藏族的青稞。其三，文化特色。糧食安全的“安全”就包括文化安全。文化特色強調(diào)具體某一飲食文化所倡導的特色糧食產(chǎn)品，如潮汕飲食文化中的沙茶粿條就需要相應(yīng)的糧食產(chǎn)品，等等。國家對開展全國特色農(nóng)產(chǎn)品加工品“進城入市”試點工作是有專門規(guī)定的，尤其界定了“進城入市”試點單位的條件。目前要完善特色糧食產(chǎn)品的品種申報、產(chǎn)銷對接、信息公開、全程質(zhì)控、合理分配的運行機制，將上述涉糧相關(guān)綜合性支持機制、糧食產(chǎn)銷合作機制、糧食龍頭企業(yè)扶持機制等與特色糧食產(chǎn)品緊密結(jié)合。值得注意是的，國家關(guān)于發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一系列文件也提及糧食問題。都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必將成為新的熱點問題，尤其要結(jié)合永續(xù)農(nóng)業(yè)的都市和社區(qū)策略。*[澳]比爾·莫里森：《永續(xù)農(nóng)業(yè)概論》，第199—208頁，李曉明、李萍萍譯，江蘇大學出版社2014年版。將糧食流通體制改革與都市農(nóng)業(yè)發(fā)展有機結(jié)合，又是糧食法的一大突破。

最后，《糧食法》要禁止糧食能源化。要正確處理糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展與生物能源發(fā)展的關(guān)系。糧食、金融、能源是世界經(jīng)濟的三大支柱。糧食能否用于制造生物能源，向來爭議很大。我國《可再生能源法》規(guī)定可再生能源包括了生物質(zhì)能。發(fā)達國家生物技術(shù)先進，通過立法支持生物能源發(fā)展，既可以緩解本國能源緊張局勢，又可以控制全球糧食供給，一舉兩得。但是，《羅馬宣言》(2009)第30條強調(diào)要應(yīng)對生物燃料所帶來的挑戰(zhàn)，顧及世界糧食安全、能源和可持續(xù)發(fā)展需要。從近年來看，發(fā)達國家還紛紛在發(fā)展中國家種植轉(zhuǎn)基因糧食，用于生產(chǎn)生物能源，危害極大。其一，污染傳統(tǒng)糧食品種。轉(zhuǎn)基因糧食通過花粉傳播會污染傳統(tǒng)糧食品種，導致傳統(tǒng)糧食絕種。而且轉(zhuǎn)基因糧食容易與傳統(tǒng)糧食混合在一起，*Thomas P. Redick．Coexistence of Biotech and Non-GMO or Organic Crops．Drake J. Agric. L.，2014(1)：39—79．近期國家糧庫屢次檢驗出轉(zhuǎn)基因糧食，嚴重影響糧食種質(zhì)資源。其二，污染耕地。轉(zhuǎn)基因糧食必須有相應(yīng)的化肥、殺蟲劑等才能生長，這些化肥、殺蟲劑會嚴重破壞耕地，導致惡性循環(huán)。其三，擠兌傳統(tǒng)糧食品種。轉(zhuǎn)基因糧食用于生物能源會在短時間內(nèi)得到較好的經(jīng)濟效益，有的國家急功近利，拼命發(fā)展轉(zhuǎn)基因糧食。我國地少人多，糧食生產(chǎn)處于緊平衡狀態(tài)，如果實施糧食能源戰(zhàn)略尤其是轉(zhuǎn)基因戰(zhàn)略，將嚴重威脅現(xiàn)有的糧食供給格局，出現(xiàn)人與“油”搶糧的可怕情景。糧食應(yīng)當比能源的戰(zhàn)略地位更高。我們可以通過風力、太陽能、地熱等產(chǎn)生能源，不必要依賴糧食能源。*[美]萊斯特·R.布朗：《饑餓的地球村：新食物短缺地緣政治學》，第35頁，林自新、胡曉梅、李康民譯，上海科技教育出版社2012年版?；趪鴥?nèi)外糧食安全的嚴峻形勢，我國《糧食法》應(yīng)當堅持生物能源的“非糧”原則，堅決取締“與糧爭地”、違法以糧食為原料進行深加工的行為，嚴禁非法生產(chǎn)、銷售轉(zhuǎn)基因糧食。

二、國有糧食企業(yè)改革之促進

新世紀以來，我國加快國有糧食企業(yè)改革，發(fā)布了一系列深化、完善國有糧食企業(yè)改革的政策措施，加強國有糧食企業(yè)的主渠道地位。目前，我國整體的制度趨勢是構(gòu)建國有資本投資公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，加快投資國民經(jīng)濟核心、關(guān)鍵領(lǐng)域(如糧食領(lǐng)域)，不斷發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。在糧食流通領(lǐng)域，應(yīng)當構(gòu)建以中央糧食企業(yè)為龍頭、大中型糧食企業(yè)為骨干、基層糧食企業(yè)為基礎(chǔ)的糧食流通企業(yè)體系，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。其中，國有糧食企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的方向是建立多種形式的所有制結(jié)構(gòu)(尤其是混合所有制)，促進投資主體多元化，這與整個國有企業(yè)改革背景相一致。推進糧企產(chǎn)權(quán)制度改革必須與發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)化結(jié)合起來，如轉(zhuǎn)制、兼并、重組、股份合作、授權(quán)經(jīng)營、企業(yè)集團、租賃、出售等。理順國債投資建設(shè)糧庫的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立新型農(nóng)村糧食購銷服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。這里要警惕兩種情形。其一，國有糧食企業(yè)因產(chǎn)權(quán)改革、職工控股，變成管理層私人控股，由“國有”變“私有”，導致國有資產(chǎn)流失。這種情況現(xiàn)實中普遍存在，目前缺乏相應(yīng)的問責制，亟須《糧食法》關(guān)注。其二，國有糧食企業(yè)被外資收購、控制，嚴重影響我國糧食安全。這種情況不僅僅是經(jīng)濟問題，而且是“經(jīng)濟殖民”，*[法]瑪麗-莫尼克·羅賓：《孟山都眼中的世界——轉(zhuǎn)基因神話及其破產(chǎn)》，第335頁，吳燕譯，上海交通大學出版社2013年版。是政治問題，需要健全相應(yīng)的國家經(jīng)濟安全審查機制。

一方面，“老人”問題的解決?！袄先恕眴栴}實質(zhì)上是國有糧食企業(yè)職工保障的有效落實。2004年以來的幾次糧食政策都規(guī)定了企業(yè)內(nèi)部人事、勞動、分配、補助等問題。糧食風險基金和國有糧食企業(yè)重組收益應(yīng)當專項用于職工分流安置和社會保險。國有糧食企業(yè)分流職工納入當?shù)卦倬蜆I(yè)規(guī)劃和社會保障體系，建立健全勞動技能培訓、創(chuàng)業(yè)貸款、稅收減免、社會服務(wù)等再就業(yè)扶持制度。隨著糧食流通全面市場化改革，“老人”問題已經(jīng)隨著糧食流通主體多元化而逐步解決。但一些歷史遺留問題，如社保、職業(yè)病問題仍然存在。國有糧食企業(yè)職工可以根據(jù)我國《社會保險法》《勞動法》等提出相應(yīng)的訴求。完善分流職工社保、職業(yè)病方面的糾紛處理機制，不能以犧牲個別群體的合法權(quán)益為代價來推進糧食流通體制改革?？梢爰Z食發(fā)展基金，對職工的社保權(quán)、勞動權(quán)加以保障。國企改革的趨勢是“老人老辦法、新人新辦法”，從中產(chǎn)生了不同年度、不同地區(qū)、不同編制職工收入分配機制的不公平，需要構(gòu)建國有企業(yè)職工收入分配、社會保障、年金基金掛鉤的聯(lián)動機制。當前正在推進國有企業(yè)高管薪酬改革，糧食流通領(lǐng)域的國企高管薪酬改革更為復雜，觸及整體的糧食安全利益。改革趨勢是厘清國有糧食流通系統(tǒng)的責權(quán)利關(guān)系。我們既要取締糧企負責人的不合理福利，又要保障其應(yīng)有待遇，構(gòu)建中長期分紅激勵機制，解決以權(quán)謀私、以陳(糧)頂新(糧)、騙取國家補貼等對應(yīng)的制度漏洞。

另一方面，“老賬”問題的解決?！袄腺~”問題關(guān)鍵是糧食政策性掛賬的妥善處置。1998年國家實行“四分開一完善”時就包括新老財務(wù)帳目分開。財政部等《國有糧食購銷企業(yè)糧食財務(wù)掛賬處理意見》(2004)把國有糧食購銷企業(yè)糧食財務(wù)掛賬分為老糧食財務(wù)掛賬及新增糧食財務(wù)掛賬、陳化糧價差虧損掛賬、銷售保護價糧食價差虧損掛賬和其他虧損掛賬進行處理。糧食財務(wù)掛賬的成因包括國家宏觀環(huán)境、政策調(diào)整代價、保障目標沖突、糧食補貼機制不順、政企不分等。*趙文先：《糧食安全與糧農(nóng)增收目標的公共財政和農(nóng)業(yè)政策性金融支持研究》，第97—102頁，經(jīng)濟管理出版社2010年版。國務(wù)院2004年提出“老賬”問題要分三個階段解決。政策性掛賬解決效果不佳，主要原因是中央和地方的財權(quán)和事權(quán)不協(xié)調(diào)。地方根據(jù)國家政策進行糧食收購，有利于全局，但是出現(xiàn)掛賬往往要承擔主要責任。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行負責貸款，不僅不會幫助解決掛賬問題，而且要扣利息。是誰出政策誰解決，還是誰受益誰解決？尚沒有定論。國家強調(diào)堅決杜絕新的政策性掛賬，原本金消化再給一個五年過渡期(2009年至2013年)。但這也只是暫緩之計，何況最低收購價政策也可能形成新的政策性掛賬，新老掛賬將導致問題更為復雜。解決上述問題要堅持糧食省長負責制，省級政府要承擔統(tǒng)籌責任，并分級落實。改革糧食財政投入機制和轉(zhuǎn)移支付機制，正確處理縱向和橫向的利益分配問題。完善糧食產(chǎn)銷的利益補償機制，糧食風險基金應(yīng)當專項用于抵銷糧食政策性掛賬，并制定詳細的實施制度。建立健全糧食政策性掛賬解決的考核制度和信息通報制度。健全大型國有糧食企業(yè)利潤上繳標準和上繳資金使用監(jiān)管機制，納入中央國有資本經(jīng)營預算實施范圍。加強國有糧食企業(yè)高管的有效監(jiān)管，懲治貪污腐敗行為。

三、糧食市場多元發(fā)展之促進

我國糧食購銷體制改革經(jīng)歷了從自由購銷、統(tǒng)購統(tǒng)銷、雙軌制到全面市場化改革的演進歷程?！都Z食流通管理條例》第3條鼓勵“多種所有制市場主體”從事糧食流通活動，并強調(diào)國有糧食購銷企業(yè)的“主渠道”作用。《羅馬宣言》(2009)第22點重申“確保所有人特別是發(fā)展中國家小農(nóng)和務(wù)農(nóng)婦女公平進入市場”。有學者認為，糧食流通鏈的組織創(chuàng)新與鏈接模式包括“生產(chǎn)者對接市場環(huán)節(jié)的組織創(chuàng)新”“糧食批發(fā)組織創(chuàng)新”“糧食零售組織創(chuàng)新”“政府型流通組織創(chuàng)新”。*霍焱、高覺民、管利：《基于流通鏈視角的現(xiàn)代糧食流通組織創(chuàng)新研究》，載《北京工商大學學報(社會科學版)》2014年第4期。我國目前的糧食市場非常落后，既不成體系，也不成規(guī)模，“臟亂差”現(xiàn)象嚴重。市場準入階段，糧食收購環(huán)節(jié)非?；靵y，很多不法分子混水摸魚。糧食物流領(lǐng)域缺乏足夠的運輸競爭力，亟須開通綠色通道。在銷售環(huán)節(jié)，我國缺乏真正意義的糧食超市，難以打造“高大上”的產(chǎn)業(yè)鏈和世界品牌。針對這些問題，我國《糧食法》要嚴格糧食流通的市場準入，拓展糧食“綠色通道”，積極發(fā)展糧食超市，構(gòu)建糧食市場的多元發(fā)展格局。

首先，嚴格限定糧食收購資格制度。糧食收購是糧食流通市場準入的聯(lián)結(jié)點，對保障全國糧食供給有著特殊意義，必須對糧食收購資格進行嚴格法定，把控好準入門檻。進入新世紀以來，國家逐步放寬糧食收購市場的準入資格，允許非國有主體參與糧食收購。目前，參與糧食收購的有各類農(nóng)村經(jīng)紀人、糧食加工企業(yè)、糧食銷售企業(yè)、糧食儲備企業(yè)、外資等。近年來，糧價上漲壓力大增，可以限制大型國有糧食企業(yè)入市收糧，但對外資卻缺乏有效的規(guī)制。某些外資在不能獲得私有耕地的情況下，以訂單農(nóng)業(yè)和較高的糧食收購價獲得糧源，直接沖擊我國糧食收購市場?！都Z食流通管理條例》第8條到第13條已經(jīng)對糧食收購活動作了具體規(guī)定。當前要嚴格糧食收購資格，制定詳細的實體性規(guī)定和程序性規(guī)定。糧食收購者應(yīng)向糧食行政管理部門提交書面申請，經(jīng)批準后再依法辦理工商設(shè)立登記，在經(jīng)營范圍中注明糧食收購；已辦理工商登記的，也應(yīng)當取得糧食行政管理部門的收購許可，并依法辦理工商變更登記。目前，要堅決取締未經(jīng)許可的收購行為，對已取得收購許可但不再符合條件或不履行法定義務(wù)的，要視情節(jié)暫?；蛉∠涫召徺Y格。此外，國家在糧食安全的長期規(guī)劃中特別強調(diào)發(fā)展農(nóng)村(民)經(jīng)紀人。早在2007年，湖南省糧食局就發(fā)布了《糧食經(jīng)紀人業(yè)務(wù)規(guī)范暫行辦法》。糧食經(jīng)紀人以盈利為目的，在鄉(xiāng)里田間直接向糧食生產(chǎn)者收購糧食，銷售給糧食加工、流通的個體工商戶或自然人，是糧販子的規(guī)范化運作。糧食經(jīng)紀人應(yīng)當取得糧食收購許可，或與具有糧食收購資格的相關(guān)主體簽訂委托收購合同。值得注意的是，糧食收購問題是一個系統(tǒng)問題，要與土地經(jīng)營管理制度和二元戶籍制度進行配套改革。*孫瑜、李國祥：《中國糧食征購主要方式的發(fā)展變化及啟示》，載《南京社會科學》2013年第4期。

其次，構(gòu)建糧食“綠色通道”制度。當前，我國交通設(shè)施不健全，糧食物流情況不容樂觀，往往因為交通問題導致糧食運輸難以及時到位。于是，如何構(gòu)建糧食“綠色通道”被提上議事日程。我國《農(nóng)業(yè)法》第28條強調(diào)保障農(nóng)產(chǎn)品運輸暢通、降低農(nóng)產(chǎn)品流通成本的問題。2010年，國家提出完善鮮活農(nóng)產(chǎn)品運輸綠色通道制度，將馬鈴薯、甘薯、鮮玉米、鮮花生列入綠色通道品種目錄。我國要建立“綠色通道”法律保障機制，為健全糧食物流體系提供法律支持。其一，增加綠色通道的糧食品種。我國最好把大米、小麥、玉米均納入綠色通道的品種范圍，有助于主糧物流的保障。其二，進一步細化“整車合法裝載”的認定標準。對整車合法裝載糧食的車輛給予免收通行費、便利停靠、優(yōu)先過站等優(yōu)惠，合理調(diào)整糧食多種運輸比價關(guān)系。其三，發(fā)展糧食綠色通道示范單位。以優(yōu)先審批、財政投入、貸款優(yōu)惠等方式扶持糧食綠色通道示范單位，實現(xiàn)與糧食產(chǎn)業(yè)化、龍頭企業(yè)發(fā)展的制度統(tǒng)一。其四，創(chuàng)新專家顧問機制。對糧食綠色通道建設(shè)要聘請專家顧問，完善相應(yīng)的聘請程序、評價制度、報酬制度。其五，加大對糧食物流領(lǐng)域涉黑犯罪的懲罰力度。目前糧食物流不暢通，很大程度與各地地方保護主義、涉黑問題有關(guān)。要進行全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一涉黑整頓，清除部門保護、地方保護，嚴厲懲治涉黑犯罪的單位和個人，樹立糧食市場全國一盤棋的制度理念。

再次，加強糧食超市制度模式的探索。超市是“現(xiàn)代食物體系的最高殿堂”，*[英]拉吉·帕特爾：《糧食戰(zhàn)爭——市場、權(quán)力和世界食物體系的隱形戰(zhàn)爭》，第150頁，郭國璽、程劍峰譯，東方出版社2008年版。控制著食物“全過程”生產(chǎn)鏈。依據(jù)入世承諾，2004年12月11日中國零售業(yè)全面對外資開放。中糧集團與家樂福的供零矛盾凸顯了當前糧食超市化發(fā)展的危機。國家在全國糧食市場體系建設(shè)規(guī)劃中提出要大力發(fā)展以超市、便民連鎖店為主要形式的城鄉(xiāng)糧油供應(yīng)網(wǎng)點。2010年7月，北京首次發(fā)布了“農(nóng)超對接”項目系列扶持政策，并不斷推進。未來有必要制定《糧食超市安全操作規(guī)范》，詳細規(guī)定場所設(shè)施、從業(yè)人員、采購、驗收、存儲、現(xiàn)場制作、銷售、問題產(chǎn)品處理、信息公開、責任等內(nèi)容。相關(guān)規(guī)定應(yīng)當完善“農(nóng)超對接”的準入資格、權(quán)利義務(wù)、違約責任等內(nèi)容，合理定位各個環(huán)節(jié)經(jīng)營商的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過《反不正當競爭法》規(guī)范超市的日常經(jīng)營行為，通過《反壟斷法》規(guī)制超市的濫用市場支配地位行為，降低超市進場費，加強糧食超市的質(zhì)量監(jiān)管，建立超市行業(yè)協(xié)會行業(yè)自律機制。與此同時，在發(fā)展糧食超市過程中，要警惕跨國糧商大規(guī)模借助超市平臺和信譽將轉(zhuǎn)基因糧食、有毒有害糧食產(chǎn)品納入老百姓視野，混淆視聽。近期美國食品藥物管理局(FDA)將高果糖糖漿更名為玉米糖事件就引發(fā)了公眾爭議。*Tara Allstun．Unpacking the FDA Ruling Against ‘Corn Sugar’ as an Alternative Name For Highfructose Corn Syrup．Drake J. Agric. L.，2013(2)：349—374．而未被批準的轉(zhuǎn)基因糧食進入糧食超市再流向餐桌，更加要受到譴責。*Kyndra A. Lundquist．Unapproved Genetically Modified Corn: It’s What’s for Dinner．Iowa L. Rev.，2015(1)：825—851．有學者提出：“立即行動起來開始轉(zhuǎn)基因食品領(lǐng)域本位法的制定，并據(jù)此為圓點加緊構(gòu)筑以市場競爭力與消費者滿意為指標的配套法律體系?！?李響：《中國轉(zhuǎn)基因食品立法的困境與出路》，載《華南師范大學學報(社會科學版)》2015年第1期。我國必須建立糧食超市強制性標識制度，明確表明糧食品種的成分、比例、危害性等，保障公眾知情權(quán)。

四、糧食流通行政管理體系改革之促進

我國從20世紀90年代開始發(fā)布了一系列關(guān)于糧食流通體制改革的政策文件。從法律層面促進糧食流通全面市場化改革，需要借鑒其中的有益做法，實現(xiàn)法與政策并進。糧食流通體制改革的初衷是實現(xiàn)政企分開，糧食行政管理部門專門行使監(jiān)管職能。國家在糧食安全中長期規(guī)劃中提出加強糧食行政管理體系建設(shè)的要求。我國的糧食管理系統(tǒng)一直在變革中，卻沒有擺脫計劃經(jīng)濟的烙印，始終沒有形成特別有效的糧食流通行政管理體系。市場是減貧的關(guān)鍵，*[英]戈登·康韋、凱蒂·威爾遜：《糧食戰(zhàn)爭：我們拿什么來養(yǎng)活世界》，第156頁，胡新萍、董亞峰、劉聲峰譯，電子工業(yè)出版社2014年版。必須強調(diào)市場決定性地位。而日本政權(quán)更迭導致農(nóng)政危機四伏，*[日]神門善久：《日本現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新論》，第88—92頁，董光哲、蘇小雙、韓永哲譯，文匯出版社2013年版。說明政府有為的重要性，必須構(gòu)建服務(wù)型的糧食流通行政管理體系。本文嘗試從縱向和橫向兩個層面加以探討，希望推進糧食流通全面市場化的行政管理體制改革，真正實現(xiàn)依法治糧。

從縱向上看，《國務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》(2014)在健全糧食安全省長負責制時提出增強糧食流通能力，重點是加強糧食倉儲物流設(shè)施建設(shè)和管理、積極發(fā)展糧食物流網(wǎng)絡(luò)、加強糧食產(chǎn)銷合作。中央與地方權(quán)力配置問題是中國自古以來政治領(lǐng)域的核心問題。本文認為，糧食流通行政管理體系應(yīng)以省長負責制為核心，這是糧食流通體制改革的著力點。糧食是靠天吃飯的產(chǎn)業(yè)，中央政府需要針對具體情況隨之改革現(xiàn)有政策措施。當前，地方各級政府缺乏積極性、責任心，甚至“上有政策，下有對策”，難以貫徹落實中央的最新決定。中國的行政區(qū)劃是以省級區(qū)劃為核心，各級省長就成為中央政府與地方政府的互動橋梁、溝通途徑。中央政府可以直接領(lǐng)導各省省長，進而實現(xiàn)各省內(nèi)部的糧食流通管理，也有助于不同省份之間的市場調(diào)節(jié)；地方政府也可以通過省長向中央政府匯報工作、尋求支持。因此，有必要在糧食流通行政管理體系中強化省長負責制，解決中央與地方在糧食流通管理中的職權(quán)博弈問題。

從橫向上看，我國《農(nóng)業(yè)法》《食品安全法》《糧食流通管理條例》《糧食流通監(jiān)督檢查暫行辦法》等規(guī)定了與糧食流通監(jiān)管相關(guān)的諸多行政管理部門，如發(fā)展改革、糧食、財政、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、食監(jiān)、價格、認證、出入境檢驗檢疫等。其中，發(fā)展改革部門主要是宏觀調(diào)控；糧食部門是行業(yè)管理，但又權(quán)力有限；財政部門負責財政支糧管理；工商部門主要是監(jiān)管糧食市場秩序；價格部門主要負責糧食價格監(jiān)管；很多部門與糧食質(zhì)量監(jiān)管密切相關(guān)。長期以來，我國各級糧食局不作為、弱作為的情形屢屢出現(xiàn)，沒有顯現(xiàn)出在糧食流通改革中的主導地位，導致糧食流通管理出現(xiàn)“群龍無首”的情況。當務(wù)之急是提升各級糧食局作為糧食行政管理部門的地位。國家糧食局目前隸屬于國家發(fā)改委，下設(shè)的辦公室、調(diào)控司、政策法規(guī)司、監(jiān)督檢查司、財務(wù)司、流通與科技發(fā)展司等都有相應(yīng)的糧食流通體制改革職能。國家在開展全國糧食穩(wěn)定增產(chǎn)行動時特別提及糧食局，拓展其在糧食生產(chǎn)階段的職能。在廣東順德 “大部制”改革中，區(qū)經(jīng)濟促進局、市場安全監(jiān)管局都涉及糧食流通的相關(guān)監(jiān)管職能。筆者認為，可以參考相關(guān)改革經(jīng)驗，將糧食產(chǎn)業(yè)相關(guān)行政管理部門的相關(guān)監(jiān)管職能合并，建立“大部制”的糧食流通監(jiān)管機構(gòu)，尤其要賦予各級糧食行政管理部門更多的監(jiān)管職能。糧食行政管理部門要處理好與發(fā)展改革部門、農(nóng)業(yè)行政管理部門、各級儲備糧管理總公司、糧食行業(yè)協(xié)會的關(guān)系，杜絕干預糧食企業(yè)的日常經(jīng)營活動。糧食行政管理部門不能停留在監(jiān)管層面，而要行使發(fā)展促進職能，推動糧食流通全面市場化改革。建立由糧食行政管理部門牽頭的部門聯(lián)合執(zhí)法機制，完善糧食行政執(zhí)法與刑事司法銜接的工作機制。

民以食為天，食以糧為本。作為人口大國，糧食安全是中國實現(xiàn)長遠發(fā)展的生命線，而糧食流通對國家整體糧食安全有著至關(guān)重要的作用。糧食流通不僅僅是經(jīng)濟問題、管理問題、技術(shù)問題，更是政治問題、法律問題。多年來，我國中央一號文件不斷關(guān)注“三農(nóng)”問題，聚焦糧食流通問題，制定了詳細的制度促進措施。我國當前在糧食流通領(lǐng)域的制度隱患是缺乏一部基本法律，難以通過國家強制力加以有效地保障、促進。面對中國社會日益嚴重的糧食危機，中國法學界應(yīng)有社會責任、歷史擔當去聚焦探討糧食流通改革問題，并得出中國路徑的制度方案。糧食流通全面市場化改革，需要全面依法治糧的制度回應(yīng)，與我國當前的改革趨勢是高度一致的?！都Z食法》必須專章規(guī)定糧食流通問題，構(gòu)建糧食產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、糧食國企改革、市場多元發(fā)展、糧食流通行政管理體系等方面的促進機制。糧食法應(yīng)當是糧食流通改革法、糧食安全促進法，才能真正解決中國人的吃飯問題。《糧食法》的出臺，不僅是中國糧食立法史上的里程碑，也是世界糧食立法史上的一大壯舉。中國在推動糧食流通體制改革中應(yīng)當有“理論自信”“制度自信”，為世界糧食法學的發(fā)展提供理論參考與制度借鑒。

【責任編輯：肖時花】

2014年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國糧食安全法律制度研究”(14YJC820070)

2015-10-20

D912.4

A

1000-5455(2015)06-0152-06

曾曉昀，廣東潮州人，法學博士，廣東技術(shù)師范學院政法學院講師。)