漳河上游水事糾紛及解決對策探索

李占偉，牛 富

（1.河北省邯鄲水文水資源勘測局，河北邯鄲 056001；2.海河水利委員會(huì)漳河上游管理局，河北邯鄲 056006）

漳河為冀豫兩省界河且流經(jīng)山西、河北、河南三省。流域內(nèi)人均占有水資源量少，對于沿河村莊而言，沿河少量河谷階地和河灘地是沿河居民賴以生存的土地資源。長期以來，以爭奪自然資源為目的漳河水事糾紛不斷，以致出現(xiàn)人員死傷和較大經(jīng)濟(jì)損失，是我國水事糾紛最尖銳的區(qū)域之一。

1 漳河上游水事糾紛情況

漳河上游流域水事糾紛始于20世紀(jì)50年代，主要發(fā)生在山西、河北、河南三省交界地區(qū)的濁漳河、清漳河和漳河干流河道上，先后出現(xiàn)河南紅旗渠，河北大躍峰渠、白芟渠被炸等30余起破壞水利工程和濁漳河兩岸冀豫兩省村莊之間多次的相互炮擊、械斗流血事件。由于流域的特殊性，漳河水事糾紛歷來得到黨中央、國務(wù)院的高度重視，胡耀邦、江澤民、胡錦濤、溫家寶、李鵬、朱镕基等中央領(lǐng)導(dǎo)都對漳河水事糾紛作過批示。漳河水事矛盾關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)之多、批示層級(jí)之高，凸顯出漳河水事糾紛的特殊性與影響力。

1993年漳河上游管理局成立以來，積極建設(shè)水事糾紛預(yù)防調(diào)處工程，構(gòu)建糾紛調(diào)處機(jī)制，加大糾紛協(xié)調(diào)力度，水事秩序逐步得到好轉(zhuǎn)，水事矛盾得到一定程度的緩解。在工程建設(shè)和管理方面，依據(jù)《漳河侯壁、匡門口至觀臺(tái)河段治理規(guī)劃》（1997年水利部批準(zhǔn)），國家共投資8 664萬元，分4期實(shí)施漳河上游治理水事糾紛工程建設(shè)，劃定河道治導(dǎo)線，完善護(hù)地護(hù)村壩，建設(shè)分水工程，拆除違章工程，完善管理設(shè)施；接管紅旗渠、躍進(jìn)渠、大躍峰渠、小躍峰渠四大渠首工程；2005年水管體制改革后，直屬水利工程維修養(yǎng)護(hù)取得長足進(jìn)步，工程設(shè)施、設(shè)備完好程度顯著提高。在協(xié)調(diào)機(jī)制方面，搭建并充分利用漳河管理委員會(huì)管理平臺(tái)，初步形成了流域機(jī)構(gòu)與地方政府、水行政主管部門、用水戶等相關(guān)利益方參加的水事協(xié)調(diào)機(jī)制；組織召開不同層次的座談會(huì)，初步建立起民主協(xié)商、協(xié)作治水的工作格局。

目前，漳河上游流域水事秩序處于脆弱的穩(wěn)定狀態(tài)，大規(guī)模破壞水利工程、群體性流血事件、影響社會(huì)穩(wěn)定的案件發(fā)生可能性在降低。但是，三省之間對水資源的競爭性開發(fā)利用仍然極其迫切，尤其是上下游晉冀、晉豫政府之間對水資源權(quán)屬和控制已成為省際水事糾紛的焦點(diǎn)。

2 處理漳河水事糾紛中存在的問題

2.1 協(xié)商交流平臺(tái)運(yùn)行不暢通

近年來，水利部、海委及漳河上游管理局在建立健全水事糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制方面進(jìn)行了大量工作探索。一是成立漳河水事協(xié)調(diào)小組，協(xié)調(diào)小組由水利部副部長和晉冀豫三省主管副省長等組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決漳河上游重大水事問題；二是成立漳河管理委員會(huì)，委員會(huì)由漳河上游管理局及長治、安陽、邯鄲三市五縣政府主管領(lǐng)導(dǎo)和水行政主管部門負(fù)責(zé)人組成，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決漳河上游較大水事問題；三是建立漳河上游五縣四大灌區(qū)水利聯(lián)席會(huì)議制度，由漳河上游管理局組織召開聯(lián)席會(huì)議，就保持漳河水事秩序穩(wěn)定、團(tuán)結(jié)治水等議題溝通情況、交流經(jīng)驗(yàn)、聯(lián)系工作；四是建立漳河上游流域防汛抗旱合作機(jī)制，由漳河上游管理局組織長治、邯鄲、安陽三市及漳澤、岳城兩水庫，開展防汛抗旱合作，組織應(yīng)急調(diào)水，化解爭水矛盾。

現(xiàn)行協(xié)商交流機(jī)制的運(yùn)行狀況為：漳河水事協(xié)調(diào)小組僅于1993年召開1次會(huì)議。漳河管理委員會(huì)共召集6 次會(huì)議，平均每3年1 次，第5 次會(huì)議于2002年召開，第6次會(huì)議于2008年召開；但是，這一委員會(huì)更多起到溝通的作用，沒有決策權(quán)，對成員單位的行為沒有強(qiáng)制約束力，整體協(xié)調(diào)作用有限。漳河上游五縣四大灌區(qū)水利聯(lián)席會(huì)議自2006年起在全國“兩會(huì)”之前召開，每年1 次。漳河上游流域防汛抗旱合作機(jī)制自2013年開始運(yùn)作。上述各協(xié)商交流機(jī)制只起溝通協(xié)商作用，而對涉及到各方利益的問題往往無法達(dá)成共識(shí)，整體協(xié)調(diào)作用有限。

2.2 流域管理與區(qū)域管理結(jié)合不夠

控制好河流斷面出入境水量是落實(shí)水量調(diào)度方案的關(guān)鍵。然而，目前漳河上游管理局管轄的范圍小，僅限于侯壁水文站、匡門口水文站以下108 km河段。濁漳河的侯壁水文站以上河段和清漳河的匡門口水文站以上河段，除清漳河部分河段外，相關(guān)的水資源配置、取水許可管理、水量調(diào)度等均由山西省負(fù)責(zé)，而且其水量不納入國務(wù)院第42號(hào)文件有關(guān)漳河的水量分配方案中。這種分段管理現(xiàn)狀導(dǎo)致漳河上游管理局管轄段內(nèi)漳河來水量得不到保障，在很大程度上增大了實(shí)施水量分配方案的難度，同時(shí)弱化了實(shí)施效果。

現(xiàn)階段，漳河全流域水資源沒有形成統(tǒng)一的調(diào)配體制，漳河上游管理局對地處漳河上游山西省境內(nèi)的水庫沒有調(diào)度權(quán)。同時(shí)，缺乏統(tǒng)一調(diào)度機(jī)制也直接導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)水量分配區(qū)域的總量控制，侯壁和匡門口斷面來水沒有任何保證，只能從區(qū)域用水指標(biāo)上加以限制，不能從根本上解決用水矛盾問題。

2.3 信息共享機(jī)制未建立

2013年年初的濁漳河水污染事故是由漳河上游管理局河道管理一處在巡查直管河道時(shí)發(fā)現(xiàn)死魚情況后及時(shí)報(bào)告漳河上游管理局和海委的，海委水資源保護(hù)局通過水質(zhì)化驗(yàn)發(fā)現(xiàn)污染物是工業(yè)原料。事后，山西省通報(bào)長治市一化工廠發(fā)生工業(yè)原料苯胺泄漏，導(dǎo)致濁漳河污染。此外，山西省在漳河上游管理局管轄河段的上游開展?jié)沙俏靼搽娬竞蜏K頭水電站建設(shè)并引發(fā)晉冀豫水事矛盾糾紛等，均是下游河北、河南兩省相關(guān)市縣在互聯(lián)網(wǎng)上看到建設(shè)單位發(fā)布招標(biāo)公告才發(fā)現(xiàn)的。由此可見，漳河上下游相關(guān)地區(qū)水資源開發(fā)利用的信息不公開不共享是產(chǎn)生水事矛盾糾紛的重要因素。

3 解決漳河上游水事糾紛的對策

保持漳河上游水事秩序穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)流域和諧發(fā)展，需要在流域內(nèi)盡早盡快落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，進(jìn)一步創(chuàng)新水資源管理體制機(jī)制，強(qiáng)化“三條紅線”管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，統(tǒng)一調(diào)配流域水資源，協(xié)調(diào)好流域內(nèi)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，提高水資源的效率和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，更好地支撐和保障流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

3.1 落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度

加快推進(jìn)濁漳河水量分配方案和清漳河水量配置方案的制定與實(shí)施，提高流域內(nèi)農(nóng)業(yè)用水效率，推進(jìn)全流域灌區(qū)的節(jié)水和直管河道沿岸村莊的末級(jí)渠系改造，建設(shè)節(jié)水型漳河上游流域；對省界水體和入河排污口進(jìn)行監(jiān)測管理，開展河流健康評估，協(xié)調(diào)好流域內(nèi)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水關(guān)系，維護(hù)河流健康生命；盡快建設(shè)漳河流域水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控及調(diào)度管理系統(tǒng)，提高水資源管理的信息化、科學(xué)化水平；力爭實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的水資源管理制度在漳河上游流域的率先落實(shí)。

3.2 強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

積極推進(jìn)可調(diào)控的水源工程的建設(shè)與管理，為實(shí)施流域分水、解決下游地區(qū)關(guān)鍵時(shí)段內(nèi)缺水提供水源保障。加快推進(jìn)《漳河石梁、下交漳至觀臺(tái)河段綜合治理規(guī)劃》的出臺(tái)落實(shí)，盡早盡快實(shí)施病險(xiǎn)水閘除險(xiǎn)加固工程。加快清漳河麻田等3個(gè)水文站建設(shè)，加快水文巡測基地、漳河上游水環(huán)境監(jiān)測分中心及濁漳河林州基地和清漳河涉縣基地建設(shè)，不斷完善和升級(jí)改造現(xiàn)有的水文測站，進(jìn)一步提高水文監(jiān)測能力。

3.3 構(gòu)建現(xiàn)代流域管理體制機(jī)制

進(jìn)一步完善不同層次的糾紛協(xié)調(diào)工作格局，在流域內(nèi)探索建立現(xiàn)代流域管理體制機(jī)制。進(jìn)一步完善漳河管理委員會(huì)工作平臺(tái)，構(gòu)建流域管理機(jī)構(gòu)與地方政府、水行政主管部門、用水戶等相關(guān)利益方廣泛參與的協(xié)調(diào)、配合和合作機(jī)制；研究流域管理機(jī)構(gòu)與山西、河北、河南三省水行政主管部門的職責(zé)、事權(quán)，明確流域機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間、流域管理和區(qū)域管理之間的權(quán)責(zé)劃分和調(diào)度運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)和深化漳河現(xiàn)代流域管理制度改革。流域內(nèi)各省要認(rèn)真落實(shí)好漳河上游管理局安排的各項(xiàng)工作，尤其在水資源開發(fā)利用方面，充分考慮江河流向，處在河流上游的省份必須服從流域的總體安排，確保河流下游省份的用水需求。

3.4 建立流域與地方的溝通互信機(jī)制，健全流域內(nèi)各地信息共享制度

找準(zhǔn)流域管理與區(qū)域管理結(jié)合點(diǎn)，強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)與地方政府及水行政主管部門的聯(lián)系，暢通溝通渠道，建立互信機(jī)制。在充分利用、整合、挖掘現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、功能完整的信息共享平臺(tái)，并實(shí)現(xiàn)日常行政管理和水資源水量水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行，逐步建成滿足流域信息共享平臺(tái)的軟硬件環(huán)境和安全體系。

4 結(jié)語

漳河上游流域水資源短缺、供需矛盾十分突出，水事糾紛不斷發(fā)生，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。漳河流域迫切需要解決的問題就是通過創(chuàng)新流域與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代流域管理體制和強(qiáng)化管理能力建設(shè)，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，溝通水資源供需各方及眾多涉水部門的關(guān)系，協(xié)調(diào)各省市、地區(qū)的利益，從而滿足漳河流域的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生活用水需求，實(shí)現(xiàn)“和諧流域、美麗漳河”的目標(biāo)。