宋 軼
(四川大學 公共管理學院,四川·成都 610064)
改革開放以來,我國大力推進扶貧開發(fā),特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》的實施,扶貧開發(fā)工作成績斐然。特別是經(jīng)過2001-2010年這十年間的不懈努力,全國農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅減少,以1274元人民幣農(nóng)村扶貧標準(2010年)衡量,我國農(nóng)村貧困人口從9422萬人(2000年底)減少到2688萬人(2010年底),減少近71.5%;農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重下降7.4%。農(nóng)村收入水平穩(wěn)步提高,十年間全國592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值增長8522元,農(nóng)民年人均純收入增長1997元,年均增速為17%和11%。而作為全國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場之一,2001-2010年,四川省貧困人口由1041萬減少至145萬,貧困發(fā)生率下降13%以上;貧困居民占農(nóng)村居民總數(shù)下降9.74%;貧困地區(qū)農(nóng)民年人均純收入增長2947元,高于同期全國平均水平,極大的促進了全省經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、民族團結(jié)、社會和諧。
但同時也應該清醒的認識到,時至今日全國扶貧工作任務依然艱巨,面臨諸多困難亟待應對。以四川省為例:首先是,貧困面大、貧困程度深、范圍廣的情況尚未根本改變。以2011年國家新的扶貧標準衡量(年人均純收入2300元),全省農(nóng)村貧困人口仍高達1356萬人,占到全國的十分之一。全省21個市(州)均存在貧困區(qū)域和貧困農(nóng)戶,181個市(縣、區(qū))中有160個有扶貧任務;其次,返貧問題依然突出。革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等貧困區(qū)域自然環(huán)境惡劣,災害頻發(fā),基礎(chǔ)設施建設相對滯后,公共服務水平低下,抗災能力弱,地方病問題嚴重,因災、因病返貧幾率高;此外,由于國家扶貧政策遵循先易后難的原則,未來的扶貧工作將進入攻堅階段,特別是民族地區(qū),經(jīng)濟發(fā)展水平落后,自然條件特別惡劣,區(qū)域發(fā)展無法依靠現(xiàn)有的發(fā)展能力帶動,常規(guī)的扶貧手段難以奏效,加之多年來形成的區(qū)域差異發(fā)展格局,經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民收入等不僅與全國平均水平相比差距較大,而且特困地區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)與農(nóng)村、山區(qū)與平原之間發(fā)展差異明顯,是扶貧攻堅難啃的一塊“硬骨頭”,上述地區(qū)的扶貧開發(fā)仍將是一項長期的歷史任務。
烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)部分地處四川盆地南緣,地處川滇黔渝接合部,包括13個縣(市、區(qū)),國土面積近3萬平方公里,至2010年末,該區(qū)域總?cè)丝?16.06萬人,其中農(nóng)村人口358.78萬人。境內(nèi)有9個彝族縣和10個少數(shù)民族鄉(xiāng),是全國最大彝族聚居區(qū)的重要組成部分和四川省主要的民族聚居區(qū)之一。隨著扶貧開發(fā)工作的不斷深入,該地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展已取得了長足進步,但由于起步晚、基數(shù)大、困難多,與全國水平相比,差距仍相當明顯。烏蒙山四川省片區(qū)的人均生產(chǎn)總值宜賓市屏山縣外,不到全國平均水平的50%,最高的屏山縣也僅為全國水平的51.72%;除古藺縣、馬邊縣和雷波縣外,絕大多數(shù)縣(市、區(qū))人均財政收入都不到全國平均水平的10%;多數(shù)縣(市、區(qū))城鎮(zhèn)居民人均可支配收入僅為全國平均水平的80%左右;區(qū)域內(nèi)農(nóng)民人均純收入差異明顯,最高的樂山市沐川縣是全國平均水平的89.93%,而最低的涼山州美姑縣僅為58.37%。
樂山市的馬邊縣和涼山州的普格縣、布拖縣等縣的基本經(jīng)濟指標在全部區(qū)縣中均處在相對較低的水平,反映了這些民族地區(qū)的民族貧困縣不僅處于絕對貧困,而且相對貧困問題突出。與同樣屬于民族地區(qū)的其他區(qū)縣相比,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能力也較低,因此位于民族地區(qū)的民族貧困縣要實現(xiàn)改變社會、經(jīng)濟、文化落后狀態(tài)的目標,面臨著比一般貧困區(qū)縣更加艱難的處境。
通過對比涼山州各民族特困縣要素聚集能力與全國平均水平,我們可以發(fā)現(xiàn),涼山州各民族特困縣人均等級公路里程的相對水平存在差異。普格縣、金陽縣、雷波縣高于全國平均水平,其他縣低于全國平均水平。而涼山州各民族特困縣人均公路貨運周轉(zhuǎn)量、客運周轉(zhuǎn)量、人均移動電話保有量、人均郵電主營業(yè)務收入等均顯著低于全國平均水平。說明涼山州各民族特困縣要素聚集能力不強,區(qū)域基礎(chǔ)設施建設滯后。與烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)貧困區(qū)縣的平均水平相比,涼山州各民族貧困縣的要素聚集能力也相對偏低。
從教育方面來看,烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)各民族貧困縣與全國平均水平的差距主要表現(xiàn)在人均普通中學教師數(shù)上。全部民族貧困縣的人均普通中學教師數(shù)量均低于全國平均水平,差距最小的縣是樂山市的馬邊縣,差距最大的是涼山州的布拖縣。各民族貧困縣人均小學教師與全國平均水平差別不大。
從醫(yī)療衛(wèi)生水平來看,各民族貧困縣的人均醫(yī)院、衛(wèi)生院技術(shù)人員數(shù)和人均病床數(shù)都顯著低于全國平均水平,反映出這些民族貧困縣醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展在絕對數(shù)量上的滯后。與烏蒙山四川省境內(nèi)貧困區(qū)縣的平均水平相比,部分民族貧困縣醫(yī)療衛(wèi)生的發(fā)展高于四川省平均水平。涼山州普格縣、金陽縣、越西縣、雷波縣的醫(yī)療服務人員數(shù)量儲備相對充足,樂山市馬邊縣、涼山州金陽縣、雷波縣的基礎(chǔ)醫(yī)療設施相對完善。
烏蒙山片區(qū)四川省境內(nèi)各民族貧困縣的耕地面積相對數(shù)量較少,耕地占行政區(qū)域土地面積的平均比例為7.81%,低于四川省平均水平,僅是全國平均水平的58.9%,反映出各民族貧困縣耕地數(shù)量的絕對和相對匱乏。從有效灌溉面積占耕地比例來看,區(qū)域內(nèi)各民族貧困縣發(fā)展不平衡。盡管全部民族貧困縣的有效灌溉面積占比均低于全國平均水平,但樂山市馬邊縣、涼山州普格縣、越西縣、美姑縣等高于烏蒙山四川省境內(nèi)貧困區(qū)縣的平均水平,說明各民族區(qū)縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設的絕對水平較低,相對水平發(fā)展不一。單位耕地面積農(nóng)業(yè)機械總動力和單位面積化肥施用量在一定程度上反映了地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度,從各民族貧困縣的數(shù)據(jù)與全國平均水平的對比來看,各民族貧困縣農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度與全國平均水平的差距主要體現(xiàn)在現(xiàn)代化機械的使用比例上。同時,農(nóng)村用電量與鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)據(jù)的對比反映出各民族貧困縣生活條件的不便,相對農(nóng)村用電量遠低于全國平均水平。
要有效推進上述區(qū)域的扶貧攻堅,首先便是科學地進行內(nèi)部地域劃分和判斷落后地區(qū)的瓶頸制約因素。
民族地區(qū)大多地處山區(qū)和偏遠地區(qū),惡劣的地理環(huán)境使得這些地區(qū)的產(chǎn)出水平先天較低。基礎(chǔ)設施發(fā)展滯后,尤其是交通和通信的不便,制約了民族地區(qū)與其他區(qū)域宏觀經(jīng)濟發(fā)展的銜接,相對獨立的發(fā)展環(huán)境限制了外來先進技術(shù)和理念的傳播,使得民族地區(qū)缺乏發(fā)展必需的先進技能。同時,長期以來,我國的扶貧政策以財政轉(zhuǎn)移支付等“輸血”型政策為主,促進區(qū)域發(fā)展能力的“造血”型政策較少,先天較差的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境以及缺乏后天對經(jīng)濟發(fā)展能力的培育共同造成民族地區(qū)的持續(xù)性貧困。
由于先天發(fā)展環(huán)境和后天“輸血”型政策的雙重影響,民族地區(qū)的發(fā)展表現(xiàn)為對財政轉(zhuǎn)移支付等手段的高度依賴。民族地區(qū)文化的差異弱化了外部先進文化浪潮對本地區(qū)文化的沖擊與影響,相對封閉的地理位置進一步強化了民族地區(qū)的封閉性,構(gòu)成“文化貧困”。此外受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約,醫(yī)療衛(wèi)生和社會福利保障事業(yè)發(fā)展緩慢,特困民族地區(qū)群眾的健康狀況相對較差,艾滋病等發(fā)病率相對較高,不利于地區(qū)的自我發(fā)展。
地理區(qū)位偏僻、自然災害高發(fā)是民族地區(qū)的普遍特征,偏僻和難于接近使得民族地區(qū)的貧困具有區(qū)域性的特征,這類由自然環(huán)境不適宜于人類居住造成的貧困治理難度較大,在我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對較低的情況下,扶貧工作是遵循由易入難的順序,民族地區(qū)的扶貧開發(fā)力度相對扶貧的難度不足。自然災害高發(fā)還構(gòu)成扶貧后返貧的原因。自然環(huán)境惡劣進一步影響著民族地區(qū)的生產(chǎn)和生活,在婚姻選擇、教育條件、生產(chǎn)積累等方面束縛,形成持續(xù)的惡性循環(huán)。
一是扶貧手段的錯位。民族地區(qū)的扶貧政策首選“輸血式”扶貧,政府多年來主要解決的是民族地區(qū)區(qū)域發(fā)展的先天不足,對自我發(fā)展能力的培育不足。二是扶貧時間的錯位。民族地區(qū)與其他區(qū)域在先天和后天發(fā)展的差距,使得扶貧工作難以開展。民族地區(qū)的扶貧工作往往存在貧困程度深、地理位置偏遠、貧困范圍廣等難題,在我國經(jīng)濟社會發(fā)展初期,扶貧能力有限,要實現(xiàn)國家經(jīng)濟的快速發(fā)展,只能遵循先易后難、逐個擊破的路徑,客觀上造成民族地區(qū)等區(qū)域扶貧開發(fā)工作的滯后。
通過上述分析,民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的原因,既包括收入分配制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度不完善、基礎(chǔ)設施不完善、自然生態(tài)環(huán)境惡劣等制度供給不足和區(qū)域發(fā)展障礙形成的一般性貧困,又包括民族地區(qū)的特殊性貧困,即因制度供給不足形成的可行性能力缺乏(如人口素質(zhì)低下等)和生產(chǎn)生活方式、觀念桎梏、宗教信仰等形成的族群型貧困。由于受多重類型貧困影響,解決我國民族地區(qū)的貧困問題需要綜合性、多元化的差異扶貧政策。
在下一個階段,民族地區(qū)各區(qū)縣應堅持區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅相結(jié)合,堅持“突出重點,突破難點;以人為本,民生優(yōu)先;實事求是,量力而為;立足當前,謀劃長遠”的總體思路,以提升發(fā)展能力為基礎(chǔ),以改善民生和完善社會保障為落腳點,加快區(qū)域經(jīng)濟社會全面發(fā)展,為扶貧攻堅創(chuàng)造堅實條件。通過改善貧困人口生產(chǎn)生活條件,建立長效增收機制,優(yōu)化貧困人口人力資本,提高可持續(xù)發(fā)展能力,加快脫貧致富步伐,有力推動區(qū)域發(fā)展。
我們將民族地區(qū)分為示范發(fā)展區(qū)域、加速發(fā)展區(qū)域和扶持發(fā)展區(qū)域。示范發(fā)展區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展能力較強,要素集聚能力較好,交通基礎(chǔ)設施相對完善,公共服務水平較高,生產(chǎn)生活條件較好,現(xiàn)有發(fā)展能力評價結(jié)果高于地區(qū)平均水平,對整體區(qū)域的發(fā)展能夠起到示范帶頭作用。扶持發(fā)展區(qū)域表現(xiàn)為區(qū)域發(fā)展水平低下,經(jīng)濟社會的自我發(fā)展能力不足,基礎(chǔ)設施建設和公共服務發(fā)展滯后,生產(chǎn)生活條件差,現(xiàn)有發(fā)展能力評價結(jié)果明顯低于地區(qū)平均水平,需要通過多種手段大力扶持發(fā)展。加速發(fā)展區(qū)域是那些現(xiàn)有發(fā)展能力評價結(jié)果與地區(qū)平均水平差距不大,具有一定的自我發(fā)展基礎(chǔ)的區(qū)域。由于民族地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展能力、要素聚集能力等方面呈現(xiàn)出各區(qū)縣不均衡發(fā)展的趨勢,因此,有必要區(qū)分示范發(fā)展區(qū)域、加速發(fā)展區(qū)域和扶持發(fā)展區(qū)域,不同區(qū)域自我發(fā)展能力存在差異,可以通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)的對比分析和客觀賦值等評價方法確定特定區(qū)縣的發(fā)展能力,從而有針對性地制定政策措施。
民族地區(qū)的貧困問題是制度供給、基礎(chǔ)設施建設、社會發(fā)育、自然條件和文化差異等多因素共同形成的深層次、多元化貧困,要解決民族地區(qū)的貧困問題,實現(xiàn)跨越式發(fā)展,需要普惠型扶貧政策和針對型扶貧政策相結(jié)合,以增強地區(qū)自我發(fā)展能力為重點,“輸血式”扶貧和“造血式”扶貧并重。首先要根據(jù)地區(qū)發(fā)展的實際情況,通過加大公共財政對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、增加民族地區(qū)的基礎(chǔ)設施建設和生態(tài)環(huán)境保護投入、加大教育資源向民族地區(qū)的傾斜等,改善制度和區(qū)域發(fā)展環(huán)境,為地區(qū)大面扶貧創(chuàng)造有利條件;其次要勇于創(chuàng)新,加快農(nóng)村金融制度和醫(yī)療衛(wèi)生制度改革,通過組建農(nóng)民合作經(jīng)濟組織等實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革,有針對性地提高民族地區(qū)的可行能力;同時,注重制度環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境和人才環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,扶貧和扶智共舉,逐步建立符合民族地區(qū)發(fā)展的人才培養(yǎng)、引進和儲備體系,為增強區(qū)域自我發(fā)展能力提供智力支持。最后,依托民族地區(qū)的旅游、文化等優(yōu)勢資源,支持具有地方特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展,增強民族地區(qū)的“造血”能力,實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。
以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展為指導,充分考慮民族地區(qū)的共性和特殊性,采取多元化和差異化扶貧政策,鼓勵區(qū)域內(nèi)的重點發(fā)展。一是將示范發(fā)展區(qū)域、加快發(fā)展區(qū)域和扶持發(fā)展區(qū)域加以區(qū)分,在政策支持、財政資金轉(zhuǎn)移和項目安排上實施區(qū)別對待。二是區(qū)分不同區(qū)域的致貧因素,對存在優(yōu)勢資源、但基礎(chǔ)設施建設和開發(fā)滯后的地區(qū),積極實施“造血型”扶貧開發(fā);對自然環(huán)境惡劣、缺乏基本發(fā)展條件的地區(qū),主要采取“輸血型”扶貧幫困。三是根據(jù)不同地區(qū)自我發(fā)展能力,通過培育民族地區(qū)增長極,引領(lǐng)和帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。
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