肖文圣，王 芳，周敏倩

（三江學(xué)院 經(jīng)法學(xué)院，江蘇 南京 210012）

腐敗的根源在于權(quán)力尋租，而權(quán)力尋租的過程中，離不開政府的財(cái)政活動(dòng)，從財(cái)政視角看，通過政府職能的轉(zhuǎn)變可以有效地防止腐敗。

一、財(cái)政是政府職能的體現(xiàn)

財(cái)政是政府的收支及其管理［1］。根據(jù)馬克思主義理論：稅收不是什么特別的東西，稅收是現(xiàn)代社會(huì)國家的主要財(cái)政收入，是國家在經(jīng)濟(jì)上的體現(xiàn)［2］。財(cái)政是政府為了實(shí)現(xiàn)政府職能通過籌集的財(cái)政資金（主要指稅收，也包括政府收費(fèi)），再分配籌集的財(cái)政資金，并且對(duì)財(cái)政資金的收支進(jìn)行管理。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段演變，財(cái)政相應(yīng)地出現(xiàn)家計(jì)財(cái)政、現(xiàn)代的資本主義財(cái)政和社會(huì)主義財(cái)政、以及當(dāng)前的公共財(cái)政類型，它們表現(xiàn)出資優(yōu)化源配置、公平收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的三大基本財(cái)政職能。當(dāng)前的公共財(cái)政是適應(yīng)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政類型，要求政府的財(cái)政活動(dòng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈等。

國際貨幣基金組織將財(cái)政支出按支出的職能分為一般公共服務(wù)、國防、教育、保健、社會(huì)福利和保障、住房和社區(qū)生活設(shè)施、其他社區(qū)和社會(huì)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)服務(wù)以及其他支出；財(cái)政收入按收入形式分為稅收、政府收費(fèi)、國有資產(chǎn)收益、債務(wù)收入等［3］?？梢姡畧?zhí)行其職能通過財(cái)政活動(dòng)體現(xiàn)出來，首先表現(xiàn)為財(cái)政支出，其次表現(xiàn)為財(cái)政收入，最后還要表現(xiàn)為財(cái)政政策、財(cái)政管理和財(cái)政協(xié)調(diào)等財(cái)政監(jiān)督，財(cái)政活動(dòng)是政治與經(jīng)濟(jì)的綜合反映［2］，“政府應(yīng)做的，就是財(cái)政要干的”。

二、當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變的要求

我國財(cái)政學(xué)界根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷深化我國政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識(shí)。

在界定政府職能方面，譚賢楚將政府職能劃分為政治職能和社會(huì)管理職能，其中社會(huì)管理職能是服務(wù)職能，是政府從社會(huì)發(fā)展角度對(duì)社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的功能和作用，并進(jìn)一步認(rèn)為，時(shí)代的要求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要進(jìn)行政府職能調(diào)整與轉(zhuǎn)變［4］。唐鐵漢在界定政府職能時(shí)提出“四個(gè)分開”：政企分開、政資分開、政事分開和政府與市場(chǎng)中介組織分開，界定政府具有經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)主要職能［5］。

在劃分政府與市場(chǎng)范圍時(shí)，趙暉在“城市基礎(chǔ)設(shè)施供給中的政府角色”認(rèn)識(shí)到，政府與市場(chǎng)有兩種無法替代的優(yōu)勢(shì)和難以接受的劣勢(shì)，兩種方式不是二選一，而是選擇兩者合作，“只有認(rèn)清政府經(jīng)濟(jì)的作用和特點(diǎn)，并相應(yīng)地轉(zhuǎn)變其職能，不斷積累干預(yù)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，盡可能少的干預(yù)彌補(bǔ)市場(chǎng)的失靈，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮作用［6］。楊濤用市場(chǎng)失靈理論來闡述政府干預(yù)及其范圍不符合我國實(shí)際，市場(chǎng)與政府的邊界的劃分應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段而及時(shí)調(diào)整，政府并非是經(jīng)濟(jì)人而是公共人，政府權(quán)力的壟斷是政府規(guī)模擴(kuò)大的根本原因，政府改革目標(biāo)就是轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共服務(wù)型政府［7］。

在確定政府職能轉(zhuǎn)變模式時(shí)，趙海均認(rèn)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展需要政府職能回歸，社會(huì)形態(tài)的不斷變化，要求政府要轉(zhuǎn)變政府角色，回歸“一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的政府職能本質(zhì)，要變?nèi)苷優(yōu)橛邢拚?，服?wù)退出政府職能序列，政府主要職能是依法行政、用好納稅人的錢，搞好社會(huì)的管理工作［8］。王紅雨在探討轉(zhuǎn)變政府職能模式中指出，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，我國政府體制改革的目標(biāo)是把政府建設(shè)成一個(gè)履行公共服務(wù)職能的公共服務(wù)型政府，也指出了政府職能轉(zhuǎn)型中存在的一些問題：管理、監(jiān)督不到位；以政績(jī)?yōu)槿∠?，不?jì)成本、不重績(jī)效造成公共服務(wù)資源浪費(fèi)，公共服務(wù)供給缺位［9］。

他們共同點(diǎn)是從政府的經(jīng)濟(jì)管理職能方面闡述政府職能轉(zhuǎn)變的必要性、重要性，特別是政府職能的轉(zhuǎn)變定位于公共服務(wù)；隨著社會(huì)發(fā)展，政府的職能需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而轉(zhuǎn)變，當(dāng)前要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善而進(jìn)行轉(zhuǎn)變；從財(cái)政角度來說，政府職能的轉(zhuǎn)變也要適應(yīng)財(cái)政規(guī)律的要求。

三、建立適應(yīng)我國社會(huì)主義公共財(cái)政的政府職能

公共財(cái)政具有依法促進(jìn)公平分配，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，合理配置市場(chǎng)資源，并對(duì)做好國有資產(chǎn)管理起著不可代替的作用；只有公共財(cái)政才能適應(yīng)、服務(wù)并有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的存在和發(fā)展。財(cái)政學(xué)界認(rèn)識(shí)到公共財(cái)政具有為市場(chǎng)提供服務(wù)的服務(wù)性、通過政治程序做出決策的民主性、按照法律程序處理一切管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的法制性等特點(diǎn)［3］。

我國確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，必然要求我們建立與之相適應(yīng)的財(cái)政制度，即公共財(cái)政體制，需要轉(zhuǎn)變政府職能適應(yīng)公共財(cái)政體制。當(dāng)前很多經(jīng)濟(jì)與社會(huì)熱點(diǎn)，反映我國的政府職能與公共財(cái)政特征與要求不符，比如，國企中的“中國兩油”食品安全方面的“三聚氰胺，皮革奶”、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)方面的不銹鋼炊具標(biāo)注企業(yè)“綁架”行業(yè)以及“富豪移民”等等問題，反映出政府職能的缺失。

財(cái)政理論要求政府職能需要通過財(cái)政收支實(shí)現(xiàn)，財(cái)政需要政府要對(duì)收支進(jìn)行管理，通俗地說正確執(zhí)行政府職能就是要考慮財(cái)政的收入與支出的質(zhì)量［3］。我國現(xiàn)在問題是政府對(duì)完成收支堅(jiān)決執(zhí)行，確實(shí)保證了我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了政府的經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)，但是其忽略了管理與監(jiān)督，忽視了社會(huì)管理，忽視了我國財(cái)政的制度供給職能和監(jiān)督控制職能［10］，導(dǎo)致社會(huì)問題頻頻爆發(fā)。造成此問題的根本是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，卻沒有遵循相應(yīng)的財(cái)政規(guī)律，政府管理失位、錯(cuò)位和越位，造成政府的職能缺失，需要轉(zhuǎn)變政府職能，建立適合我國的公共財(cái)政以適應(yīng)我國建立的有中國特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，需要建立法治政府，保障政府的服務(wù)和制度職能。

四、通過制度建設(shè)建立法治政府，轉(zhuǎn)變政府職能

諸如上文提到的諸多問題中，央企管理問題、富豪移民問題是制度設(shè)計(jì)問題；股市問題、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)問題是政府及其相關(guān)部門自律問題；稀土開采、食品安全問題是政府的責(zé)任問題；還有政府的不作為、作為不到位以及亂作為等，導(dǎo)致政府的職能缺失，歸結(jié)原因是缺乏制度對(duì)政府管理規(guī)范與約束，需要通過制度建設(shè)規(guī)范政府職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變：建立公共財(cái)政體制，實(shí)現(xiàn)政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)、為社會(huì)民生服務(wù)的職能，實(shí)現(xiàn)為社會(huì)與經(jīng)濟(jì)各種活動(dòng)和行為提供規(guī)范和完善的制度，也只有通過規(guī)范和完善的制度才能有效政府執(zhí)行政府職能中的腐敗行為。

那么，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，體現(xiàn)公共財(cái)政的原則下，通過加強(qiáng)制度建設(shè)，分清政府職責(zé)，明確政府功能，建立法治政府實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府服務(wù)與制度職能的轉(zhuǎn)變，具體可以從以下幾個(gè)方面入手：

1.確立政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的制度化，增強(qiáng)財(cái)政的制度供給職能。通過制度建設(shè)約束政府行為，以是否為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)約束政府行為，減少政府失效，降低市場(chǎng)失靈。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，就要發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用，需要政府制度化地為其提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，提高國際競(jìng)爭(zhēng)力。管理經(jīng)濟(jì)的主管部門及相關(guān)部門應(yīng)該建立有利于持續(xù)、健康發(fā)展的細(xì)化管理制度，比如在行業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求方面，政府及相關(guān)部門要加快制度建設(shè)，指導(dǎo)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為。

2.確立政府市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的制度化，增強(qiáng)財(cái)政控制監(jiān)督職能。政府服務(wù)市場(chǎng)需要制度安排，需要通過建立制度管理，維護(hù)服務(wù)質(zhì)量，糾正政府失效和市場(chǎng)失靈，發(fā)揮政府職能。比如，對(duì)于我國央企，政府既要堅(jiān)持其市場(chǎng)主體地位，為其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供服務(wù)，又要考慮到是它承擔(dān)國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的責(zé)任，政府需要通過制度設(shè)計(jì)約束其經(jīng)營(yíng)行為，通過制度監(jiān)督才可以阻止國有利潤(rùn)流失。也只有通過制度監(jiān)督，才能避免市場(chǎng)主體的不道德、違法、腐敗行為。

3.規(guī)范政府職責(zé)的制度化。政府基本職責(zé)應(yīng)該是服務(wù)，是服務(wù)于國家利益、服務(wù)于公眾利益，應(yīng)該從制度上規(guī)定政府應(yīng)該做什么，什么可以做，什么不可以做，防止政府的亂作為和不作為，需要制度培養(yǎng)大政府職責(zé)的意識(shí)，才可以避免行政壟斷現(xiàn)象的發(fā)生。

4.加強(qiáng)政府自律的制度化。政府官員的不作為和亂作為的另一個(gè)原因是權(quán)力尋租，即腐敗，需要從制度上著手根本解決官員的腐敗，需要制度具有法律效力，才能避免權(quán)力大于法的現(xiàn)象，也只有通過制度建設(shè)約束政府，才可以避免暴力拆遷、避免拍腦袋決策、避免財(cái)政年底突擊花錢等現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生。

5.加強(qiáng)政府決策民主的制度化。民主化的決策才能正確反映政府應(yīng)該做什么，一個(gè)不民主決策的制度會(huì)對(duì)社會(huì)造成更大的傷害，比如政府職責(zé)缺失、政府缺乏自律等，要通過制度建設(shè)保證政府決策的民主性，根本實(shí)現(xiàn)法治政府。

五、結(jié) 語

為了實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建立法治政府是關(guān)鍵，制度建設(shè)是核心，通過制度更有效地執(zhí)行政府職能，有效地執(zhí)行政府職能才能更好地實(shí)現(xiàn)政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等管理目標(biāo)。而政府通過政府去實(shí)現(xiàn)政府的服務(wù)、監(jiān)督、責(zé)任、自律和民主又是相互影響和依存的，統(tǒng)一于法治政府范圍。比如財(cái)政支出的質(zhì)量問題，一方面由于我國預(yù)算制度的不完善，政府預(yù)算支出的細(xì)節(jié)不足，造成財(cái)政年底突擊花錢，這就是由于缺乏制度保障；另一方面，是由于缺乏制度監(jiān)督，只顧財(cái)政支出時(shí)效而不顧支出質(zhì)量，深刻原因是預(yù)算的編制缺乏民主參與，是政府責(zé)任以及大政府意識(shí)的缺乏。

另外，還要區(qū)分中央政府與地方政府職能的區(qū)別，在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府受狹隘的政績(jī)觀束縛，削弱中央政府管理政策效果。

總之，只有通過制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的服務(wù)化和制度化，用制度規(guī)范服務(wù)、用制度規(guī)定監(jiān)督、用制度強(qiáng)化責(zé)任、用制度保障自律、用制度保證民主，最終實(shí)現(xiàn)法治政府的轉(zhuǎn)變，才能真正適應(yīng)我國社會(huì)發(fā)展階段需要，適應(yīng)我國未來社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，適應(yīng)我國社會(huì)文明進(jìn)步的需求。

［1］ 鄧子基.財(cái)政學(xué)［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2006.

［2］ 段治平.財(cái)政與稅收［M］.北京：清華大學(xué)、北京交通大學(xué)出版社，2010.

［3］ 肖文圣.財(cái)政與稅收［M］.南京：東南大學(xué)出版社，2011.

［4］ 譚賢楚.社會(huì)基礎(chǔ)與路徑選擇：基于社會(huì)轉(zhuǎn)型的政府職能變遷［J］ .湖北民族學(xué)院報(bào)（哲社版），2010（3）：131.

［5］ 唐鐵漢.我國政府職能轉(zhuǎn)變的成效、特點(diǎn)和方向［J］ .國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007（2）：10.

［6］ 趙暉.城市基礎(chǔ)設(shè)施供給中的政府角色［J］ .人民論壇，2010（11）：14-15.

［7］ 楊濤.中國轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的政府職能悖論［J］ .商業(yè)時(shí)代，2010（27）：4-5.

［8］ 趙海均.社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展需要政府職能回歸［N］ .中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2011-01-24：002.

［9］ 王紅雨.深化經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)變政府職能模式［J］ .特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010（7），137-138.

［10］ 肖文圣.財(cái)政職能探析［J］ .財(cái)經(jīng)界，2010（1），85-86.