呂海燕

國家安全生產監(jiān)督管理總局

重大生產安全事故應急處置事關人民群眾切身利益和社會安全穩(wěn)定，是社會治理能力的重要組成部分，也是對我們黨和政府的公信力、執(zhí)行力和凝聚力的重大考驗。針對2013年吉林、山東等地和中石油、中儲糧等企業(yè)相繼發(fā)生的重特大事故，習近平總書記多次作出重要批示，要求我們要始終把人民生命安全放在首位，切實防范重特大生產安全事故的發(fā)生。習近平總書記2013年2次主持召開中央政治局常委會聽取匯報并發(fā)表重要講話，并在山東省青島市中石化東黃輸油管道泄漏爆炸事故發(fā)生后，趕赴青島考察指導事故處置工作，再次強調所有企業(yè)都必須認真履行安全生產主體責任，做到安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位，確保安全生產。李克強總理在2013年6月份主持召開國務院常務會議專題研究安全生產工作，并在12月6日國務院安委會全體會議召開之際作出重要批示，要求認真汲取生命和鮮血換來的教訓，創(chuàng)新安全管理模式，落實企業(yè)主體責任，提升應急處置能力。

為認真貫徹落實中央領導批示精神，針對近年來事故應急處置中存在的突出問題，國務院安委會印發(fā)了《關于進一步加強生產安全事故應急處置工作的通知》（安委[2013]8號），對事故救援的全過程和應急處置工作的重點環(huán)節(jié)進行了規(guī)范，提出了明確要求，指導事故應急處置工作為推動《關于進一步加強生產安全事故應急處置工作的通知》貫徹落實，國家安全生產應急救援指揮中心制定推動落實工作方案，各省級安全監(jiān)管部門認真組織貫徹實施。圍繞貫徹落實通知精神，強化事故應急處置工作提出自己的看法。

1 認真吸取事故教訓

2013年共計發(fā)生4起特別重大生產安全事故，其中3起事故是由于處置不當造成事故擴大的，教訓十分慘痛。

（1）2013年11月22日10時25分，位于山東省青島經濟技術開發(fā)區(qū)的中國石油化工股份有限公司管道儲運分公司東黃輸油管道泄漏原油進入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內油氣積聚遇火花發(fā)生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失75172萬元。

事故應急處置不當?shù)闹饕颍阂皇瞧髽I(yè)現(xiàn)場處置人員，思想麻痹大意，應急處置經驗不足，沒有按照應急預案要求判斷原油泄漏量、監(jiān)測氣體濃度，對泄漏引發(fā)爆炸的可能性、危險性認識不足，甚至認為不會發(fā)生爆炸，在沒有采取任何消火措施的情況下，操作挖掘機破碎錘在排水暗渠鋼筋混凝土蓋板上方打孔作業(yè)，喪失了從原油泄漏到發(fā)生爆炸8個多小時的有效處置時機。二是在發(fā)現(xiàn)海上大面積油污污染，可以判斷泄漏事態(tài)已經擴大的情況下，企業(yè)和地方政府沒有按照應急預案的要求及時提升應急響應等級，沒有及時告知社會公眾并組織人員疏散，致使大量人員長時間滯留危險區(qū)域，造成在危險區(qū)域下棋、遛彎以及工作的大量無辜群眾傷亡。 三是地方政府反應遲鈍、缺乏經驗，消防、交警、市政、安全監(jiān)管、環(huán)保、海事等相關單位各自為戰(zhàn)，沒有及時成立統(tǒng)一、權威的事故應急處置現(xiàn)場指揮部，沒有對事故現(xiàn)場處置工作進行有效指揮，也沒有根據(jù)事故現(xiàn)場實際情況及時制定緊急處置方案。四是青島經濟開發(fā)區(qū)作為大型化工園區(qū)，沒有設立管道保護專職管理部門，有關政府沒有管道處置專項應急預案，企業(yè)已有的應急預案對危險源辨識不到位、沒有深刻分析管道穿越市政排水暗渠造成的危險性，政企之間應急預案也不銜接，更沒有開展演練。

（2）2013年6月3日6時10分許，位于吉林省長春市德惠市的吉林寶源豐禽業(yè)有限公司（以下簡稱寶源豐公司）主廠房發(fā)生特別重大火災爆炸事故，共造成121人死亡、76人受傷，17234m2主廠房及主廠房內生產設備被損毀，直接經濟損失1.82億元。經調查認定，吉林省長春市寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災爆炸事故是一起生產安全責任事故。

造成重大人員傷亡的主要原因：一是起火后，火勢從起火部位迅速蔓延，聚氨酯泡沫塑料、聚苯乙烯泡沫塑料等材料大面積燃燒，產生高溫有毒煙氣，同時伴有泄漏的氨氣等毒害物質。二是主廠房內逃生通道復雜，且南部主通道西側安全出口和二車間西側直通室外的安全出口被鎖閉，火災發(fā)生時人員無法及時逃生。三是主廠房內沒有報警裝置，部分人員對火災知情晚，加之最先發(fā)現(xiàn)起火的人員沒有及時通知二車間等區(qū)域的人員疏散，使一些人喪失了最佳逃生時機。四是寶源豐公司未對員工進行安全培訓，未組織應急疏散演練，員工缺乏逃生自救互救知識和能力。

(3)2013年3月29日21時56分，吉林省吉煤集團通化礦業(yè)集團公司八寶煤業(yè)公司（以下簡稱八寶煤礦）發(fā)生特別重大瓦斯爆炸事故，造成36人遇難（企業(yè)瞞報遇難人數(shù)7人，經群眾舉報后核實）、12人受傷，直接經濟損失4708.9萬元。4月1日，該礦不執(zhí)行吉林省人民政府禁止人員下井作業(yè)的指令，擅自違規(guī)安排人員入井施工密閉，10時12分又發(fā)生瓦斯爆炸事故，造成17人死亡、8人受傷，直接經濟損失1986.5萬元。

兩次爆炸事故都是在施工密閉處理采空區(qū)煤炭自然發(fā)火，因處置不當，引起采空區(qū)瓦斯爆炸，造成大量人員傷亡。具體原因是： 一是沒有制定安全技術措施，施工密閉前沒有按規(guī)定制定火區(qū)封閉安全技術措施，盲目施工，導致大量人員傷亡。二是對施工火區(qū)危險性認識不足，在沒有充分準備情況下，安排大量人員同時施工5道密閉，致使作業(yè)人員長時間滯留在危險區(qū)。三是強令工人冒險作業(yè)。施工過程中發(fā)生爆炸，在部分工人已經逃離危險區(qū)的情況下，井下現(xiàn)場指揮人員不但沒有撤人，而且強令工人繼續(xù)冒險作業(yè)。四是違反《煤礦安全規(guī)程》。在封閉火區(qū)時，沒有指定專人檢查瓦斯、氧氣、一氧化碳、煤塵及其他有害氣體和風向、風量的變化，也沒有采取防止瓦斯煤塵爆炸和人員中毒的措施。密閉的火區(qū)中發(fā)生爆炸密閉墻被破壞時，嚴禁派救護隊恢復密閉墻或探險，應在較遠的安全地點重新設計建造密閉。五是違反《礦山救護規(guī)程》。在封閉火區(qū)時，未進行遠距離封閉火區(qū)；在密閉區(qū)內已發(fā)生爆炸，破壞了密閉的情況下，又派救護隊恢復密閉，致使大量救護指戰(zhàn)人員遇難。

2 深刻認識存在問題

十六大以來，黨中央、國務院以制修訂應急預案為抓手，以建立健全應急管理體制為基礎，以建立健全應急管理機制為關鍵，以建立健全應急管理法制為保障，將我國應急管理體系建設提升到了一個新的階段。尤其是我國安全生產應急管理體系建設，所有政府管理部門和生產經營單位全部制定了相關應急預案，應急預案體系已經形成。圍繞國家“十一五”規(guī)劃的實施，所有32個省級單位，95%以上的市級單位，40%的縣級單位，重點生產經營單位全部建立了相應的安全生產應急管理機構。圍繞黨中央、國務院有關文件的貫徹實施，省市兩級都建立了重大生產安全事故應急處置聯(lián)動機制。全國礦山和危險化學品應急救援基地，骨干應急救援隊伍已經建立，安全生產應急救援能力得到很大提升，為全國安全生產形勢穩(wěn)定好轉做出了巨大貢獻。

但是，一些地方和行業(yè)領域仍存在應急管理主體責任不落實，應急救援現(xiàn)場管理混亂，應急救援處置不當，造成重大人員傷亡和財產損失，甚至釀成重大、特大生產安全事故。據(jù)統(tǒng)計， “十一五”時期全國較大以上事故因施救不當導致事故擴大的共有172起，事故由最初遇險282人，因施救處置不當最終導致684人死亡。我們必須深刻認識生產安全事故應急處置工作中存在問題。

(1)對應急管理工作認識存在誤區(qū)，應急管理工作不重視。尤其是一些所謂非高危行業(yè)企業(yè)認為應急管理就是事故處置，生產安全事故是小概率事件，不會在本單位發(fā)生，對國家安全生產應急管理法律法規(guī)和部門規(guī)定要求采取應付態(tài)度，缺失必要的應急管理知識培訓和應急救援裝備投入。實際上應急管理是風險管理，是事故預防的重要環(huán)節(jié)之一。事故是不以人的意志為轉移的，有備可能無患，無備必有大患。實踐證明，大量事故都是在一些無準備的企業(yè)發(fā)生的。

(2)部分企業(yè)存在僥幸心理，強令工人冒險作業(yè)。一些企業(yè)沒有真正樹立和落實科學發(fā)展觀安全生產“底線”思維和“紅線”意識不強，沒有牢固樹立“以人為本、安全第一、生命至上”的應急處置理念。事故發(fā)生后首先想到的是企業(yè)財產在事故處置過程中忽視工人生命安全，在制定應急處置方案時缺少風險意識，心存僥幸，違章指揮，強令工人冒險作業(yè)，釀成事故擴大。

(3)事故應急響應不及時，缺少必要的應急協(xié)調指揮機制。事故發(fā)生后，沒有按照應急預案的規(guī)定及時進行應急響應并根據(jù)事故現(xiàn)場實際情況及時提升應急響應等級，也沒有及時建立統(tǒng)一、權威的應急指揮機構，對事故發(fā)展趨勢和可能造成的危險性缺乏科學的判斷和認識，導致應急反應遲鈍，沒有及時疏散危險區(qū)域內的人民群眾，造成重大人員傷亡。

(4)事故應急預案不實用，關鍵時刻不能發(fā)揮應有的作用。目前相當部分企業(yè)沒有嚴格按照編制程序編制應急預案，應急預案缺少必要的風險分析，事故分級簡單按照死亡人數(shù)進行劃定，應急預案針對性不強、可操作性差，實際執(zhí)行起來難度大。個別單位為了應付檢查，應急預案全盤委托給中介機構編寫，甚至奉行拿來主義，從別的企業(yè)和單位照搬照抄，根本不能發(fā)揮應有的作用。

(5)應急預案相互不銜接，機制不健全。大部分應急預案僅考慮本單位風險，沒有統(tǒng)籌考慮對周邊企業(yè)和群眾的影響，政府和企業(yè)、企業(yè)和社會應急預案銜接差，企業(yè)與政府應急預案的對接條件也不明晰，沒有形成地企應急聯(lián)動。加之應急預案缺少必要的宣傳教育和培訓演練，一旦發(fā)生事故，容易引發(fā)次生或衍生災害，造成事故擴大，甚至造成周邊群眾傷亡。

(6)應急處置責任不落實，應急準備工作不到位。一些企業(yè)沒有建立專兼職應急救援隊伍，沒有配備足夠的應急防護裝備，應急指揮人員缺乏必要的應急救援知識、從業(yè)人員缺乏避險逃生技能，應急處置能力低下。一些地方專業(yè)、權威的應急管理機構缺失，專職應急管理人員不到位、職責不清晰，一旦發(fā)生事故，容易導致多頭應對、各自為戰(zhàn)，形不成合力。

3 切實做好處置工作

重大事故應急處置工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及應急知識準備、應急思想準備、規(guī)章制度準備、應急預案準備、救援隊伍準備、救援裝備準備，應急機制建立、應急人員培訓、應急預案演練、公眾教育培訓等方方面面。各部門、各單位一定要根據(jù)經濟社會發(fā)展的特點以及本地區(qū)、本單位面臨的風險，合理布局，科學規(guī)劃，按照綜合集成、系統(tǒng)配套，平戰(zhàn)結合、常備不懈，定期評估、動態(tài)更新，資源共享、協(xié)同配合的原則，在做好隱患排查治理，風險評估的基礎上，做好應對各種事故應急準備工作，提高綜合保障和應急處置能力，有效防范和應對各類市場安全事故。針對目前應急處置工作存在問題，應突出抓好以下三個方面的工作。

3.1 明確事故應急處置原則

(1)統(tǒng)一指揮、協(xié)調有序。事故應急處置必須按照“分類管理、分級負責、屬地為主”的原則，建立生產安全事故現(xiàn)場應急處置制度，確定事故應急處置的原則與權限，落實并完善企業(yè)負責人和政府行政管理人員應急處置責任制，及時有效開展應急救援工作。建立健全重大事故應急處置機制是有序開展應急處置工作的保障。應通過應急預案體系建設明確各級應急指揮機構和相關領導的應急指揮權限和程序，做到快速決策，快速處置。統(tǒng)一指揮既講的是政府部門組織的應急處置，也是對企業(yè)內部應急處置提出的要求。任何事故發(fā)生后，都應按照事故等級和屬地為主原則，成立現(xiàn)場指揮部，第一時間調集相應資源組織開展應急處置，防止事故進一步擴大。

(2)以人為本、安全第一、生命至上。國務院安委會關于進一步加強生產安全事故應急處置工作的通知強調，要始終把人民生命放在首位，以對黨和人民負責的精神，進一步加強事故應急處置工作，最大限度減少人員傷亡。“以人為本”是應急處置科學決策、安全救援的核心，在制定方案、作出決策的過程中，要始終把救援人員和涉險人員生命安全放在首位?！鞍踩谝弧币笪覀冊诰仍^程中，應采取嚴格的安全保障措施，在確保救援人員安全的前提下組織實施應急救援工作。“生命至上”要求我們要始終把挽救遇險被困人員生命作為首要目標，為了遇險的職工群眾，要想盡一切辦法、用盡一切手段，直至救援終了。

(3)依靠科技，專業(yè)處置。充分利用現(xiàn)有各種先進成果和專業(yè)救援裝備，發(fā)揮專家和專業(yè)技術人員的作用。尤其是重大危險化學品事故和礦山事故，沒有先進的技術裝備很難靠近或進入現(xiàn)場進行處置。一些重大事故現(xiàn)場處置情況非常復雜，隨時都可能發(fā)生二次爆炸事故，一定要成立事故現(xiàn)場指揮部，充分發(fā)揮專家作用，對處置方案進行論證，在確保安全的前提下，動用專業(yè)應急救援隊伍進行處置，決不允許盲目施救。

(4)邊處置、邊報告。事故應急處置不存在應急響應過度問題，必須堅持邊處置、邊報告的原則。對沒有明確規(guī)定、把握不準的問題，應當及時請示，情況緊急來不及請示時應當邊處置、邊報告或邊報告、邊處置。事故報告要突出快和早，努力做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置、早解決，盡可能為事故處置贏得寶貴時間，減少和避免事故及其造成的損失和影響。絕對不允許遲報、漏報、謊報和瞞報。事故報告要做到力求準確、真實、客觀，情況要快，原因要慎，在事故應急處置過程中應不斷完善事故信息，為應急處置提供科學依據(jù)。

(5)分級指導、安全有序。《國務院安委會關于進一步加強生產安全事故應急處置工作的通知》要求各級人民政府及其有關部門要建立事故應急處置分級指導制度，事故發(fā)生后縣級以上人民政府及其有關部門應根據(jù)事故等級和相關規(guī)定派出工作組或專家組趕赴事故現(xiàn)場指導配合事發(fā)地開展工作。針對目前事故應急處置工作存在問題，各級人民政府及其有關部門應強化事故現(xiàn)場應急處置制度和不同事故應急處置技術或要點建設，規(guī)范事故現(xiàn)場應急處置工作和指導原則，完善現(xiàn)場指揮部工作職責和權限，提高事故處置效能和技術水平，確保事故現(xiàn)場應急處置安全有序，快捷高效。

3.2 做好事故現(xiàn)場處置工作

(1)做好企業(yè)先期處置工作。國務院安委會通知明確指出：發(fā)生事故或險情后，企業(yè)要立即啟動相關應急預案，在確保安全的前提下組織搶救遇險人員，控制危險源，封鎖危險場所，杜絕盲目施救，防止事態(tài)擴大；要明確并落實生產現(xiàn)場帶班人員、班組長和調度人員直接處置權和指揮權，在遇到險情或事故征兆時立即下達停產撤人命令，組織現(xiàn)場人員及時、有序撤離到安全地點，減少人員傷亡。企業(yè)要依法依規(guī)及時、如實向當?shù)匕踩a監(jiān)管監(jiān)察部門和負有安全生產監(jiān)督管理職責的有關部門報告事故情況，不得瞞報、謊報、遲報、漏報，不得故意破壞事故現(xiàn)場、毀滅證據(jù)。

(2)提高政府應急響應能力。國務院安委會通知明確指出：事故發(fā)生地人民政府及有關部門接到事故報告后，相關負責同志要立即趕赴事故現(xiàn)場，按照有關應急預案規(guī)定，成立事故應急處置現(xiàn)場指揮部，代表本級人民政府履行事故應急處置職責，組織開展事故應急處置工作。事故現(xiàn)場所有人員要嚴格執(zhí)行指揮部的指令。事故發(fā)生地有關單位、各類安全生產應急救援隊伍接到人民政府及有關部門的應急救援指令或有關企業(yè)的請求后，應當及時出動參加事故救援。按照事故等級和相關規(guī)定，上一級人民政府成立指揮部的，下一級人民政府指揮部要立即移交指揮權，并繼續(xù)配合做好應急處置工作。

3.3 做好事故處置相關工作

(1)全力提供應急救援保障。國務院安委會通知明確指出：地方人民政府要對應急保障工作總負責，統(tǒng)籌協(xié)調，全力保證應急救援工作的需要要采取財政措施，保障應急處置工作所需經費政府有關部門要按照國家有關規(guī)定和指揮部的需要，在各自職責范圍內做好應急保障工作，確保交通、通信、供電、供水、氣象服務以及應急救援隊伍、裝備、物資等救援條件。

(2)及時發(fā)布有關信息。國務院安委會通知明確指出：指揮部應當按照有關規(guī)定及時發(fā)布事故應急處置工作信息；設立舉報電話、舉報信箱，登記、核實舉報情況，接受社會監(jiān)督。有關各方要引導各類新聞媒體客觀、公正、及時報道事故信息不得編造、發(fā)布虛假信息。事故發(fā)生后，事故現(xiàn)場指揮部要通過新聞發(fā)布會等形式主動與新聞媒體和社會溝通。信息發(fā)布要快、要早，爭取主動做到事故信息報道快，事故原因報道慎。事故信息要循序漸進，留有余地，正面信息要講好，反面信息要客觀。

(3)精心組織醫(yī)療衛(wèi)生服務。事故發(fā)生地衛(wèi)生行政主管部門要按照指揮部的要求，組織做好緊急醫(yī)療救護和現(xiàn)場衛(wèi)生處置工作，協(xié)調有關專家特種藥品和特種救治裝備，全力救治事故受傷人員，并按照專業(yè)規(guī)程做好現(xiàn)場防疫工作。

(4)穩(wěn)妥做好善后處置工作。地方人民政府和事故發(fā)生單位要組織妥善安置和慰問受害及受影響人員，組織開展遇難人員善后和賠償、征用物資補償、協(xié)調應急救援隊伍補償、污染物收集清理與處理等工作，盡快消除事故影響，恢復正常秩序保證社會穩(wěn)定。