廖雄軍

依據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，對政府行使監(jiān)督是人大及其常委會的重要職責(zé)之一。按其對政府監(jiān)督的實(shí)踐狀況，人大對政府監(jiān)督的主要內(nèi)容包括法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督三個(gè)方面。我國的人民代表大會制度建立以來，不斷在實(shí)踐中發(fā)展，對政府的監(jiān)督制度不斷完善，對政府的監(jiān)督工作日益加強(qiáng)，監(jiān)督權(quán)的行使收到了明顯成效。然而，人大的監(jiān)督工作同憲法和法律賦予的職權(quán)相比，還是有一定的差距，對政府監(jiān)督的現(xiàn)狀也不能完全達(dá)到建設(shè)法治國家的要求。近年來，政府特別是地方政府重大決策失誤現(xiàn)象增多，其中一個(gè)重要原因是人大對政府重大決策的監(jiān)控乏力。在全面推進(jìn)依法治國的新形勢下，探討如何加強(qiáng)人大對政府重大決策的監(jiān)控，建立有效的監(jiān)控模式，是一個(gè)具有重要意義的課題。

一、由人大主持制定政府重大決策程序條例

目前，我國還沒有出臺全國性的《政府重大決策程序條例》或《重大行政決策程序條例》，基本上是由地方政府自行制定本轄區(qū)的《重大行政決策程序規(guī)定》。起草這種規(guī)定，多是由地方政府的法制辦來進(jìn)行具體的組織工作。從現(xiàn)實(shí)來看，地方政府有的在地方“行政程序規(guī)定”中單獨(dú)列一章，規(guī)范地方政府的重大行政決策程序，如《湖南省行政程序規(guī)定》《山東省行政程序規(guī)定》;大多數(shù)地方政府是制定獨(dú)立的“重大行政決策程序規(guī)定（或規(guī)則）”，如《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》《湖北省人民政府重大行政決策程序規(guī)定（試行）》等。這些重大行政決策程序規(guī)定“在法律位階上多表現(xiàn)為行政規(guī)章和政府規(guī)范性文件，而尚未上升為權(quán)力機(jī)關(guān)意志。”[1]

政府重大決策程序規(guī)定中內(nèi)容方面存在的問題，將在下文中展開分析。

改革開放以來，我國地方政府決策的民主化科學(xué)化法治化程度不斷提高，但也存在不少問題，正如專家所指出的：“多年來，各級行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)依法行政的過程中，積累了不少依法決策的好經(jīng)驗(yàn)好做法，決策的法治化水平不斷提高，但決策尊重客觀規(guī)律不夠，聽取群眾意見不充分，亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應(yīng)決策而不決策等問題也比較嚴(yán)重，損害了國家利益，侵害了群眾權(quán)益，影響了黨和政府形象?！盵2]實(shí)踐證明，由地方政府自行制定與實(shí)施本轄區(qū)的《重大行政決策程序規(guī)定》，對規(guī)范地方政府重大決策行為的作用是極其有限的。為了提高重大行政決策程序規(guī)范的效力，應(yīng)改變現(xiàn)行的由政府自行制定重大行政決策程序規(guī)定的現(xiàn)象，由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例，由地方人大主持制定地方性的重大行政決策程序條例。這一條例的標(biāo)題可用《重大行政決策程序條例》或《政府重大決策程序條例》。未來出臺的《政府重大決策程序條例》，應(yīng)從政府重大決策理念、主體、范圍、過程、執(zhí)行、評估、問責(zé)等方面進(jìn)行系統(tǒng)的創(chuàng)新（見圖1）。

（一）政府重大決策理念的創(chuàng)新

1.確定政府重大決策的指導(dǎo)思想

現(xiàn)有的政府重大決策程序規(guī)定中，有的規(guī)定了重大行政決策的指導(dǎo)思想，但表述上往往過于簡略;有的這類規(guī)定中，沒有對重大行政決策的指導(dǎo)思想加以說明。重大行政決策的指導(dǎo)思想應(yīng)包括制定本規(guī)定或本條例的目的、預(yù)期目標(biāo)、制定依據(jù)等內(nèi)容。根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，政府重大決策的指導(dǎo)思想可以用如下的表述：“為了規(guī)范政府重大行政決策行為，強(qiáng)化決策責(zé)任，減少決策失誤，保證決策質(zhì)量，努力建設(shè)法治、誠信、責(zé)任、效能、廉潔、服務(wù)政府，從制度上確保重大行政決策的合法性、科學(xué)性和民主性，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》及相關(guān)法律法規(guī)和政策，結(jié)合我國實(shí)際，制定本條例?！?/p>

2.政府重大決策價(jià)值取向

把黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨融入到政府重大決策中，就必須堅(jiān)持“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。就必須兼顧國家利益、社會公共利益和公民個(gè)人利益，以有利于構(gòu)建和諧社會和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，政府重大決策價(jià)值取向應(yīng)是：“以人為本，造福于民。”

3.政府重大決策原則的創(chuàng)新

現(xiàn)有的政府重大決策程序規(guī)定中，有的對重大決策原則做了規(guī)定，這種原則有多有少。三個(gè)原則的規(guī)定，如某直轄市政府重大決策程序規(guī)定：“市人民政府重大事項(xiàng)決策遵循科學(xué)、民主、合法的原則?！庇秩缒呈≌卮鬀Q策程序規(guī)定：“政府重大決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：科學(xué)決策原則、民主決策原則、依法決策原則?！彼膫€(gè)原則的規(guī)定，如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策原則是：“政府重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：科學(xué)決策原則、民主決策原則、依法決策原則、公平公正原則?！庇秩缒呈兄卮笮姓Q策程序規(guī)定中的決策原則是：“市政府重大決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：依法決策原則、科學(xué)決策原則、民主決策原則、效能決策原則?！痹偃缒呈兄卮笮姓Q策程序規(guī)定中的決策原則是：“市政府重大行政決策應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)、民主、合法和公開的原則。”五個(gè)原則的規(guī)定，如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策原則是：“重大決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民主、法治、公正、時(shí)機(jī)、擇優(yōu)原則?！庇秩缒呈兄卮笮姓Q策程序規(guī)定中的決策原則是：“市政府重大決策堅(jiān)持行政首長負(fù)責(zé)制原則，同時(shí)決策程序要體現(xiàn)以下原則：科學(xué)決策原則、民主決策原則、依法決策原則、集體決策原則?！绷鶄€(gè)原則的規(guī)定，如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策原則是：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法決策、民主決策、科學(xué)決策、注重效能、接受監(jiān)督?！庇秩缒呈姓卮鬀Q策程序規(guī)定：“市政府重大行政決策遵循合法、科學(xué)、民主、效率、公開、公平的原則。”

根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，筆者認(rèn)為，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，把“公平公正、依法決策、民主決策、科學(xué)決策”確定為重大行政決策原則，是比較合適的?！凹w討論決定”是重大行政決策過程中的一個(gè)法定步驟，因此“集體決策”不作為一個(gè)決策原則。

（二）政府重大決策主體的創(chuàng)新

過去有人認(rèn)為，政府重大決策主體只是政府系統(tǒng)內(nèi)的各類人員，這未免視野太窄了。筆者認(rèn)為，政府重大決策主體應(yīng)是多元的，包括執(zhí)政黨、政府、公眾等。政府重大決策的主體可以劃分為直接主體與間接主體，執(zhí)政黨與政府是政府重大決策的直接主體，公眾是政府重大決策的間接主體。

根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，筆者認(rèn)為，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)對政府重大決策主體及其作用作出界定。特別是應(yīng)確定各類組織或個(gè)人在政府重大決策中的功能或作用，如：“政府行政首長代表本級政府對重大行政事項(xiàng)行使決策權(quán)。政府分管領(lǐng)導(dǎo)、政府秘書長協(xié)助行政首長決策。下一級政府，本級政府的組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)授權(quán)履行行政管理職能的機(jī)構(gòu)及其他有關(guān)單位（以下簡稱決策承辦單位）負(fù)責(zé)承辦本級政府重大決策的調(diào)研、方案起草與論證等前期工作。決策承辦單位可以委托專家、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或者其他有相應(yīng)能力的組織完成專業(yè)性工作。政府辦公廳負(fù)責(zé)組織安排政府重大決策活動(dòng)，并提供綜合服務(wù)。政府法制、政府政策研究與發(fā)展改革研究等機(jī)構(gòu)，政府參事室、政府決策咨詢專家委員會及政府法律顧問應(yīng)當(dāng)為政府重大決策提供法律、政策、專業(yè)咨詢等有關(guān)服務(wù)?！弊鞒鲞@種規(guī)定，有利于在更大范圍內(nèi)集思廣益，匯集民智，提高政府重大決策的質(zhì)量，減少執(zhí)行中的阻力。

人民群眾和社會各種主體（公眾）等決策權(quán)力的作用，表現(xiàn)為從自身、群體、組織的根本利益和切身利益出發(fā)，結(jié)合社會利益和國家利益，向政府決策機(jī)構(gòu)提出決策建議，通過有關(guān)渠道和方法，參與列入政府重大決策方案的討論，并提出意見和建議，對經(jīng)過修改納入備選的重大決策方案，參與合法性和合理性評價(jià)。政府重大決策權(quán)力的作用是主干性作用，人民群眾和社會各種主體（公眾）決策權(quán)力的作用是支撐性作用。兩種作用相輔相成、相得益彰。

（三）政府重大決策范圍的創(chuàng)新

筆者認(rèn)為，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)對什么是重大行政決策作出界定。這一界定，筆者建議用如下的表述：“本條例所稱重大行政決策，是指政府依照法定職責(zé)對涉及本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、社會面廣、專業(yè)性和政策性強(qiáng)、與人民群眾切身利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)所作出的決定?！?/p>

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)政府重大決策范圍多數(shù)采用羅列的方法，最少的列出了5個(gè)方面，最多的一共列出了17個(gè)方面。從增強(qiáng)可操作性方面考慮，細(xì)列有好處。筆者認(rèn)為，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)列出政府重大決策范圍，以便實(shí)際中的操作。但要注意區(qū)分人大決策與政府決策的職責(zé)范圍，防止出現(xiàn)混亂。

（四）政府重大決策過程的創(chuàng)新

現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定中所規(guī)定的重大行政決策過程，存在兩個(gè)方面的問題：一是各自規(guī)定的步驟數(shù)量有多有少，最少是三個(gè)步驟，如某直轄市的重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“重大事項(xiàng)決策建議的提出、重大事項(xiàng)決策方案的擬定、重大事項(xiàng)決策的決定?！币灿兴膫€(gè)程序（如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“決策建議的提出、協(xié)商與協(xié)調(diào)、公示與聽證、決策與公布”）;五個(gè)程序（如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“重大決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過以下程序：公眾參與、專業(yè)論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定”）;六個(gè)程序（如某市重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“決策啟動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評估、征求意見、聽證、合法性審查、審議決定”）的，等等。設(shè)置七個(gè)步驟的也常見，如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“重大行政決策一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過以下程序：決策調(diào)研、咨詢論證、公眾參與、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定、公布結(jié)果。”又如某省重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“政府作出重大行政決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過下列程序：調(diào)查研究、專家論證、征求意見、部門協(xié)調(diào)、合法性審查、集體討論、結(jié)果公開?！痹O(shè)置八個(gè)步驟的也能見到，如某市重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“重大行政決策一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)過以下程序：調(diào)查研究、專家論證、征求意見、部門協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論、結(jié)果公布?！痹O(shè)置最多的是九個(gè)步驟，如某市重大行政決策程序規(guī)定中的決策程序是，“市政府重大行政決策一般應(yīng)經(jīng)過以下程序：（1）決策提出，（2）調(diào)查研究，（3）咨詢論證，（4）征求意見，（5）舉行聽證，（6）法律審查，（7）試點(diǎn)試行，（8）作出決策，（9）決策公開。上述（1）（2）（4）（6）（8）（9）項(xiàng)為必經(jīng)程序，（3）（5）（7）項(xiàng)根據(jù)決策事項(xiàng)的實(shí)際情況確定?！倍歉髯砸?guī)定的各個(gè)階段的工作步驟名稱與工作內(nèi)容不統(tǒng)一，見上文所示。

2010年11月8日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中指出：“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。”2014年10月28日，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“健全依法決策機(jī)制”“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。”根據(jù)地方政府的實(shí)踐與上述兩個(gè)文件的規(guī)定，筆者認(rèn)為，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，把“提出決策議題、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定、決策公開”確定為重大行政決策法定程序，是比較合適的。為什么要把“提出決策議題”作為法定程序中的一個(gè)重要步驟呢？因?yàn)楦鱾€(gè)方面提出的決策建議，必須經(jīng)過法定程序，才能正式成為政府重大決策的議題。如果這一步不作為法定程序中的一個(gè)重要步驟，后面的各個(gè)步驟就無從談起，也會影響到?jīng)Q策的質(zhì)量，甚至成為政府錯(cuò)誤決策的源頭。為什么要把“決策公開”作為法定程序中的一個(gè)重要步驟呢？因?yàn)檎闹卮鬀Q策往往是確定關(guān)系國計(jì)民生的重大問題或重大政策，而且在“公眾參與”階段，決策的有關(guān)信息已經(jīng)公開，那么，決策結(jié)果的公開就是必然的和必須的。

（五）政府重大決策執(zhí)行的創(chuàng)新

狹義的決策指決策制定過程，廣義的決策指決策制定與執(zhí)行過程。瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)部分地方政府重大決策程序規(guī)定中，沒有專門提出執(zhí)行的要求與建立健全執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為，政府重大決策應(yīng)包括決策制定與執(zhí)行過程。應(yīng)注重創(chuàng)新政府重大決策執(zhí)行主體與執(zhí)行機(jī)制、創(chuàng)新政府重大決策監(jiān)督主體與監(jiān)督機(jī)制。

1.政府重大決策執(zhí)行主體與執(zhí)行機(jī)制的創(chuàng)新

根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)作出如下規(guī)定：“政府辦公廳對政府重大決策進(jìn)行工作任務(wù)和責(zé)任分解，明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作要求。有關(guān)執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，全面、及時(shí)、正確地貫徹執(zhí)行政府重大決策，不得拒不執(zhí)行、不完全執(zhí)行、變相執(zhí)行、推諉執(zhí)行、拖延執(zhí)行。執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向政府報(bào)告政府重大決策執(zhí)行情況。決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)在執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)政府重大決策所依據(jù)的客觀條件發(fā)生變化或因不可抗力原因?qū)е聸Q策目標(biāo)全部或部分不能實(shí)現(xiàn)的，要及時(shí)向人大、政府提出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或修正決策的建議。人大、政府根據(jù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)提出的建議，參照有關(guān)規(guī)定的程序作出繼續(xù)執(zhí)行、停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或者修正決策方案的決定。出現(xiàn)緊急情況的，行政首長可以直接作出決定。人大、政府作出停止執(zhí)行、暫緩執(zhí)行或修正政府重大決策決定的，決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取有效措施，避免或減少損失?！弊鞒鲞@種規(guī)定，有利于完善政府重大決策執(zhí)行機(jī)制，提高執(zhí)行效能。

2.政府重大決策監(jiān)督主體與監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新

根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)作出如下規(guī)定：“政府建立決策監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)政府內(nèi)部對決策執(zhí)行情況的層級監(jiān)督。政府辦公廳負(fù)責(zé)政府重大決策執(zhí)行的檢查、督辦、考核等工作，根據(jù)決策方案和政府工作部署，采取跟蹤檢查、督促催辦等措施，確保決策方案的正確施行，并及時(shí)向政府報(bào)告督查情況。監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)決策職責(zé)履行和行政效能的監(jiān)督，對超越?jīng)Q策權(quán)限、違反決策程序以及對決策事項(xiàng)執(zhí)行不力、偏離決策目標(biāo)和內(nèi)容等行為，應(yīng)當(dāng)依法追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)將政府重大投資專項(xiàng)資金使用等決策的執(zhí)行情況納入跟蹤審計(jì)或者效益審計(jì)范圍，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，提出處理意見，并將審計(jì)報(bào)告呈報(bào)政府分管領(lǐng)導(dǎo)和主管領(lǐng)導(dǎo)，依紀(jì)依法作出處理。政府重大決策及其執(zhí)行行為應(yīng)當(dāng)自覺接受人民代表大會及其常務(wù)委員會的依法監(jiān)督，接受政協(xié)的民主監(jiān)督，認(rèn)真聽取民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士和各人民團(tuán)體的意見。同時(shí)，要接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督。公民、法人和其他組織認(rèn)為政府有關(guān)決策應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行或者修改的，可以向人大、政府提出建議。經(jīng)人大、政府辦公廳審查，認(rèn)為政府有關(guān)決策確需重新研究評估的，提請人大、政府授權(quán)有關(guān)機(jī)構(gòu)對該決策進(jìn)行研究評估，形成停止執(zhí)行、修改或者繼續(xù)執(zhí)行的意見。審查研究意見經(jīng)人大、政府同意后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向提出建議的公民、法人和其他組織反饋。”作出這種規(guī)定，有利于完善政府重大決策監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府重大決策執(zhí)行中的偏差，確保正確的政府重大決策能得到有效的執(zhí)行。

（六）政府重大決策后評估的創(chuàng)新

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方政府重大決策程序規(guī)定中，沒有專門提出要求，建立健全后評估制度與糾錯(cuò)機(jī)制。這不利于政府總結(jié)重大決策成功的經(jīng)驗(yàn)，也不利于政府汲取重大決策失誤的教訓(xùn)，更不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正政府的重大決策失誤，減少損失。政府重大決策后評估分為內(nèi)部評估（政府自我評估）與外部評估（外部公眾評估），兩者相輔相成。應(yīng)注重創(chuàng)新政府重大決策后評估機(jī)制、完善政府重大決策后評估報(bào)告的內(nèi)容體系、創(chuàng)新政府重大決策后評估結(jié)果的運(yùn)用方式與糾錯(cuò)機(jī)制。

1.政府重大決策后評估機(jī)制的創(chuàng)新

根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)作出如下規(guī)定：“人大、政府可以根據(jù)重大決策具體情況，對重大決策進(jìn)行后評估，重大決策后評估由人大、政府指定的后評估機(jī)構(gòu)組織實(shí)施。有關(guān)國家機(jī)關(guān)、重大決策承辦機(jī)構(gòu)、有關(guān)專家學(xué)者、公民、法人和其他組織可以向重大決策承辦機(jī)構(gòu)或者人大、政府提出重大決策后評估建議。人大、政府審定后認(rèn)為確有必要的，在15日內(nèi)啟動(dòng)后評估機(jī)制;認(rèn)為沒有必要的，在15日內(nèi)告知建議提出單位或者個(gè)人。后評估機(jī)構(gòu)應(yīng)對重大決策實(shí)施情況進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研，向重大決策實(shí)施部門、相關(guān)行業(yè)性組織和重大決策實(shí)施的相對人充分了解情況，并運(yùn)用文件資料審閱、個(gè)別訪談、座談會、問卷調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)媒體、決策效果監(jiān)測點(diǎn)反饋等方法采集重大決策實(shí)施信息。后評估機(jī)構(gòu)在啟動(dòng)后評估機(jī)制過程中，認(rèn)為繼續(xù)實(shí)施重大決策可能造成更大損失時(shí)，可以及時(shí)提請人大、政府審定中止執(zhí)行，人大、政府認(rèn)為確有必要中止執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)通知重大決策實(shí)施部門?！边@種后評估機(jī)制的建立，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府的重大決策失誤。

2.完善政府重大決策后評估報(bào)告的內(nèi)容體系

根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)作出如下規(guī)定，“重大決策后評估主要評估以下內(nèi)容：一是實(shí)施效果與制定目標(biāo)的一致性。二是實(shí)施的成本與產(chǎn)生效益分析。三是產(chǎn)生的近期效果和可能的長遠(yuǎn)影響。四是實(shí)施過程中存在的問題及其主要原因。五是其他需要評估的事項(xiàng)。重大決策后評估在啟動(dòng)后6個(gè)月內(nèi)完成，后評估期間不影響原決策的實(shí)施。后評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對評估中重大決策實(shí)施信息進(jìn)行綜合分析，撰寫后評估報(bào)告。重大決策后評估報(bào)告應(yīng)包括以下內(nèi)容：其一，對重大決策的總體評估，對決策效果作出定性與定量的評價(jià)。其二，重大決策實(shí)施過程中存在的問題及對策。其三，對重大決策延續(xù)、調(diào)整或終結(jié)的建議。”政府重大決策后評估的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在后評估報(bào)告中體現(xiàn)，作為政府對重大決策延續(xù)、調(diào)整或終結(jié)的依據(jù)。

3.政府重大決策后評估結(jié)果運(yùn)用與糾錯(cuò)機(jī)制的創(chuàng)新

根據(jù)地方政府重大決策的實(shí)踐與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)作出如下規(guī)定：“重大決策后評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)人大、政府研究審定，人大、政府研究審定后，應(yīng)及時(shí)作出對重大決策延續(xù)、調(diào)整或者終結(jié)的決定。”這種糾錯(cuò)機(jī)制的建立，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正政府的重大決策失誤，減少重大決策失誤帶來的損失。

（七）政府重大決策問責(zé)的創(chuàng)新

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中，缺乏政府重大決策的責(zé)任追究機(jī)制。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立健全政府重大決策的責(zé)任追究機(jī)制，從機(jī)制上保障政府重大決策的質(zhì)量。應(yīng)重點(diǎn)完善如下幾個(gè)方面：

1.明確需要問責(zé)的情形

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中，對需要問責(zé)的情形，沒有作出明確的說明。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)明確需要問責(zé)的情形如下，“政府重大決策過程中有下列情形之一的，按照法律、法規(guī)、規(guī)章等有關(guān)規(guī)定，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任;涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理：（1）超越權(quán)限決策的;（2）違反法律、法規(guī)、規(guī)章決策的;（3）未按規(guī)定聽取意見或者未如實(shí)將聽取意見情況向政府報(bào)告的;（4）未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法仍作出決策的;（5）未經(jīng)集體討論作出決策的;（6）其他違反重大決策程序條例規(guī)定而制定決策的?！?/p>

2.細(xì)化與界定責(zé)任種類

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中，對責(zé)任種類沒有作出明確界定，不利于實(shí)際操作。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)明確規(guī)定政府重大決策的責(zé)任包括法律責(zé)任、政治責(zé)任與道德責(zé)任三種。在此基礎(chǔ)上，對這三種責(zé)任分別作出界定，以利于實(shí)際工作中的操作。

3.確立決策責(zé)任追究的原則

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中，沒有明確決策責(zé)任追究的原則，不利于實(shí)際操作。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)明確規(guī)定：“決策責(zé)任追究堅(jiān)持誰決策誰負(fù)責(zé)、懲處與責(zé)任相適應(yīng)、教育與懲處相結(jié)合的原則?！?/p>

4.拓寬責(zé)任追究的路徑

實(shí)踐中，對政府重大決策主體的責(zé)任追究，主要是以政府的內(nèi)部問責(zé)（或稱同體問責(zé)）為主。這種問責(zé)的方式既缺乏公信力，又難以形成有效的懲罰機(jī)制。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)明確規(guī)定，對政府重大決策主體的責(zé)任追究，主要以人大的外部問責(zé)（或稱異體問責(zé)）為主、政府的內(nèi)部問責(zé)（或稱同體問責(zé)）為輔。

5.對各類政府重大決策主體責(zé)任追究機(jī)制的創(chuàng)新

瀏覽現(xiàn)有的地方政府重大決策程序規(guī)定，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)這類程序規(guī)定中，責(zé)任主體過于窄，沒有能夠包括所有責(zé)任主體。應(yīng)拓寬政府重大決策主體，創(chuàng)新各類政府重大決策主體責(zé)任追究機(jī)制。

（1）決策提議單位的責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新。決策提議單位有關(guān)人員的德才素質(zhì)、決策提議單位的工作質(zhì)量會影響到政府重大決策的質(zhì)量。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)作出如下規(guī)定：“決策提議單位隱瞞、歪曲真實(shí)情況，導(dǎo)致政府重大決策失誤的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分或紀(jì)律處分。構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理?！弊鞒鲞@種規(guī)定，有利于強(qiáng)化責(zé)任主體的責(zé)任意識，提高自己的工作質(zhì)量，為確保政府重大決策的質(zhì)量作出自己的貢獻(xiàn)。

（2）決策機(jī)關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新。決策機(jī)關(guān)工作質(zhì)量的好壞，會直接影響到政府重大決策的質(zhì)量，也就是說，決策機(jī)關(guān)工作質(zhì)量與政府重大決策的質(zhì)量成正比。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)作出如下規(guī)定：“決策機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定，導(dǎo)致政府重大決策失誤的，按照有關(guān)法律法規(guī)和《政府部門行政首長問責(zé)辦法》，追究行政首長和直接責(zé)任人員的法律責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任?！?/p>

（3）決策承辦單位的責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新。決策承辦單位工作質(zhì)量的好壞，會直接影響到政府重大決策的質(zhì)量，也就是說，決策承辦單位工作質(zhì)量與政府重大決策的質(zhì)量成正比。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)作出如下規(guī)定：“決策承辦單位違反本條例規(guī)定，導(dǎo)致決策機(jī)關(guān)決策失誤的，按照有關(guān)法律法規(guī)和《政府部門行政首長問責(zé)辦法》，追究行政首長和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。”

（4）決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新。政府重大決策的執(zhí)行，直接關(guān)系到政府重大決策實(shí)施績效的高低與好壞。決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)如果不按要求全面、及時(shí)、正確實(shí)施政府重大決策，將會嚴(yán)重影響執(zhí)行的效果。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)作出如下規(guī)定：“決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定，導(dǎo)致政府重大決策不能全面、及時(shí)、正確實(shí)施的，按照有關(guān)法律、法規(guī)追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任?！?/p>

（5）受委托機(jī)構(gòu)的責(zé)任追究機(jī)制創(chuàng)新。受委托機(jī)構(gòu)與人員在承擔(dān)政府重大決策中的相關(guān)任務(wù)時(shí)，如果不按時(shí)、不按質(zhì)完成任務(wù)，甚至違法亂紀(jì)，將會影響到政府重大決策的質(zhì)量與有效執(zhí)行。因此，筆者建議，將來由全國人大主持制定全國性的重大行政決策程序條例中，應(yīng)作出如下規(guī)定：“受委托的專家、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織，不履行合同約定，或者在政府重大決策過程中違反工作規(guī)則，或者違反法律、法規(guī)、規(guī)章和國家有關(guān)規(guī)定，造成嚴(yán)重后果的，依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。”

二、人大對政府重大決策的督查與問責(zé)機(jī)制創(chuàng)新

人大對政府重大決策的督查與問責(zé)機(jī)制是人大對政府重大決策的監(jiān)控模式的一個(gè)有機(jī)組成部分，人大應(yīng)根據(jù)全面推進(jìn)依法治國新形勢的要求，健全對政府重大決策的督查與問責(zé)機(jī)制。

（一）加強(qiáng)對政府重大決策制定過程的監(jiān)督

為了追求政績或者說為了在短時(shí)間內(nèi)出政績，部分地方政府在制定重大決策過程中，往往單純追求重大行政決策的速度，而把正確的重大行政決策的指導(dǎo)思想、價(jià)值取向、決策原則拋棄，任意裁減重大行政決策步驟，形成大量的低質(zhì)量的重大行政決策或錯(cuò)誤的重大行政決策。

筆者認(rèn)為，人大對政府重大決策的監(jiān)控，應(yīng)把監(jiān)控的關(guān)口前移，加強(qiáng)對政府重大決策制定過程的全程監(jiān)督。在政府重大決策制定的各個(gè)階段即“提出決策議題、公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定、決策公開”過程中，人大都不應(yīng)缺位，都應(yīng)步步監(jiān)控，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府重大決策制定過程中的問題，依法給予糾正。也就是說，要從現(xiàn)在的事后監(jiān)督向事前監(jiān)督轉(zhuǎn)變，把對政府重大決策的監(jiān)控工作做在前頭，掌握監(jiān)控政府重大決策工作的主動(dòng)權(quán)，取得預(yù)期的監(jiān)控成效。

（二）人大應(yīng)否決政府違法的重大決策項(xiàng)目

在錯(cuò)誤的政績觀的驅(qū)動(dòng)下，部分地方政府在制定出重大決策后，就迫不及待地實(shí)施。這樣一來，重大行政決策的實(shí)施就會引發(fā)許多問題：一是引起法律界專家與媒體的質(zhì)疑;二是重大行政決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的故意拖延或執(zhí)行不力;三是利益受損群體的抗議與抵制所引發(fā)的群體性事件，這就給重大行政決策的順利實(shí)施帶來了巨大的阻力與風(fēng)險(xiǎn)，增加了重大行政決策執(zhí)行的成本。

筆者認(rèn)為，在政府重大決策實(shí)施前，人大應(yīng)對政府重大決策進(jìn)行一次全面審核。這種審核的重點(diǎn)如下：一是審查政府重大決策過程是否依法進(jìn)行，有無違法現(xiàn)象;二是審核政府所作出的重大行政決策在內(nèi)容上是否符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，有無違法現(xiàn)象。經(jīng)過審核，人大如發(fā)現(xiàn)政府重大決策過程違法，那么就應(yīng)理直氣壯地否決這一決策;經(jīng)過審核，人大如發(fā)現(xiàn)政府重大決策的內(nèi)容不符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，也應(yīng)作出否定這種重大決策的決定。

（三）對政府重大決策執(zhí)行的檢查與糾偏

現(xiàn)實(shí)情況是，通常由政府自行組織對自身重大決策執(zhí)行情況的檢查，發(fā)現(xiàn)重大決策執(zhí)行中存在的問題后，也往往是由政府自行進(jìn)行糾偏。這種糾偏方式因?yàn)橐蕾囉谡淖杂X性，所以具有很大的局限性。政府重大決策主體出于自身利益的考量，往往不愿主動(dòng)地去糾正自身重大決策執(zhí)行中的偏差，甚至任由這種偏差的發(fā)展與擴(kuò)大，造成更加重大的損失。

筆者認(rèn)為，由人大主持制定《重大行政決策程序條例》出臺并實(shí)施后，人大應(yīng)組織力量，對政府重大決策的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)政府重大決策執(zhí)行過程中的問題。人大在執(zhí)法檢查中，如發(fā)現(xiàn)政府重大決策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差，危及政府重大決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，就應(yīng)責(zé)令政府及時(shí)地進(jìn)行糾正，使政府重大決策的執(zhí)行回到正確的軌道上來，減少損失，保證政府重大決策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（四）組織對政府違法決策的責(zé)任追究

目前，一般是由地方政府自行制定本轄區(qū)的《重大行政決策程序規(guī)定》。違反這種規(guī)定的責(zé)任追究，也多數(shù)是由地方政府作為責(zé)任追究的主體。這種由政府自行追究重大行政決策責(zé)任的方式，往往是避重就輕，甚至使政府重大決策主體免受責(zé)任追究的處罰，起不到有效的懲戒效果。缺乏對政府重大決策失誤責(zé)任的有效追究，是政府重大決策失誤現(xiàn)象多發(fā)的一個(gè)重要原因。

2014年10月28日，黨的十八屆四中全會作出的《決定》中明確提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！爆F(xiàn)實(shí)中，部分行政領(lǐng)導(dǎo)為追求政績工程、面子工程，出現(xiàn)“三拍”的亂決策行為，即拍腦袋決策、拍胸脯決策、決策錯(cuò)后拍屁股走人?！坝械恼I(lǐng)導(dǎo)搞政績工程，造成一大堆問題，舊官走了，交給下一任，下一任是新官不理舊事，也不管了，最后積累了很多社會矛盾和問題?！笔藢盟闹腥珪岢鼋⒅卮鬀Q策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，這是因?yàn)椤皩?shí)踐當(dāng)中，亂決策、違法決策、不按民主程序決策、不按科學(xué)規(guī)律決策這種情況是經(jīng)常發(fā)生的，必須堅(jiān)決糾正這種情況”。必須按照法定程序走，造成重大損失，就要終身追究責(zé)任?！罢{(diào)走了不行，退休了也不行，辭職了也不行，這個(gè)責(zé)任是行政首長的責(zé)任，還是副職的責(zé)任，還是承辦部門的責(zé)任，都要追究清楚，一查到底。”[3]

筆者認(rèn)為，應(yīng)由人大主持制定《重大行政決策程序條例》并由人大來組織對政府違法決策的責(zé)任追究，使這種責(zé)任追究具有強(qiáng)大的懲戒效力，告誡政府重大決策主體，要依法進(jìn)行重大行政決策，否則就要承擔(dān)違法決策的法律責(zé)任、政治責(zé)任、道德責(zé)任。只有這樣，政府重大決策制定主體與執(zhí)行主體才能增強(qiáng)責(zé)任意識，依照相關(guān)法律法規(guī)，審慎地制定重大行政決策，及時(shí)正確地執(zhí)行重大行政決策，保證正確的重大行政決策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，人大對政府重大決策的監(jiān)控模式是由人大對政府重大決策監(jiān)控的法律制度、人大對政府重大決策監(jiān)控的體制機(jī)制、人大對政府重大決策監(jiān)控的績效等要素構(gòu)成的一個(gè)工作系統(tǒng)。人大對政府重大決策監(jiān)控模式的各個(gè)要素是相互聯(lián)系、相輔相成的關(guān)系（參見圖2）。

注釋：

[1]朱海波：《地方政府重大行政決策程序立法及其完善》，載《廣東社會科學(xué)》2013年第4期。

[2]袁曙宏：《健全依法決策機(jī)制》，載《經(jīng)濟(jì)日報(bào)》2014年11月27日。

[3]鄒春霞：《我國正制定重大行政決策程序條例防官員亂決策》，載《北京青年報(bào)》2014年11月7日。

（作者系中共廣州市委黨校公共管理教研部副教授、廣東省人大制度研究會理事）