黑龍江流域跨境洪災防治的跨時段多層次合作機制研究

劉宗瑞　周海煒　胡興球

摘要

近年來，隨著黑龍江沿岸社會經(jīng)濟日趨繁榮和人口數(shù)量不斷增加，流域自然環(huán)境壓力逐漸加大，較大地削弱了流域抗御自然災害的能力，黑龍江流域大規(guī)模洪災頻發(fā)。在東北亞一體化逐步推進的大背景下，中俄兩國政府加強黑龍江跨境洪災聯(lián)合防治以保障沿岸社會經(jīng)濟發(fā)展的正常秩序。中俄在黑龍江流域有長期的跨境水資源合作，2013年兩國合作成功應對流域大規(guī)模洪災。目前，以高層定期會晤為主體的合作機制已不能滿足兩國合作治理跨境洪災的復雜性和多樣性需求，兩國之間從中央到地方各層次合作依然存在不少問題。國際河流水資源是跨境共享資源，當前兩國在應對跨境洪災時，主要面臨的問題體現(xiàn)在以下四方面：缺乏全方位流域洪災防治的整體規(guī)劃；兩國間的自然災害應急體制協(xié)同水平依然不高；以政府為主導的治理模式限制了其他治理主體的參與程度；黑龍江跨境洪災防治的基礎性工作較為薄弱。中俄兩國政府應該根據(jù)各自水資源管理體制和災害防治體系的主要特點探索新的區(qū)域合作治理機制。在中俄兩國合作戰(zhàn)略的指導下，從防洪組織層次與洪災歷時階段兩個維度在黑龍江流域構建跨時段多層次的跨境洪災治理機制，以適應流域日益緊密聯(lián)系的社會經(jīng)濟發(fā)展，逐步形成長期穩(wěn)定的合作模式，最大限度地減少跨境洪災所帶來的危害。

關鍵詞黑龍江流域；跨境洪災；跨時段多層次合作機制

中圖分類號 X321文獻標識碼A文章編號1002-2104（2015）03-0163-06doi：103969/jissn1002-2104201503021

2013年7月，俄羅斯結雅河、布列亞河流域發(fā)生持續(xù)性強降雨，同時，中國松花江流域也爆發(fā)流域性大洪水。俄阿穆爾河部分河段達到近120年的最高水位，中國黑龍江、嫩江、松花江等河流干流也遭遇1998年以來最大洪水。至8月末9月初，全流域水位回落。期間，中俄政府聯(lián)合抵御跨境洪災，充分體現(xiàn)雙方合作誠意。但黑瞎子島被淹等事件也給合作帶來負面影響。這說明，中俄跨境洪災防治合作存在問題。因此，中俄有必要針對合作問題和黑龍江洪災特點積極構建更為完善的跨境洪災防治合作機制。兩國間戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系的深化使雙方構建戰(zhàn)略性流域跨境洪災防治的跨時段多層次合作機制成為可能。

1黑龍江流域跨境洪災防治的現(xiàn)狀與合作困境

1.1黑龍江流域跨境防洪合作現(xiàn)狀

黑龍江流域曾多次爆發(fā)特大洪水。尤其是1998年黑龍江全流域型大洪水后，中俄更加重視跨境洪災的防治工作，已加快合作進程。

（1）中俄已簽署多份涉洪協(xié)定，為跨境洪災聯(lián)合防治奠定法律基礎。2006年，兩國簽署《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關于預防和消除緊急情況合作協(xié)定》（以下簡稱《中俄關于預防和消除緊急情況合作協(xié)定》）與《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關于中俄國界管理制度的協(xié)定》（以下簡稱《中俄關于中俄國界管理制度的協(xié)定》），協(xié)定闡明雙方在災害發(fā)生時的權力與義務，明確合作的形式與內容。2008年，兩國簽署《中華人民共和國政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關于合理利用和保護跨界水的協(xié)定》（以下簡稱《中俄關于合理利用和保護跨界水的協(xié)定》），協(xié)定明確指出中俄開展跨界防洪減災合作。但這些協(xié)定屬于框架性條約，操作性不強，使雙方在自然災害防治方面的合作缺少堅實的法律依據(jù)。

（2）在戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系的基礎上，中俄從中央到地方就黑龍江洪災防治已建立多層次并擁有反饋的合作關系。2008年，中俄總理定期會晤委員會決定增設合理利用和保護跨界水聯(lián)合委員會（以下簡稱“聯(lián)委會”），專門負責兩國跨境水資源的合作。此外，黑龍江省政府以及邊境市縣與俄接壤地方政府建立定期會晤機制，協(xié)商解決問題。

（3）在應對洪災危機中，中俄保持密切合作。目前，中俄已建立較為完善的應急合作機制，如水文數(shù)據(jù)日通報（信函）機制等，完善應急溝通渠道。此外，雙方還就洪峰調節(jié)展開合作，相互通報控制性水利工程的調度運行情況。

1.2黑龍江流域跨境防洪合作問題與深層次困境

針對黑龍江流域洪災防治合作所提供的制度框架仍不完善，從中央到地方、從戰(zhàn)略到技術各層次合作的一些問題尚未得到解決：

（1）缺乏全方位流域洪災防治的整體規(guī)劃。作為完整的生態(tài)系統(tǒng)，黑龍江洪災防治必須從全流域視角來看待，不能僅重視災區(qū)局地。此外，洪災有明顯的時段性，災前的預防、災中的預警和防御、災后的恢復和重建具有同等重要的地位。目前，中俄仍需繼續(xù)擴展自然災害防治合作領域的廣度、深度，上升到全流域層次，合作重心由災害應急協(xié)作向災前預防與災后恢復重建延伸。

（2）自然災害應急體制協(xié)同水平不高。中方采取防汛指揮中心體制，由國家防汛抗旱總指揮部（三處）牽頭，在汛期進行跨部門、跨區(qū)域的集中調度與管理。而俄方采取四級自然災害管理體制，由聯(lián)邦安全會議下屬的緊急情況部負責垂直領導，全面協(xié)調災害應急管理。在兩種體制框架內，雙方聯(lián)合防治的協(xié)同水平仍有待提升，容易出現(xiàn)權責真空地帶。

（3）以政府為主導的治理模式限制了其他治理中心參與程度。中俄合作的基礎是各級政府簽署的、由上而下的政治協(xié)議，從而形成“單中心”的自然災害治理模式。長期以來，單純的政府治理模式忽視市場與公眾等其他治理中心，使兩國在自然災害防治中缺乏效率。

（4）中俄黑龍江跨境洪災防治的基礎工作薄弱，操作層面的技術協(xié)作仍有待完善。根據(jù)國際河流上下游、左右岸管理的經(jīng)驗，水文信息收集及評價是基礎，也是國際河流資源認定權益分配的前提性工作[1]。目前，黑龍江干流及其部分支流缺少必要的前期水文研究，基礎資料有待完善，水文監(jiān)測站布設尚未覆蓋全流域，監(jiān)測手段落后。

目前，中俄跨境洪災聯(lián)合防治帶有“應急”色彩，缺少前瞻性與可持續(xù)性，沒有長遠規(guī)劃，跨時段多層次的系統(tǒng)性合作仍然缺乏，這說明兩國跨境洪災防治合作存在深層次困境：

（1）黑龍江跨境洪災問題與兩國區(qū)域資源競爭相互交織，中俄加大對流域水資源的開發(fā)。由此產(chǎn)生的兩國間資源競爭關系將加大流域自然環(huán)境壓力，削弱流域抗御自然災害的能力，而跨境自然災害防治缺少統(tǒng)一規(guī)劃，由此造成跨境洪災問題與區(qū)域資源競爭交織。

（2）中俄在自然災害防治方面存在行政和技術上的差異性使流域洪災防治陷入困境。水生態(tài)系統(tǒng)完整性與行政邊界分割間的現(xiàn)實矛盾直接影響到中俄跨境洪災防治合作的成效。

（3）黑龍江作為中俄界河的特點易使流域跨境自然災害影響泛政治化。我國和俄羅斯的邊界確定時間并不長，中俄坦誠的合作時間較短，雙方還存有防范意識[2]。構筑兩國間的政治信任是漫長的過程，尤其在俄遠東，“中國威脅論”等反華論調時有所聞。

2跨境洪災防治跨時段多層次合作機制的框架

“多層次”，即合作機制在中俄戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系的基礎上，根據(jù)雙方政治關系、管理關系和技術關系建立相應的層級，并引入市場和公眾。目前，中俄從中央到地方就黑龍江洪災防治已建立多層次并擁有反饋的合作機制。主要內容包括：①高層定期政治會晤制度；②雙方合作協(xié)調和指導制度；③國際磋商制度；④民間交往制度，等[3]。據(jù)此，在借鑒多層次治理框架與四層面社會分析方法的基礎上，構建包括流域社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略層面、流域水資源管理層面和地方防洪技術層面的洪災防治合作機制。

“跨時段”，即合作機制要覆蓋跨境洪災所有階段。災害構成因素復雜多樣，表現(xiàn)出一定的物質、能量、信息等載體形式和階段性特征[4]。階段性是災害鏈式發(fā)育過程的重要反映，可以作為災害識別的切入點。本文考慮到各階段時間長度、載體信息、破壞強度等[5]，結合洪災的社會性特征，將洪水災害劃分為災前、孕災期、爆發(fā)期、恢復期和重建期等五階段。據(jù)此，在對洪災階段性劃分的基礎上，構建覆蓋以上五階段的洪災防治合作機制。目前，跨境洪災防治重點在孕災期與爆發(fā)期，災前與恢復、重建期的合作有待加強。

本文在多層次治理框架的基礎上，兼顧黑龍江跨境洪災的階段性特征從防洪組織層次（即戰(zhàn)略層、管理層和技術層）與洪災各時段（即災前、孕災期、爆發(fā)期、恢復期和重建期）兩個維度在黑龍江流域構建跨時段多層次的跨境洪災治理機制（見圖1）。

從組織層次來看，戰(zhàn)略層明確共同目標以及跨境洪災防治的戰(zhàn)略性方向與布局，不同的規(guī)（計）劃指導相應時段其他層面的合作；管理層解決溝通與協(xié)調的組織和制度問題，貫穿于洪災始終；技術層解決落實戰(zhàn)略、管理層面合作成果的技術性問題，直接關系到洪災聯(lián)合防治的成效。從時間維來看，戰(zhàn)略、管理、技術三層次在洪災不同時段的作用大小是不同的。災前預防和災后恢復、重建時間跨度長，涉及范圍廣，須戰(zhàn)略高層精心謀劃與審慎布局，因此，戰(zhàn)略層面合作是最重要的。但戰(zhàn)略層具有剛性，技術層面合作更具操作性與時效性，因此，在孕災期與爆發(fā)期，技術層面合作是最重要的。而管理層面合作貫穿于每個時段，銜接其他層面，因此，管理層面合作在不同時段的作用是大致相當?shù)摹?/p>

3黑龍江流域洪災防治合作機制的優(yōu)化

3.1戰(zhàn)略層面防治的合作重點

戰(zhàn)略層面的參與主體為兩國政府，依據(jù)一定的戰(zhàn)略規(guī)劃，將資源在地區(qū)之間重新分配組合，以便獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益的活動[6]。頂層設計強調自上而下的、高層次的起點，是戰(zhàn)略管理之上的元管理[7]。因此，就跨境洪災防治而言，中俄在戰(zhàn)略層面的合作就是在兩國政府體制實現(xiàn)對接的基礎上，聯(lián)合制定戰(zhàn)略層面規(guī)劃。由于戰(zhàn)略層面合作是宏觀的、長期的，因此，合作重點應著眼于災前全流域跨境洪災防治規(guī)劃與災后重建計劃。

3.1.1完善頂層設計，提高中俄應急管理的協(xié)同水平

美、日、俄等國把加強和完善綜合國家安全的頂層設計作為提升政府應急管理能力的重要突破口，構建權威高效、平災結合、平戰(zhàn)結合、職責明晰的應急管理組織體系是這些國家應急管理體制改革的最顯著特征[8]。在戰(zhàn)略層面，中國可以以國家安全委員會成立為契機，設立類似于俄緊急情況部的專門機構，或以行政區(qū)域為單位，或以流域為單位，設立垂直領導的分委員會，更有效地整合資源，統(tǒng)一領導，統(tǒng)一指揮，以應對非傳統(tǒng)安全。同時，在新的國家安全框架下，提高中俄黑龍江洪災聯(lián)合防治的協(xié)同水平。

3.1.2編制全流域跨境洪災防治規(guī)劃，指導災前預防工作

《中華人民共和國水法》指出“開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃”。由中方國家防汛抗旱總指揮部與俄方緊急情況部牽頭統(tǒng)籌，協(xié)同流域管理機構、相關部委以及流域內地方政府，以《中俄關于預防和消除緊急情況合作協(xié)定》與《中俄關于合理利用和保護跨界水的協(xié)定》作為綱領性文件，在戰(zhàn)略層面展開流域性的跨境洪災聯(lián)合防治規(guī)專項規(guī)劃，為管理層面和技術操作層面的災前洪災預防合作提供戰(zhàn)略性指導。同時，轉變防洪理念，引入洪水風險管理制度，加強對公眾防災意識、知識的培養(yǎng)教育以及防洪、救援技術、人員的交流和培訓。此外，完善相關法律，為跨境自然災害合作防治提供制度保障。由于黑龍江干流缺乏大型控制性水利工程，限制了全流域的整體防洪能力，因此，干流大中型控制性水利工程的建設應是防治規(guī)劃的協(xié)商重點。

3.1.3共同編制長期重建計劃，指導災后恢復、重建工作

重大自然災害后重建是救災行為成功與否的關鍵戰(zhàn)役[9]。中俄需從微觀經(jīng)濟層面（包括個體的公司、家庭和組織的恢復）、中觀經(jīng)濟層面（即國民經(jīng)濟部門、市場協(xié)作能力的恢復）、宏觀經(jīng)濟層面（即所有的經(jīng)濟單元以及它們之間市場關聯(lián)能力的恢復）的恢復發(fā)展進行考慮[10]。中俄還需重視洪災對生態(tài)系統(tǒng)的破壞，系統(tǒng)考慮流域內森林、草原、濕地、水域和土地五大生態(tài)系統(tǒng)的恢復，防止次生災害的發(fā)生與疫病的的傳播。因此，中俄應積極吸收國際上的有益經(jīng)驗，由兩國民政、建設、環(huán)保、衛(wèi)生等部門牽頭，共同編制長期的流域洪災恢復、重建計劃，緊密地將災區(qū)恢復、重建與當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境恢復相結合。

3.2管理層面防治的合作重點

中俄水資源管理體制較為相似，即流域管理與區(qū)域管理結合，涉及流域機構與地方政府，但是，俄方流域水資源開發(fā)由企業(yè)而非當?shù)卣苯迂撠?。因此，管理層面合作機制須考慮到這一實際情況。其目的在于協(xié)調各涉水主體的利益，引入市場、公眾等多元治理主體，建立有效的運作執(zhí)行機制優(yōu)化資源配置，包括利益協(xié)調、溝通反饋、市場運作和公眾參與等。

3.2.1組建流域聯(lián)席會議，協(xié)調不同階段的主要沖突

黑龍江流域涉洪利益主體廣泛，涉及兩國政府、企業(yè)、民眾等多方。從黑龍江流域利益現(xiàn)狀來看，關注水資源公共利益多是流域管理機構、非涉水企業(yè)與普通民眾，而側重水資源經(jīng)濟利益主要是各級地方政府與涉水企業(yè)，若處置不當，由此引發(fā)的矛盾將會影響到兩國間的跨境合作。因此，兩國間管理層面合作須慎重考慮這些涉水主體的利益協(xié)調，并結合流域實際，由兩國負責協(xié)調這些利益的管理機構主導，成立流域聯(lián)席會議或臨時工作小組，專門負責跨境利益協(xié)調。在聯(lián)委會的戰(zhàn)略指導下，作為兩國政府間利益協(xié)調機制的流域聯(lián)席會議或臨時工作小組就流域內跨境洪災及其相關問題或其他重大公共危機開展協(xié)商。

在災前預防階段，協(xié)調目標應著眼于全流域，綜合考慮經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益，協(xié)調重點是調節(jié)涉水公共利益主體與經(jīng)濟利益主體間的矛盾；在孕災期、爆發(fā)期，協(xié)調目標應優(yōu)先考慮沿岸居民的生命財產(chǎn)安全，協(xié)調重點則是流域整體利益與局部利益的協(xié)調；在恢復、協(xié)調目標著眼于災后重建和生態(tài)恢復，協(xié)調重點則是調節(jié)災區(qū)與非災區(qū)間的矛盾。鑒于防洪的專業(yè)性，可設立顧問專家小組等咨詢智囊為涉洪利益協(xié)調提供專業(yè)支持。

3.2.2加強信息溝通反饋，完善信息披露

構建溝通反饋機制的目的是在中俄各級政府之間、政府與公眾之間構造縱橫交織的溝通網(wǎng)絡。當前，兩國政府除了通過總理定期會晤機制溝通黑龍江跨境洪災問題外，還建立了災時總理緊急情況電話聯(lián)絡機制。此外，兩國還應著眼于災前預防與災時應急，加強溝通反饋頻率，保證防洪工作的前瞻性與即時性：①建立定期工作例會制度，交換水文資料，并向對方通報己方防汛工程建設以及洪災預防管理的最新進展；②在明確的檔案保密等級劃分的基礎上，建立流域水文氣象信息交流共享制度；③構建統(tǒng)一的防洪信息發(fā)布平臺，制度化發(fā)布防洪工程維護、建設情況等；④建立災時重大汛情通報制度，及時交換汛情信息，根據(jù)洪災的等級，提高通報頻率。在通報汛情時，應增加動態(tài)預測信息，研判洪峰走勢及其危害范圍、程度。

3.2.3構建市場運行機制，引入洪水保險制度

企業(yè)要對生產(chǎn)經(jīng)營活動所造成的經(jīng)濟社會環(huán)境影響采取負責任的行動，以達到營利性組織與利益相關方經(jīng)濟社會和環(huán)境的可持續(xù)和諧發(fā)展[11]。由政府主導，媒體、公眾廣泛參與，構建常規(guī)化、制度化的市場運作機制，平衡涉水企業(yè)與全流域之間的經(jīng)濟利益，同時，吸引非涉水企業(yè)進入護堤、水庫等防洪基礎設施的建設和運營，鼓勵企業(yè)積極參與到洪災防治中。對積極參與的企業(yè)提供法律保護、政策優(yōu)惠和社會宣傳，加大對消極參與逃避社會責任企業(yè)的處罰[12]。

洪水保險作為重要的洪水風險管理的非工程措施，它的實施將改變我國現(xiàn)有的洪災補償救助機制[13]。由于黑龍江流域屬于中俄欠發(fā)達地區(qū)，每年洪災所帶來的巨大損失完全由地方政府或保險公司來賠付是不現(xiàn)實的。因此，在洪水日趨頻繁發(fā)生的形勢下，黑龍江流域洪水保險制度的構建必須以政府、保險公司、保戶三方行為主體為基礎，三者缺一不可，并要切實考慮其各自內在的作用機理，發(fā)揮其應有的作用[13]。其中，政府包括兩國中央政府與地方政府。中央政府雄厚的財力既是對地方政府資金不足的補充，也是推行洪水保險制度的保證。

3.2.4完善公眾參與，充分發(fā)揮公眾在預防、重建中的作用

公眾參與不僅能夠提高公眾的防洪意識，而且通過公眾參與洪水風險管理規(guī)劃的制定能夠促進規(guī)劃的實際執(zhí)行，既保證公眾實際利益，也保證規(guī)劃更具可操作和可執(zhí)行性。因此，兩國政府要構建有效的機制來主動引導公眾參與災前預防和災后重建。一方面，在災前，做好公眾防災意識、知識的培養(yǎng)工作，指導公眾在孕災期做好預防工作，做到定期化、常規(guī)化；另一方面，要鼓勵公眾積極參與災后恢復、重建，保障民眾在參與過程中的發(fā)言權和監(jiān)督權，使其規(guī)范化、制度化。

3.3技術層面防治的合作重點

中俄所簽訂《中俄關于預防和消除緊急情況合作協(xié)定》、《中俄關于中俄國界管理制度的協(xié)定》、《中俄關于合理利用和保護跨界水的協(xié)定》等條約均涉及防洪合作。但協(xié)定涉及面大，內容過于籠統(tǒng)，未就黑龍江流域洪災防治做出具體的規(guī)定。由于災前預防和災時協(xié)作是洪災防治的主要階段，直接關系到洪災防治成效，因此，兩國在洪災防治技術層面的合作重點是災前監(jiān)測技術與標準的協(xié)調和災時應急管理流程與技術的協(xié)調。

3.3.1災前預防階段的監(jiān)測技術與標準協(xié)調

水文氣象信息監(jiān)測是洪災防治的重要環(huán)節(jié)之一。黑龍江流域水文氣象信息監(jiān)測的合作由中俄水文、氣象部門牽頭，從全流域的角度，協(xié)同布局監(jiān)測點，組建完善的監(jiān)測網(wǎng)絡，完善水文等基礎性工作，提高流域水文氣象信息監(jiān)測的科學性。同時，雙方應盡快協(xié)調統(tǒng)一洪災監(jiān)測技術、評價方法和標準，減少因監(jiān)測技術與標準差異而帶來的負面影響。統(tǒng)一的技術標準既是災時應急管理的主要依據(jù)之一，也是雙方在更高層次合作的技術基礎。

3.3.2孕災期、爆發(fā)期的防洪應急流程與技術協(xié)調

中俄應研究歷年黑龍江洪水的基本情況，重點分析具有代表性年份的洪災及其跨境影響，根據(jù)相關科學指標建立洪災應急分級體系，制定應急預案。進入汛期后，啟動不同級別的應急預案，實行高強度的協(xié)調，統(tǒng)一指揮有關部門行動。重點識別洪災危險源以及可能發(fā)生重大災情的區(qū)域，評估洪災風險，為協(xié)調行動提供技術依據(jù)。位于上游的中國應實時監(jiān)測汛情，預估洪峰到達下游地區(qū)的時間以及洪災的危害范圍與程度，及時通報俄方，同時，中俄要加強控制性水利工程泄洪的協(xié)調，準確把握泄洪的地點、水量。一旦超出預期，需調整泄洪方案，雙方應協(xié)同解決技術調整等操作層面問題。

4結束語

中俄戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系的深化為加強在黑龍江流域跨境洪災聯(lián)合防治奠定了堅實的政治基礎。當前，兩國黑龍江流域跨境洪災防治合作尚未覆蓋所有時段，從中央到地方各層次合作依然存在問題。在中俄合作戰(zhàn)略的指導下，從防洪組織層次與洪災歷時階段兩維度在黑龍江流域構建跨時段多層次的跨境洪災治理機制，逐步形成長期穩(wěn)定的合作模式。

（編輯：田紅）

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Abstract

In recent years， with the economic boom and the population growth along the Heilongjiang River Coast， the added pressure on ecological environment has weakened the basin capacity of resisting the natural disasters greatly， which triggered the largescale frequent flooding in Heilongjiang River Basin. On the background of Northeast Asian integration， China and Russia will strengthen the cooperation of crossborder flood prevention to safeguard the normal order of economic and social development along the river. Two countries have maintained longterm cooperations of crossborder water resources in Heilongjiang River Basin and cooperated to prevent the basin flood in 2013. The existing cooperation mechanism， which is dominated by the highlevel meetings， cannot meet the complex and diversified demands of crossborder flood. There are still many defects at different levels from the central to the local. The international water resources is crossborder shared resources， when China and Russia deal with crossborder flood， the main problems can be reflected in the following aspects： the river basin lacks of a full range flood protection planning； the level of natural disaster emergency system coordination remains low； the governance model dominated by the government limits the other governing subjects participation； the basic work of Heilongjiang crossborder flood prevention is relatively weak. The two countries should construct the regional cooperative governance mechanism in the light of the characteristics of two countries water resources management system and the disaster prevention system. The two countries should construct a multiperiod and multilayer crossborder flood prevention mechanism from the organization levels of controlling flood and all periods during the flood to meet the increasingly close combination of crossborder economic and social development， and to form a longterm and stable cooperation model gradually to minimize the crossborder floods damage.

Key wordsHeilongjiang River Basin； crossborder flood； multiperiod and multilayer cooperation mechanism