碳交易中的“祖父條款”與污染者付費(fèi)原則

魏慶坡

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京100029）

為解決外部性問題，科斯在庀古稅收理論之后提出應(yīng)當(dāng)設(shè)定法定權(quán)利，[1](p19)借助產(chǎn)權(quán)理論構(gòu)建市場(chǎng)來解決環(huán)境問題。然而產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為資源配置有兩個(gè)前提：一是確權(quán)，即通過產(chǎn)權(quán)界定來實(shí)現(xiàn)資源權(quán)屬劃分；另一個(gè)是制度安排，即管束特定行動(dòng)模型和關(guān)系的一套行為規(guī)則?；诋a(chǎn)權(quán)理論構(gòu)建的碳交易體系，理應(yīng)注重確權(quán)和制度安排。為應(yīng)對(duì)國內(nèi)外減排壓力，除啟動(dòng)七家碳交易試點(diǎn)外，中國正在醞釀構(gòu)建國家層面的碳交易市場(chǎng)，積極尋求制度建設(shè)解決環(huán)境問題。作為產(chǎn)權(quán)確認(rèn)環(huán)節(jié)的配額分配制度，關(guān)乎參與者的減排意愿與主動(dòng)性，是整個(gè)碳交易市場(chǎng)構(gòu)建與運(yùn)行的關(guān)鍵性因素，其重要性不言而喻。

一、導(dǎo)言

1.“祖父條款”與污染者付費(fèi)原則背景淵源。

內(nèi)戰(zhàn)后，美國南方幾個(gè)州的憲法規(guī)定：只有在1867 年以前祖父輩擁有選舉權(quán)的人才享有選舉權(quán)，[2](p264)“祖父條款”（Grandfathering）由此得名。此后，該條款因違憲而被廢除，但條款背后的精神卻得以傳承。環(huán)境法中的“祖父條款”，Robertson 認(rèn)為是指那些所有的為現(xiàn)存污染企業(yè)提供了實(shí)質(zhì)上“避風(fēng)港”的環(huán)境法原則或規(guī)則，因?yàn)檫@些原則或規(guī)章給予了現(xiàn)存污染企業(yè)特權(quán)，使它們無須遵守新企業(yè)必須遵守的嚴(yán)苛環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，[3](p134)鼓勵(lì)企業(yè)從過渡救濟(jì)體系中獲取經(jīng)濟(jì)租金。[4](p1725)

1968 年，歐洲委員會(huì)部長級(jí)會(huì)議第一次明確提出“防治或減輕污染的成本應(yīng)由污染者承擔(dān)”。1972年，經(jīng)合組織最早提出法律語境下的“污染者付費(fèi)原則”：“通過防治和控制污染成本的分配鼓勵(lì)合理使用稀缺自然資源，避免國際貿(mào)易和投資扭曲的原則就稱為‘污染者付費(fèi)原則’”。因此，污染者付費(fèi)原則（Polluter Pays Principle）的核心是政府或全社會(huì)不應(yīng)該補(bǔ)貼污染，污染者應(yīng)努力將污染治理費(fèi)用內(nèi)部化。1992 年的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第16 條確認(rèn)污染者付費(fèi)原則是國際環(huán)境法的一個(gè)重要原則。

2.問題的提出。

碳交易中的配額分配制度主要分為“祖父條款”式和拍賣式，“祖父條款”式配額分配規(guī)則是指政府根據(jù)控排主體的歷史排放水平或產(chǎn)品產(chǎn)出，以及自身的政策偏好免費(fèi)發(fā)放排放配額，使得控排主體免受后來制度、規(guī)則和要求的影響。[6](p52)相比拍賣式在削減稀缺性租金、創(chuàng)新傳導(dǎo)配額價(jià)格機(jī)制等方面的動(dòng)態(tài)效率優(yōu)勢(shì)，“祖父條款”式減輕了企業(yè)購買配額的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因而提升了其參與減排制度安排的意愿。但是，這種間接讓渡利益于企業(yè)的做法似乎豁免了企業(yè)對(duì)環(huán)境污染的責(zé)任，導(dǎo)致全社會(huì)為企業(yè)污染行為買單，這與環(huán)境法中“污染者付費(fèi)原則”強(qiáng)調(diào)污染者對(duì)環(huán)境治理責(zé)任的初衷相悖。以制度安排推行為本意，能否因此而顛覆環(huán)境法中的責(zé)任承擔(dān)原則是碳交易發(fā)展背景下必須予以考慮的問題。

針對(duì)“祖父條款”，很多學(xué)者對(duì)其在制度激勵(lì)等方面提出了質(zhì)疑：如Van（1986）認(rèn)為免費(fèi)發(fā)放配額減輕了污染者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；[7](p2719)Nash（2000）提出污染物交易體系可能不像表面看上去那樣與污染者付費(fèi)原則相一致；[8](p465)Sorrell 和Sijm（2003）認(rèn)為“祖父條款”規(guī)避了超邊際排放問題。[9](p427)Edwin（2007）認(rèn)為祖父條款下企業(yè)依然承受機(jī)會(huì)成本，這一點(diǎn)與污染者付費(fèi)原則相一致[10](p576)；Stefano（2010）提出祖父條款使污染者獲利，確實(shí)與污染者付費(fèi)原則相左。[11](p121)借助排污權(quán)交易實(shí)踐，國內(nèi)學(xué)者也進(jìn)行了相關(guān)探討：如付強(qiáng)等（2013）認(rèn)為企業(yè)免費(fèi)獲得配額與污染者付費(fèi)原則不符；[12](p153)但大多數(shù)研究集中于對(duì)“污染者付費(fèi)原則”的介紹和評(píng)述；①這類論述主要有：如韓德培.環(huán)境保護(hù)法教程[M].北京:法律出版社，1991:61-64 頁；蔡守秋.環(huán)境法教程[M].北京：法律出版社，1995:75-78 頁；王燦發(fā).環(huán)境法學(xué)教程[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997:82-85頁。此外，曹明德對(duì)我國法律法規(guī)中體現(xiàn)污染者付費(fèi)的條款進(jìn)行了解讀，詳見：曹明德.論生態(tài)法的基本原則[J].法學(xué)評(píng)論，2002，（6）:60-68 頁。對(duì)“祖父條款”的具體研究也局限于貿(mào)易問題領(lǐng)域。②貿(mào)易領(lǐng)域的論述主要有：趙維田.論關(guān)貿(mào)總協(xié)定的“祖父條款”[J].國際貿(mào)易問題，1993，（2）:43-48 頁；王毅.WTO 爭(zhēng)端解決中的法律解釋[J].法學(xué)研究，2009，（5）:62-85 頁。

二、配額成本補(bǔ)貼與污染者付費(fèi)原則

1.配額機(jī)會(huì)成本與污染者付費(fèi)原則。

有學(xué)者認(rèn)為碳交易中“祖父條款”式配額分配使政府為企業(yè)提供了無成本配額，“由于免費(fèi)獲取，這些企業(yè)可以自由支配他們的配額，它們既可以轉(zhuǎn)售也可以套現(xiàn)，這些配額就如同可以折現(xiàn)的優(yōu)惠券一樣”。[8](p505)而污染者付費(fèi)原則要求政府不要補(bǔ)貼污染行為，污染者應(yīng)將外部污染內(nèi)部化。配額的免費(fèi)分配與污染者付費(fèi)原則的本意存在沖突。

需要明確的是：碳交易中免費(fèi)發(fā)放的配額具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也具有機(jī)會(huì)成本。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，選擇不同方案意味著必須考慮舍棄另一個(gè)方案的潛在成本。對(duì)于控排企業(yè)而言，通過“祖父條款”免費(fèi)獲得的配額和通過拍賣出價(jià)購買的配額都存在機(jī)會(huì)成本，即面臨沖抵排放抵扣或二級(jí)市場(chǎng)上轉(zhuǎn)售的選擇。換言之，為了履行減排要求，企業(yè)必須嚴(yán)格遵守配額沖抵規(guī)定，即使免費(fèi)配額具有市場(chǎng)價(jià)值，也不能隨意在二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行轉(zhuǎn)售，除非企業(yè)的排放降低實(shí)現(xiàn)配額盈余?；谂漕~發(fā)放的有限性，即使出現(xiàn)盈余，考慮到未來減排的困難性，控排企業(yè)也不會(huì)輕易轉(zhuǎn)售配額。

不可否認(rèn)，由于一級(jí)市場(chǎng)寬松的配額發(fā)放機(jī)制，個(gè)別排放大戶能夠輕松獲得巨額排放配額；同時(shí)提高下游產(chǎn)品價(jià)格來彌補(bǔ)碳交易制度下排放溫室氣體的經(jīng)濟(jì)成本。如德國RWE 集團(tuán)就將免費(fèi)獲取配額的30%予以出售，從中獲利大約64 億美元，且REW 集團(tuán)每年將電價(jià)提高5%。[13](p515)但此時(shí)企業(yè)需要權(quán)衡轉(zhuǎn)讓配額與沖抵生產(chǎn)排放，哪個(gè)對(duì)自身更有價(jià)值，由于配額的有限性使得盈余配額的出售具有短暫性和個(gè)別性；同時(shí)企業(yè)將配額價(jià)值融入生產(chǎn)經(jīng)營，以及傳導(dǎo)到產(chǎn)品價(jià)格都體現(xiàn)了污染者付費(fèi)原則的初衷，即企業(yè)必須將外部性污染內(nèi)化到生產(chǎn)過程中。因此，配額的機(jī)會(huì)成本使控排企業(yè)承擔(dān)著潛在經(jīng)濟(jì)成本，[14](p50)即使免費(fèi)發(fā)放配額仍然使企業(yè)遵守了“污染者付費(fèi)原則”。

2.政府補(bǔ)貼污染與污染者付費(fèi)原則。

作為碳交易制度中初始確權(quán)的制度安排，配額分配的功能就是將之前無約束的免費(fèi)排放進(jìn)行梳理和規(guī)范化，納入可控機(jī)制并將其權(quán)能化和市場(chǎng)價(jià)值化。事實(shí)上，無論拍賣還是免費(fèi)發(fā)放，配額分配本質(zhì)上限定了企業(yè)排放的任意性和無成本化。基于不同視角和論證思路，“祖父條款”條件下的免費(fèi)分配和拍賣一直是學(xué)界和實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)。拍賣除了可以消除稅收扭曲、增強(qiáng)動(dòng)態(tài)效率、強(qiáng)化分配效應(yīng)和對(duì)二級(jí)市場(chǎng)配額供求價(jià)格形成機(jī)制的正確傳導(dǎo)等，最明顯的就是能夠使政府獲取配額收益。在“祖父條款”下，企業(yè)免費(fèi)獲得了具有重大經(jīng)濟(jì)價(jià)值的排放配額。直觀上，從政府在拍賣中獲取的經(jīng)濟(jì)收益角度來看，“祖父條款”確實(shí)讓企業(yè)免費(fèi)獲得了具有重大市場(chǎng)價(jià)值的配額。相比拍賣條件下企業(yè)通過拍賣購買生產(chǎn)所需配額，“祖父條款”使企業(yè)獲得了一項(xiàng)類似于補(bǔ)貼的資本收益，而這一收益在拍賣條件下歸于政府。

誠如上述，雖然沒有支付配額的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但這些配額總體上并不會(huì)致使企業(yè)財(cái)富憑空增加，因?yàn)槠湫枰侠U配額以換取排放權(quán)。根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一次性補(bǔ)貼（Lump sum subsidies）并不會(huì)對(duì)企業(yè)的邊際成本造成影響，也不會(huì)沖擊企業(yè)的邊際減排成本?！白娓笚l款”式的配額發(fā)放類似于“一次性補(bǔ)貼”，這種優(yōu)化企業(yè)財(cái)政狀況的補(bǔ)貼并不會(huì)影響配額價(jià)格，真正影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的配額價(jià)格是市場(chǎng)上可以流動(dòng)和交易的配額量，以及買賣雙方對(duì)未來碳交易市場(chǎng)的預(yù)期。作為一項(xiàng)資本收益，“祖父條款”項(xiàng)下的配額分配雖然會(huì)波及二級(jí)市場(chǎng)上的配額價(jià)格和企業(yè)的減排動(dòng)機(jī)，但并不會(huì)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)劃、減排方案、產(chǎn)量和價(jià)格決策等產(chǎn)生重大實(shí)質(zhì)性影響，也不會(huì)扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

此外，即使拍賣的收益可以用于污染防治，“祖父條款”式的“一次性補(bǔ)貼”并不必然與污染預(yù)防與控制相關(guān)，也不存在免費(fèi)配額價(jià)值就是發(fā)放污染補(bǔ)貼一說；同時(shí)上文提到企業(yè)受到“機(jī)會(huì)成本”的約束，并不能隨意轉(zhuǎn)售配額。因此，“祖父條款”式的配額分配即使優(yōu)化減輕了企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況，增強(qiáng)了企業(yè)在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，但依然印證了污染者付費(fèi)原則要求不能補(bǔ)貼污染的標(biāo)準(zhǔn)。

三、碳交易制度推行與環(huán)境整體性

污染者付費(fèi)原則源自英文Polluter Pays Principle（PPP）。如Principle 的中文翻譯一樣，“原則”是一種概括性、方向性的根本規(guī)范或基礎(chǔ)性指引，提供的是一種宏觀性價(jià)值把控。污染者付費(fèi)原則旨在經(jīng)濟(jì)體系中傳導(dǎo)一個(gè)適當(dāng)信號(hào)促使環(huán)境成本能夠融入決策過程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好型的可持續(xù)發(fā)展。碳交易有利于環(huán)境整體性，但其體系下的減排成本具有不確定性，成為制約企業(yè)加入該體系的重要因素。不可否認(rèn)，“祖父條款”確實(shí)轉(zhuǎn)嫁了企業(yè)承擔(dān)的制度參與成本，提升了企業(yè)的減排意愿。[15](p41)

1.制度系統(tǒng)性與污染者付費(fèi)原則。

直觀而言，“祖父條款”下的免費(fèi)配額發(fā)放類似于給這些污染者發(fā)放“財(cái)政優(yōu)惠券”，因?yàn)槠髽I(yè)在沒有付出任何代價(jià)的情形下獲取了具有重大市場(chǎng)價(jià)值的配額，他們隨時(shí)可以將這些配額在二級(jí)市場(chǎng)上轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金，這是“祖父條款”備受詬病的主要原因。[9](p427)需要指出的是：碳交易制度屬于溫室氣體減排的一個(gè)具體細(xì)節(jié)性制度安排，配額分配原則的使命就是激發(fā)減排主體積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性，實(shí)現(xiàn)整個(gè)碳交易體系良好運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)溫室氣體減排，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。如果整個(gè)碳交易制度都無法啟動(dòng)運(yùn)營，那么其他配額分配方式即使再有意義也難成現(xiàn)實(shí)。

作為碳交易制度安排中的一個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)從宏觀角度把控“祖父條款”在整個(gè)系統(tǒng)中的作用和職能，不能局限于某個(gè)時(shí)段或割裂在某個(gè)瞬間。配額分配后，還有排放監(jiān)測(cè)、排放報(bào)告、年度核算、配額交割、排放總額（Cap）調(diào)整等后續(xù)制度聯(lián)合發(fā)揮作用實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排。換言之，配額分配僅僅是整個(gè)碳交易體系運(yùn)作的一部分，依據(jù)“祖父條款”免費(fèi)獲得排放配額是進(jìn)入減排機(jī)制的開端，也是控制或減少排放的第一步。通過核查污染者的排放水平，在整體環(huán)境效果限定下，通過市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)個(gè)體減排，進(jìn)而確保未來的環(huán)境效果。因此，“祖父條款”僅為配額交易提供分配基礎(chǔ)，而整個(gè)碳交易體系的良好運(yùn)作才是推動(dòng)減排的核心。

此外，由于數(shù)據(jù)缺失和經(jīng)驗(yàn)不足，“祖父條款”在制度推行初期確實(shí)會(huì)導(dǎo)致配額過剩，使得一些企業(yè)在二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)售配額牟利，造成配額機(jī)會(huì)成本似乎失去了作用。但從長遠(yuǎn)來看，作為理性主體的控排企業(yè)會(huì)根據(jù)整體減排規(guī)劃和市場(chǎng)形勢(shì)削減溫室氣體排放，并不受配額分配方式的影響。因此，即使免費(fèi)分配，控排企業(yè)依然需要考慮配額的機(jī)會(huì)成本，進(jìn)而推動(dòng)技術(shù)提升或削減排放來實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排。理論上，由于配額機(jī)會(huì)成本的原因，企業(yè)迫于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)份額的考慮在一定程度上遵守了污染者付費(fèi)原則，即讓渡了轉(zhuǎn)讓配額的收益。此時(shí)，免費(fèi)發(fā)放配額對(duì)于企業(yè)的減排驅(qū)動(dòng)是有效的，這也符合污染者付費(fèi)原則的本質(zhì)要求。

2.制度成本與污染者付費(fèi)原則。

如篇首所言，資源稀缺性是產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)生或變遷的必要條件，并不是充分條件，即使由于市場(chǎng)變化或技術(shù)發(fā)展導(dǎo)致資源稀缺性上升，但如果產(chǎn)權(quán)制度的成本大于收益，人們便沒有動(dòng)力去構(gòu)建或遵循產(chǎn)權(quán)制度安排，資源配置的無效狀態(tài)也將持續(xù)。與拍賣相比，“祖父條款”下的配額分配規(guī)則減少了企業(yè)購買配額的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，將原本應(yīng)由政府獲取的經(jīng)濟(jì)收益讓渡給了企業(yè)，這種從企業(yè)到政府或整個(gè)社會(huì)的成本轉(zhuǎn)嫁是碳交易制度推行中的一種制度成本分?jǐn)倷C(jī)制。誠如前述，如果碳交易的制度成本大于收益，企業(yè)便沒有動(dòng)力去遵循產(chǎn)權(quán)制度安排，資源配置的無效狀態(tài)也將持續(xù)。通過轉(zhuǎn)嫁和分?jǐn)傊贫瘸杀?，使企業(yè)能夠加入碳交易制度安排，才能推動(dòng)溫室氣體減排，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)環(huán)境效益的提升。

作為國際環(huán)境法的一項(xiàng)原則，污染者付費(fèi)原則并非從法律上定義污染者的責(zé)任，而是當(dāng)污染者因環(huán)境成本致使其必須承擔(dān)某些成本或補(bǔ)償受害者時(shí)，其可以將成本轉(zhuǎn)嫁給具體或?qū)嶋H對(duì)污染負(fù)有責(zé)任的一方，這一原則首先確認(rèn)了一個(gè)對(duì)污染行為進(jìn)行補(bǔ)償?shù)谋ＷC人。碳交易制度通過“祖父條款”降低了企業(yè)參與碳交易制度的成本，進(jìn)而換取企業(yè)對(duì)碳交易制度的認(rèn)可和接受。一旦進(jìn)入制度安排，整個(gè)控排主體就開始受到碳交易制度的約束和激勵(lì)，成為為溫室氣體排放負(fù)責(zé)的首要“責(zé)任主體”，也是積極踐行控排的保證人。根據(jù)污染者付費(fèi)原則，在交割排放配額后，企業(yè)可將融合機(jī)會(huì)成本的商品或服務(wù)通過價(jià)格再轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。這一方面是因?yàn)閷h(huán)境成本融合到產(chǎn)品或服務(wù)當(dāng)中能夠向消費(fèi)者傳導(dǎo)該產(chǎn)品或服務(wù)對(duì)環(huán)境造成污染的信息，故而價(jià)格就要高于對(duì)環(huán)境友好的同類產(chǎn)品或服務(wù)，由此可以激勵(lì)消費(fèi)者改變消費(fèi)行為，這與污染者付費(fèi)原則的本質(zhì)要求相一致；另一方面則是因?yàn)槠髽I(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)需要成本，而配額的機(jī)會(huì)成本也是企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)的成本。只有通過產(chǎn)品價(jià)格傳導(dǎo)給消費(fèi)者，企業(yè)才能避免經(jīng)濟(jì)損失，維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)。與其他生產(chǎn)要素一樣，機(jī)會(huì)成本在產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中扮演了沖抵排放的角色，理應(yīng)通過產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁。

3.利益博弈與環(huán)境整體性。

雖然“祖父條款”下的配額分配與污染者付費(fèi)原則的公平性要求不符，但碳稅和命令控制模式也存在現(xiàn)實(shí)制約問題，如碳稅稅率難以確定等。鑒于產(chǎn)權(quán)制度的復(fù)雜性，一個(gè)良好的機(jī)制體系運(yùn)作需要復(fù)雜的制度規(guī)則支撐。最優(yōu)機(jī)制設(shè)計(jì)體系的實(shí)際效果難以與政策環(huán)境相分離，當(dāng)下處于碳交易市場(chǎng)建設(shè)初期。通過政策設(shè)計(jì)引導(dǎo)企業(yè)加入減排行列，提高整個(gè)社會(huì)的減排效果才能為下一步減排贏取社會(huì)支持和政策主動(dòng)。正是出于對(duì)環(huán)境整體效果的追求，歐盟等排放權(quán)交易市場(chǎng)在配額分配領(lǐng)域犧牲了對(duì)公平的追求（歐盟提高了配額拍賣比例）。因此，污染者付費(fèi)原則在這個(gè)層面并沒有得到貫徹，雖然企業(yè)在“祖父條款”條件下承擔(dān)了機(jī)會(huì)成本，但也獲得了資本收益。這種政策設(shè)計(jì)一方面強(qiáng)調(diào)了對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，另一方面也是迫于客觀現(xiàn)實(shí)因素，不得不采取緩和方式來改良碳交易制度。

作為企業(yè)和環(huán)境博弈制度的選擇，碳交易制度將“祖父條款”納入是考慮了各方利益而進(jìn)行的再平衡。基于理性主體利益偏好選擇，下文將借助博弈參與方、雙方策略選擇以及博弈方的利益得失形成二元矩陣，并對(duì)正式形式的博弈進(jìn)行分析。博弈參與方是企業(yè)和碳交易制度；碳交易的策略是推行和不推行，企業(yè)的策略即參與和不參與；而收益則是環(huán)境效益的提升和企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。

表1 原始均衡之企業(yè)與碳交易的內(nèi)部關(guān)系矩陣

因?yàn)檫€存在其他環(huán)境政策工具或政策真空，故碳交易并非全經(jīng)濟(jì)規(guī)模覆蓋。由于企業(yè)與環(huán)境政策之間是博弈關(guān)系，現(xiàn)假定雙方受益之和為100 個(gè)單位，且是此消彼長關(guān)系。在此條件下，在表1 構(gòu)造的模型中：如果實(shí)施碳交易制度，則環(huán)境收益為70 個(gè)單位，但企業(yè)的收益則會(huì)因治污成本降為30 個(gè)單位；反之，若不用支付環(huán)境污染成本，企業(yè)獲益70個(gè)單位，但環(huán)境收益僅為30 個(gè)單位；若不實(shí)施碳交易，且企業(yè)參與的條件下：環(huán)境收益為20 個(gè)單位（即使沒有碳交易，還存在其他環(huán)境政策工具或企業(yè)自愿減排），企業(yè)獲益80 個(gè)單位；企業(yè)不參與情形下：環(huán)境獲益10 個(gè)單位，企業(yè)獲益90 個(gè)單位。此時(shí)雙方在收益方面存在對(duì)立，一方獲益以另一方的付出為代價(jià)。針對(duì)環(huán)境與企業(yè)的零和博弈，根據(jù)博弈論原理，企業(yè)一方的優(yōu)勢(shì)策略必然是不參與碳交易制度，因?yàn)槠湓诓粎⑴c狀態(tài)下的收益要大于參與狀態(tài)；但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)境問題日益突出，政府必定會(huì)推出環(huán)境政策工具，這也是環(huán)境收益的最優(yōu)策略。此時(shí)，雙方最優(yōu)策略存在嚴(yán)重對(duì)立。

為促進(jìn)企業(yè)參與碳交易制度，“祖父條款”使政府讓渡利益于企業(yè)，來換取企業(yè)對(duì)碳交易制度的認(rèn)可和參與意愿。此時(shí)雙方的收益發(fā)生了如下變化（見表2）。

表2 改進(jìn)均衡之企業(yè)與碳交易的內(nèi)部關(guān)系矩陣

假設(shè)配額價(jià)格為15 個(gè)單位，政府在“祖父條款”下喪失了15 個(gè)單位收益（因?yàn)閷⑹袌?chǎng)價(jià)值的配額免費(fèi)轉(zhuǎn)給了企業(yè)），而企業(yè)獲得的收益就會(huì)增加15 個(gè)單位。雙方平分了制度成本，降低了企業(yè)對(duì)制度的抵制情緒。若不實(shí)施碳交易，企業(yè)因不支付環(huán)境成本而獲益最大。根據(jù)博弈原理，企業(yè)的占優(yōu)策略依然是選擇不參與，因?yàn)閰⑴c碳交易制度畢竟會(huì)提高其生產(chǎn)成本；而氣候變化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)迫使政府必須推行環(huán)境政策工具實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排，這也是政府的最優(yōu)策略。此時(shí)，考慮到環(huán)境政策推行的必然性以及相比其他環(huán)境政策工具，如碳稅模式和命令控制模式，碳交易制度為最佳減排方式提供了較大的選擇空間，同時(shí)也是最有減排效率和技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)機(jī)制的制度模式，企業(yè)自然會(huì)提升對(duì)碳交易制度的接受意愿。

因此，雖然“祖父條款”式分配使控排企業(yè)獲得了政府資助、延長了舊機(jī)器設(shè)備使用、保護(hù)了低效率工廠（這阻礙了碳交易制度對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì)和污染成本內(nèi)部化的驅(qū)動(dòng)），但這是啟動(dòng)碳交易的策略選擇。隨著制度的持續(xù)推行，各個(gè)碳交易體系必然會(huì)增加配額分配中的拍賣比例，如歐盟2009年通過的《改進(jìn)和擴(kuò)大歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》確立了第三期將以拍賣作為配額分配的基本方法，“免費(fèi)配額在2013 年不得超過歷史排放量的70%，隨后逐步遞減，到2020 年為零”。[16](p97)從這個(gè)過程也可以看出，政策制定者策略性地使用了“祖父條款”的過渡性角色，為碳交易制度經(jīng)濟(jì)效率的進(jìn)一步提高進(jìn)行了制度改良。

四、結(jié)論與展望

作為國際環(huán)境法的重要原則，污染者付費(fèi)原則依據(jù)環(huán)境問題外部性內(nèi)部化的思路，強(qiáng)調(diào)通過效率實(shí)現(xiàn)主體行為與結(jié)果承受的一致性，體現(xiàn)了對(duì)公平公正的社會(huì)價(jià)值追求。此外，該原則從效用方面確保了環(huán)境保護(hù)的整體效果，在環(huán)境保護(hù)立法領(lǐng)域指導(dǎo)意義重大。碳交易制度作為應(yīng)對(duì)氣候變化的重要環(huán)境政策工具，其體系設(shè)計(jì)理應(yīng)體現(xiàn)污染者付費(fèi)原則本質(zhì)和精神。但“祖父條款”畢竟將具有重大市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的配額免費(fèi)發(fā)放給了企業(yè)，在碳交易制度下的企業(yè)開始核算縮減生產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓配額的最佳收益，這在制度推行早期最為嚴(yán)重，容易造成配額冗余。但囿于配額分配并非無限制，且免費(fèi)獲取的配額具有潛在機(jī)會(huì)成本，企業(yè)需要繳付配額換取排放權(quán)；同時(shí)“祖父條款”條件下企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況優(yōu)化并不必然與污染預(yù)防和控制有關(guān)，不存在污染補(bǔ)貼一說，反而印證了污染者付費(fèi)原則對(duì)企業(yè)外部污染行為內(nèi)部化的要求。

資源稀缺性是產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)生或變遷的必要條件，并不是充分條件，即使由于市場(chǎng)變化或技術(shù)發(fā)展導(dǎo)致資源稀缺性上升，但如果產(chǎn)權(quán)制度的成本大于收益，人們便沒有動(dòng)力去構(gòu)建或遵循產(chǎn)權(quán)制度安排，資源配置的無效狀態(tài)也將持續(xù)。將拍賣制度下的政府收益讓渡給企業(yè)，換取企業(yè)參與制度意愿，雖然與污染者付費(fèi)原則的公平性相悖，但通過政府和社會(huì)分擔(dān)的方式降低了企業(yè)參與碳交易制度的成本，為碳交易制度啟動(dòng)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)條件。其次，由于機(jī)會(huì)成本的存在，迫于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，企業(yè)必然會(huì)通過生產(chǎn)過程將機(jī)會(huì)成本內(nèi)化到邊際成本當(dāng)中，進(jìn)而融入產(chǎn)品價(jià)格。在此過程中，“祖父條款”使企業(yè)遵守了污染者付費(fèi)原則?！白娓笚l款”并不會(huì)從實(shí)質(zhì)上影響企業(yè)的減排動(dòng)機(jī)、減排方案和生產(chǎn)計(jì)劃，對(duì)整個(gè)碳交易的減排效果不會(huì)產(chǎn)生重大影響。同時(shí)相比其他環(huán)境政策，碳交易制度是最有效率和確保環(huán)境整體性的減排機(jī)制，不能因?yàn)椴糠謫栴}而否定整個(gè)系統(tǒng)的環(huán)境效益。此外，“祖父條款”只是整個(gè)碳交易制度的一個(gè)策略性選擇，隨著制度的持續(xù)運(yùn)行，碳交易制度也會(huì)不斷增加拍賣的份額，提升制度的經(jīng)濟(jì)效率。因此，在效率方面，“祖父條款”與污染者付費(fèi)原則是一致的。

鑒于“祖父條款”項(xiàng)下的免費(fèi)分配和拍賣并不會(huì)對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)和減排方案產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響（長遠(yuǎn)來看分配方式并不影響配額價(jià)格），真正影響配額價(jià)格的是市場(chǎng)上可以流動(dòng)和交易的配額量以及買賣雙方對(duì)未來碳交易市場(chǎng)的預(yù)期?？紤]到企業(yè)的接受度和對(duì)其既定成本的補(bǔ)償，我國碳交易市場(chǎng)建設(shè)早期可以采用“祖父條款”進(jìn)行配額分配，但由于碳交易主要依賴制度驅(qū)動(dòng)控排主體發(fā)揮減排的主動(dòng)性和創(chuàng)新性，因此激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)顯得尤為重要。相比祖父條款，拍賣無疑彌補(bǔ)了污染者付費(fèi)原則對(duì)公平的要求，因此，隨著碳交易市場(chǎng)構(gòu)建的不斷深入，我國的碳交易市場(chǎng)應(yīng)逐步增加拍賣在配額分配中的比例，推動(dòng)整個(gè)碳交易制度高效、公平運(yùn)行，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排。

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