戴志明

（大理學(xué)院，云南大理 671003）

巡視工作及其職能定位與工作機(jī)制

戴志明

（大理學(xué)院，云南大理 671003）

巡視制度自古有之，梳理中國巡視制度的歷史軌跡，回顧當(dāng)代中國巡視工作的制度化進(jìn)程，概述當(dāng)前巡視工作的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，闡述新形勢下巡視工作的職能定位和工作機(jī)制。中國共產(chǎn)黨巡視工作的實(shí)踐和黨中央對(duì)新形勢下巡視工作的新要求表明，巡視制度是一種反饋機(jī)制，是一種震懾機(jī)制，是一種溝通機(jī)制，是了解干部的重要途徑，是民主進(jìn)程的助推力量。

巡視制度；職能定位；工作機(jī)制

巡視制度自古有之，作為古代監(jiān)察制度的重要一部分，是統(tǒng)治者維護(hù)統(tǒng)治基礎(chǔ)的有力武器。新中國成立以來，逐步建立和完善巡視制度，近年來黨中央從加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力、保持黨的先進(jìn)性和純潔性的高度不斷加大巡視工作的力度。經(jīng)過反復(fù)的實(shí)踐檢驗(yàn)，巡視制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序安排日漸完善，對(duì)促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督，保證黨內(nèi)民主及維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，密切黨群關(guān)系，增強(qiáng)黨的凝聚力發(fā)揮著積極的推動(dòng)作用。

一、古代中國巡視制度的歷史沿革

“巡視”，簡意為“到各處視察”。古代巡視制度是統(tǒng)治者進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督與制衡的一種監(jiān)察手段，萌芽于夏商周，形成于秦漢，成熟于隋唐，鞏固于明清。

夏商周時(shí)期，天子巡守地方，設(shè)方伯監(jiān)察諸侯，但此時(shí)的巡視較為隨意，并無正式的機(jī)制設(shè)置；秦漢時(shí)期，中央設(shè)御史臺(tái)，中央巡視工作由監(jiān)御史負(fù)責(zé)，地方監(jiān)察交由監(jiān)察史，自此形成從中央到地方的巡視體系；隋唐時(shí)期，隨著中央集權(quán)不斷增強(qiáng)，監(jiān)察制度也日趨成熟，設(shè)“一臺(tái)三院”即御史臺(tái)及下設(shè)的臺(tái)院、殿院、察院，共同監(jiān)察中央，并設(shè)“十道巡按”代表中央巡查州縣，體制內(nèi)分工明確、職責(zé)清晰、相互配合，共司監(jiān)察之職；至明朝，御史臺(tái)更名督察院，負(fù)責(zé)糾劾百官，并設(shè)十三道監(jiān)察御史代天子出巡，直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，向皇帝報(bào)告；清時(shí)建巡按制度，巡按御史和監(jiān)察御史共同定期巡視地方。自此，中國古代的巡視制度得到了較大程度的鞏固，其體系日漸統(tǒng)一完整，這一制度的實(shí)施為統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)政權(quán)穩(wěn)固起到了重要作用〔1〕。

二、當(dāng)代中國巡視工作的制度化進(jìn)程

中國共產(chǎn)黨自成立以來，始終高度重視自身的建設(shè)，把加強(qiáng)自身建設(shè)與黨在各個(gè)時(shí)期所承擔(dān)的歷史任務(wù)緊密結(jié)合，把黨內(nèi)監(jiān)督和巡視工作視為事關(guān)黨生死存亡的重要工作。建國初期，黨和國家的主要任務(wù)是全面恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，后又經(jīng)“文革”十年浩劫，黨內(nèi)民主發(fā)展緩慢，巡視工作基本停滯。黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨內(nèi)成功實(shí)現(xiàn)撥亂反正，各方面工作走上正軌，巡視工作得以恢復(fù)。而巡視工作真正走向制度化則始于1996年。1996年十四屆中紀(jì)委六次全會(huì)將巡視工作確定為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的五項(xiàng)制度之一，并作出“選派部級(jí)干部到地方和部門巡視”的部署，隨后啟動(dòng)巡視制度。2002年11月，中共中央把“改革和完善黨的紀(jì)律檢查體制，建立和完善巡視制度”寫入十六大報(bào)告。2003年5月，中央紀(jì)委、中央組織部組建了五個(gè)地方巡視組，巡視工作正式進(jìn)入運(yùn)作階段。2003年12月，中共中央頒發(fā)《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，對(duì)巡視工作作出明確規(guī)定，并把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十項(xiàng)制度之一。同時(shí)，中央批準(zhǔn)成立巡視工作辦公室，作為中央紀(jì)委、中央組織部巡視工作聯(lián)席會(huì)議的日常辦事機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)了巡視工作的組織保障。2009年7月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，對(duì)巡視工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、職能職責(zé)以及具體實(shí)施作出了明確規(guī)定，這一條例的頒布實(shí)施，標(biāo)志著巡視工作進(jìn)入發(fā)展的新時(shí)期、新階段。同年12月，“中央紀(jì)委、中央組織部巡視組”更名為“中央巡視組”。至此，巡視工作走向了制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的軌道〔2〕。

三、當(dāng)前巡視工作的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)

（一）巡視主體與監(jiān)督對(duì)象

2009年7月頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》對(duì)巡視工作的具體實(shí)施作出了具體、明確的規(guī)定，其中第七條規(guī)定：“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)設(shè)立巡視組，承擔(dān)巡視任務(wù)，向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”。也就是說，只有中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委能夠承擔(dān)巡視任務(wù)，其他黨組織不得開展巡視工作。

從巡視對(duì)象的職責(zé)劃分看，分為兩級(jí)巡視。中央巡視組負(fù)責(zé)對(duì)下列黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡視：省、自治區(qū)、直轄市黨委和同級(jí)政府黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員；省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)、政協(xié)委員會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員；中央要求巡視的其他單位的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視組負(fù)責(zé)對(duì)下列黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行巡視：市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）黨委和同級(jí)政府黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員；市（地、州、盟）、縣（市、區(qū)、旗）人大常委會(huì)、政協(xié)委員會(huì)黨組領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員；省、自治區(qū)、直轄市黨委要求巡視的其他單位的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員〔3〕。

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置與相應(yīng)職能

黨中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)設(shè)立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組，分別向中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。其主要職責(zé)是：貫徹黨的中央委員會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)有關(guān)巡視工作的決議、決定；研究決定巡視工作年度和階段計(jì)劃、方案；聽取巡視工作匯報(bào)；研究巡視成果的運(yùn)用，提出相關(guān)意見、建議；向同級(jí)黨組織報(bào)告巡視工作情況；對(duì)巡視組進(jìn)行管理和監(jiān)督；研究處理巡視工作中的其他重要事項(xiàng)。

巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，為其日常辦事機(jī)構(gòu)。辦公室設(shè)在同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。其主要職責(zé)是：承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)、政策研究、制度建設(shè)等工作；向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告巡視工作中的重要情況、向巡視組傳達(dá)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組作出的決策和部署；配合有關(guān)部門對(duì)巡視工作人員進(jìn)行培訓(xùn)、考核、調(diào)配、任免、監(jiān)督和管理；配合巡視組對(duì)派出巡視組的黨組織、巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組決定的事項(xiàng)進(jìn)行督辦；辦理巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的其他事項(xiàng)。

黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)設(shè)立巡視組，承擔(dān)巡視任務(wù)，向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。巡視組設(shè)組長、副組長、巡視專員和其他工作職位。巡視組實(shí)行組長負(fù)責(zé)制，副組長協(xié)助組長工作。

（三）工作程序和方式方法

巡視工作程序嚴(yán)密，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。一般分為巡視了解并制定巡視工作方案；向被巡視地區(qū)、單位的黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子、干部群眾通報(bào)開展巡視工作的安排和要求，說明巡視的目的和任務(wù)；向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告巡視情況；反饋巡視期間了解的情況和問題，有針對(duì)性地提出改進(jìn)意見等。巡視方式方法則靈活多樣，不拘一格。主要是聽取被巡視地區(qū)、單位黨委的工作匯報(bào)，列席相關(guān)重要會(huì)議，受理相關(guān)問題的來信、來電、來訪，召開座談會(huì)，進(jìn)行個(gè)別談話，調(diào)閱相關(guān)資料，進(jìn)行民意測評(píng)、問卷調(diào)查、走訪調(diào)研等多種方式對(duì)被巡視地區(qū)或單位進(jìn)行深入了解，但同時(shí)要保證不干預(yù)被巡視地區(qū)或單位的正常工作。

四、新形勢下巡視工作的職能定位和工作機(jī)制

改革開放30多年來，在中國改革進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期的當(dāng)下，全面深化改革，成了新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體與坊間百姓互相契合、寄予厚望的政治任務(wù)和歷史重托。新形勢對(duì)執(zhí)政黨提出了新的要求。創(chuàng)新執(zhí)政理念、改進(jìn)執(zhí)政方式已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是保證黨在新時(shí)期煥發(fā)新的創(chuàng)造力和生命力的力量源泉。巡視工作是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重要措施，建立完善巡視制度是堅(jiān)持“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”，全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程的具體體現(xiàn)。面對(duì)新的形勢和新任務(wù)，巡視工作需要不斷改進(jìn)和加強(qiáng)，進(jìn)一步明確其職能、適時(shí)調(diào)整，最大限度發(fā)揮其效能〔4〕。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會(huì)多次聽取巡視工作情況匯報(bào)，并進(jìn)一步明確巡視工作的原則、任務(wù)以及職能定位。習(xí)近平總書記首次明確提出了“一個(gè)中心、四個(gè)著力”的中央巡視工作新方針，即巡視工作要圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作進(jìn)行；要著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在權(quán)錢交易、以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀(jì)違法問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)等違反八項(xiàng)規(guī)定的問題，著力發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部是否存在對(duì)涉及黨的理論和路線方針政策等重大問題公開發(fā)表反對(duì)意見、搞“上有政策、下有對(duì)策”等違反政治紀(jì)律的問題，著力發(fā)現(xiàn)是否存在買官賣官、拉票賄選、突擊提拔干部等選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗行為；中央巡視組要善于發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)揮震懾力，遏制腐敗蔓延勢頭。2014年1月23日，習(xí)近平總書記在聽取巡視工作匯報(bào)時(shí)再次作出重要指示，要求巡視要發(fā)揮三個(gè)作用，即發(fā)揮巡視的震懾、遏制、治本作用，闡明了巡視工作的基本功能和重要地位。習(xí)近平總書記對(duì)巡視工作的職能定位十分準(zhǔn)確，任務(wù)目標(biāo)要求具體明確，具有很強(qiáng)的可操作性，為我們做好新形勢下的巡視工作指明了方向。

（一）巡視制度是一種反饋機(jī)制，是下情上達(dá)的有效媒介

在監(jiān)督體系中，巡視制度既是一種自上而下的監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)也是一種下情上達(dá)的反饋機(jī)制。巡視工作必須遵循黨的群眾路線的基本理念，相信群眾、依靠群眾，堅(jiān)持上級(jí)組織與普通民眾緊密聯(lián)系的原則，把自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。具體來講，巡視工作要得以順利開展，巡視組就必須對(duì)巡視對(duì)象進(jìn)行深入、全面的了解，需要通過靈活的方式方法如來信、來電、來訪等形式，必要時(shí)進(jìn)行民意測驗(yàn)、問卷調(diào)查的方式，以及實(shí)地走訪調(diào)研座談的方式來實(shí)現(xiàn)。為保證調(diào)查結(jié)果的客觀、全面、公正，巡視工作需要盡可能多地接觸普通民眾，搜集群眾意見，及時(shí)反饋給巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及被巡視對(duì)象，達(dá)到下情上達(dá)的目的。使廣大人民群眾真正參與到民主監(jiān)督中來，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督的有效結(jié)合。

（二）巡視制度是一種震懾機(jī)制，是反腐倡廉的強(qiáng)勢出擊

黨員干部的作風(fēng)建設(shè)關(guān)系到黨的整體形象、人心向背以及黨的生死存亡。面對(duì)改革開放以及市場經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)，加強(qiáng)黨員干部的作風(fēng)建設(shè)比以往任何時(shí)候都要迫切。巡視工作的一項(xiàng)重要任務(wù)就是通過對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的實(shí)地考察，以推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入開展，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、消除腐敗的苗頭，對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的貪污腐敗問題予以堅(jiān)決糾正，對(duì)腐敗分子進(jìn)行堅(jiān)決打擊，嚴(yán)懲利用職務(wù)之便謀取私利的黨員干部，殺一儆百，在黨員干部隊(duì)伍中起到震懾作用，遏制腐敗之風(fēng)的滋生蔓延，提高黨員拒腐防變的能力，真正做到使干部“不敢腐、不能腐、不想腐”。巡視工作旨在通過對(duì)害群之馬的懲罰與震懾，起到懲處一個(gè)教育一批的作用，變被動(dòng)的事后消防為主動(dòng)的事前預(yù)防，豎立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部清正廉潔、克己奉公的公仆形象，增強(qiáng)黨在新時(shí)期的凝聚力與向心力，始終保持黨的先進(jìn)性和純潔性〔5-7〕。

（三）巡視制度是一種溝通機(jī)制，是了解干部的重要途徑

巡視工作采取的方式方法在具體實(shí)施過程中表現(xiàn)出“近距離、長時(shí)間、廣接觸、一對(duì)一”的特點(diǎn)?！敖嚯x”即巡視組在對(duì)巡視對(duì)象進(jìn)行巡視時(shí)，常與領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行面對(duì)面接觸，進(jìn)行正面了解；“長時(shí)間”指巡視組對(duì)巡視對(duì)象進(jìn)行巡視的時(shí)間較長，一般為期一至兩個(gè)月；“廣接觸”是指巡視組將會(huì)針對(duì)相關(guān)問題與相關(guān)黨員干部和相關(guān)人員進(jìn)行多種方式的接觸調(diào)查，以全面、深入了解被巡視干部的實(shí)際情況；“一對(duì)一”則指巡視組與巡視對(duì)象的訪談都是一對(duì)一的形式，談話內(nèi)容被高度保密，以挖掘領(lǐng)導(dǎo)干部真實(shí)的心理動(dòng)態(tài)?？梢?，巡視制度作為上級(jí)黨委與領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行全面溝通的重要途徑，不僅可以考察領(lǐng)導(dǎo)干部的工作績效，亦可了解領(lǐng)導(dǎo)干部的思想實(shí)際與心理訴求，這對(duì)調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作積極性，團(tuán)結(jié)黨員干部隊(duì)伍至關(guān)重要。

（四）巡視制度是一種整合機(jī)制，是民主進(jìn)程的助推力量

當(dāng)代世界，民主被廣泛關(guān)注，民主政治建設(shè)是執(zhí)政黨的重要任務(wù)，而民主政治建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要對(duì)各個(gè)子系統(tǒng)及其要素進(jìn)行有效整合，而整合機(jī)制的形成和運(yùn)作是一個(gè)至關(guān)重要的問題，權(quán)力的制衡與監(jiān)督無疑是衡量政治民主的重要法則，也是權(quán)力整合、制約的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。巡視是上級(jí)黨組織依照黨章賦予的重要職責(zé)，對(duì)下級(jí)黨員干部進(jìn)行監(jiān)察與督促的行為體現(xiàn)，旨在通過強(qiáng)勢監(jiān)督杜絕權(quán)力的越位、錯(cuò)位、失位問題，以確保權(quán)力主體間的制約與平衡，保證權(quán)力的良性循環(huán)。在此過程中，通過黨內(nèi)監(jiān)督的方式進(jìn)行自我控制，整合領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍權(quán)力，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)分配，推進(jìn)黨內(nèi)民主的實(shí)現(xiàn)。另外，巡視工作能否取得成效在很大程度上取決于群眾參與的程度，離不開普通群眾的廣泛監(jiān)督，在巡視工作中，通過多種工作方式聽取群眾意見，極大地提高了群眾的民主監(jiān)督意識(shí)，促使群眾積極投身于民主政治建設(shè)的偉大事業(yè)中來。進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，合力推動(dòng)我國的民主化進(jìn)程〔8〕。

綜上所述，我國當(dāng)今的巡視制度既沿襲了古代巡視制度的慣例，同時(shí)又順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，立足于中國國情，繼承了優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化并吸收了現(xiàn)代先進(jìn)思想文化的精華，在新形勢下逐步建立起具有中國特色的巡視制度。改革開放以來，一方面是我們黨帶領(lǐng)全黨、全國人民取得了舉世矚目的成就；另一方面，在新形勢下，我們黨也面臨執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)和外部環(huán)境考驗(yàn)，面臨精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)和消極腐敗危險(xiǎn)。“四風(fēng)”和腐敗在黨內(nèi)蔓延，腐蝕了黨的肌體，損毀了黨的形象，破壞了黨群干群關(guān)系。巡視工作便在這一背景下扛起了純潔領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍、防范各種風(fēng)險(xiǎn)、樹立黨的良好形象的重任。巡視工作是踐行科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)偉大“中國夢”的本質(zhì)要求，是推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的有力武器，是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的重要路徑，是保持黨的純潔性與先進(jìn)性、提高黨的自身建設(shè)能力的積極探索，是密切干群關(guān)系、黨群關(guān)系，增強(qiáng)黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力的必要手段。隨著黨的建設(shè)新的偉大工程的順利推進(jìn)，隨著巡視工作實(shí)踐的深入，巡視制度也日趨成熟完善，中國共產(chǎn)黨的巡視制度將為深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭、加強(qiáng)黨的建設(shè)，為促進(jìn)民族振興、國家富強(qiáng)發(fā)揮更大作用，作出更大貢獻(xiàn)。

作者系中共云南省委第一巡視組正廳級(jí)巡視專員，曾任大理學(xué)院校長、黨委書記。

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〔6〕陳力予，黃麗麗.論黨內(nèi)巡視工作的制度化歷程〔J〕.吉林師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2013（7）：63-67.

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Patrol Work and Its Function Orientation and Working Mechanism

Dai Zhiming
（Dali University,Dali,Yunnan 671003,China）

Patrol system enjoys a long history.This paper reviews the history and the institutionalized progress of Chinese patrol system,summarizes the strategic design of current patrol work and explains the function orientation and working mechanism of the patrol work in a new situation.The practice of the patrol work of the Chinese Communist Party and the requirements to the patrol work in a new situation from the Party Central Committee show that patrol system is a mechanism of feedback,awe and communication,is an important way of knowing cadres and can promote the progress of democracy.

patrol system;function orientation;working mechanism

D262.6

A

1672-2345（2015）01-0092-04

10.3969∕j.issn.1672-2345.2015.01.019

（責(zé)任編輯 黨紅梅）

2014-11-20

戴志明，教授，主要從事高等教育管理研究.