袁家柱（深圳市寶安區(qū)余泥渣土管理所，廣東 深圳 518000）

環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題及對策
——以深圳市為例

袁家柱
（深圳市寶安區(qū)余泥渣土管理所，廣東 深圳 518000）

環(huán)境影響評價公眾參與在項目實施過程中發(fā)揮了巨大作用。深圳市按照國家和地方的相關要求開展了公眾參與，但仍存在參與主體缺乏代表性和廣泛性、信息公開不規(guī)范、參與方式單一、程序不健全及救濟渠道不足等問題。根據目前深圳市現狀，提出通過構建統一的博弈平臺、完善公眾參與程序和信息公開、科學合理的選擇調查主體等措施，進一步提高公眾參與的有效性。

公眾參與；環(huán)境影響評價；存在問題；對策；深圳市

環(huán)境影響評價中公眾參與就是在充分尊重公眾的知情權、參與權和環(huán)境權的前提下，將規(guī)劃、建設項目和相關政府決策可能造成的不良環(huán)境影響及其防治措施告知公眾，并將公眾的合理要求和科學建議引入項目建設和政府決策中，是公眾參與項目評價和決策的過程。自《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》頒布以來，深圳市按照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》和《廣東省建設項目環(huán)保管理公眾參與實施意見》（以下分別簡稱為《暫行辦法》和《實施意見》）等相關要求開展了不同程度的公眾參與，為項目順利實施起到了重要的作用。

近年來，隨著公眾法制觀念和環(huán)境意識的增強，尤其是因信息公開不全面和回應不及時導致的信任危機，引起公眾對部分項目、規(guī)劃、決策發(fā)泄式的反對已影響到社會的建設和發(fā)展。如何進一步規(guī)范公眾參與，提高公眾參與的有效性，避免發(fā)生影響社會和諧的群體性事件，是十分值得思考的問題。

1 公眾參與中存在的問題

1.1 參與主體缺乏代表性和廣泛性

《暫行辦法》第十五條規(guī)定：“建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構、環(huán)境保護行政主管部門，應當綜合考慮地域、職業(yè)、專業(yè)知識背景、表達能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。被征求意見的公眾必須包括受建設項目影響的公民、法人或者其他組織的代表。”，其中“綜合考慮”和“合理選擇”給予實施單位太大的操作空間?！秾嵤┮庖姟穼⑴c問卷調查、論證會、聽證會的公眾范圍和數量做出了進一步的規(guī)定，但是對如何界定有關專家和公眾二者的關系，如何界定有利害關系和地緣關系人群，仍存在模糊性。

實踐中公眾參與的對象多由評價單位確定，為了項目順利實施，有些單位在選取公眾代表時，為減少反對意見，存在回避利益受損者的現象。如在道路交通類項目中，沒有充分調查直接受交通噪聲影響的臨路第一排居民的意見，而選取較遠位置的能夠享受交通便利和生活便利而不受或較少受交通噪聲影響的居民。

另外，某些單位在選取公眾代表時較少考慮其知識背景、環(huán)境意識及表達能力，較多選取平時與業(yè)務上有往來的或熟悉的專家、知識分子，忽略了普通民眾、弱勢群體的意見。如在選取調查表發(fā)放對象時，為方便直接選取項目所在地的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內的工作人員進行調查。因公眾參與主體界定不明，存在參與主體缺乏代表性和廣泛性的問題。

1.2 信息公開方式不規(guī)范，公開不充分

公眾的知情權直接影響公眾參與有效性，《暫行辦法》和《實施意見》對信息公開次數、時間、方式和信息公告的內容作了相應規(guī)定，但對于公開方式和公開內容要求比較籠統。目前，深圳市多采用公共網站和現場張貼公告相結合的方式，對于網站的類型和張貼的地點尚無明確規(guī)定，環(huán)評單位大多選取本單位的網站，有的甚至發(fā)布在環(huán)保論壇上和張貼在項目周邊的樹木上。由于受信息公開的地點、時間、方式等多種因素限制，嚴重影響信息公開的廣度。

在公開內容上，實踐中由于建設單位或評價單位為了項目能夠盡快順利實施，公布信息時只是簡單地介紹技術指標和建設規(guī)模，而公眾最為關心的擬建項目帶來的具體環(huán)境影響及其污染防治措施則未能準確地向公眾傳遞。由于建設單位、環(huán)評單位是整個信息的掌握者，公眾在信息和能力方面處于弱勢，信息公開存在不及時、不具體、不完整等問題，在整個環(huán)境影響評價程序中公眾的知情權并沒有得到有效的保障，嚴重影響信息公開的深度。

1.3 參與方式的單一，深度不夠

公眾參與的形式有論證會、聽證會、座談會、專家咨詢、問卷調查等多種形式，深圳市目前使用最多的是問卷調查，遇到公眾反映非常強烈的項目，也會采用聽證會，參與方式相對單一。

在采用問卷調查時，很多問卷的格式和內容往往千篇一律或大同小異，針對性不強，并且通常是選擇題居多，公眾只能順著問卷的設置被動答題，由于對項目對自身帶來的影響了解甚少，往往很難表達自己的真實想法和意愿。對于抽取樣本數量法律、法規(guī)尚未明確，深圳市基本上都在70～100份之間，并沒有根據項目和周邊敏感點實際情況區(qū)別對待；另外部分居住小區(qū)入住率低、公眾參與意識不強、參與者總體文化素質不高、公眾流動性較大、擔心受到報復等多種因素造成回收率偏低和公眾意見失真，為以后的環(huán)境糾紛埋下了隱患。

1.4 公眾參與的法律效力不明確，程序不健全

公眾參與的法律效力意味著公眾意見對于決策的影響，現行法律法規(guī)中僅要求建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構在環(huán)境影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明，對于公眾意見評價主體哪些是否需要回應、采取什么樣的方式回應及如何評價公眾意見的有效性等并沒有明確。

目前，深圳市建設單位和環(huán)評單位對公眾意見采納與不采納的情況只是在報告書中說明，公眾對于意見是否被采納和項目在執(zhí)行中是否真實體現了公眾的意見，公眾并不知情。不少環(huán)評單位在環(huán)境影響報告書的編制中往往只注重工程分析、影響分析及污染防治對策等章節(jié)，而把公眾參與章節(jié)當作程序的需要而寫，沒有針對性地分析調查結果，未考慮當地公眾所反映的具體明確的觀點和訴求，沒有按照當地公眾的意愿著手分析調查和回應。因為程序上缺乏公開、透明，公眾參與并沒有打消公眾的擔憂，未能真正實現公眾的有效監(jiān)督。

1.5 公眾參與的司法保障缺位，救濟措施不足

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》沒有對公眾參與的司法保障做出規(guī)定，《暫行辦法》和 《實施意見》雖然規(guī)定建設單位、環(huán)評機構、環(huán)境保護部門公開環(huán)境信息和征求公眾意見的義務，卻沒有規(guī)定有關公眾參與權利的救濟條款。公眾參與權利受到侵害、建設單位不科學考慮公眾意見及建設單位不組織公眾參與或妨礙公眾參與的法律責任都沒有涉及。缺乏強有力的司法保障直接影響公眾參與權利的有效行使。

2 有效推進公眾參與環(huán)境影響評價的對策

2.1 科學合理選擇主體，完善相關技術指引

公眾參與主體的選取是影響公眾參與有效性的重要因素，科學合理地選擇公眾參與的主體對于公眾參與具有重要意義。綜合考慮深圳市的社會現狀和環(huán)境影響評價公眾參與現階段的具體實踐情況，建議對參與公眾進行科學合理的分類（如分為核心公眾和非核心公眾），提高調查樣本的代表性和公眾意見的真實可靠性。同時，考慮到弱勢群體掌握的資源少、對自身利益的追求能力低等因素，在公眾參與中應給予適當的傾斜。深圳市應結合實際盡快編制相關技術指引，界定核心公眾和非核心公眾，結合項目敏感程度和周邊環(huán)境，分類分別明確公眾參與主體數量和各類主體所占的比例等問題。

2.2 構建博弈平臺，完善信息公開

公眾參與實質就是公眾、建設方、評價單位等主體之間一個博弈過程，一個暢通、及時、準確的博弈平臺是保證公眾參與有效性的關鍵。這個平臺包括信息發(fā)布和信息收集兩個方面，通過信息發(fā)布讓公眾充分、準確、及時地了解項目情況；同時廣泛收集相關主體之間的意見和建議，在保證公眾意見表達渠道暢通的基礎上，建立起“參與-反饋-再參與”的機制。相關政府部門應依照現行的法律、法規(guī)和深圳市現狀，充分利用互聯網便利、高效的優(yōu)勢，進一步規(guī)范環(huán)評單位公眾參與的信息發(fā)布方式，建議構建起全市統一的互聯網發(fā)布平臺，保證公眾和環(huán)保團體等能夠及時準確地獲得項目信息。

另外，需進一步細化環(huán)評信息公開的內容，適當刪除與公眾利益關聯較小的內容，如廠區(qū)內配套設施、社會經濟現狀等，更加直觀地突出建設項目概況、資源利用和污染物排放、環(huán)境影響預測與評價、環(huán)境保護措施和主要評價結論等內容。各級環(huán)保行政管理部門應嚴格把關，對于那些發(fā)布不實信息的單位，必須依法追究其法律責任，從根本上解決信息不對稱問題，保證公眾參與有效地開展。

2.3 完善參與方式，科學設計調查問卷

如前所述，目前深圳市基本采用問卷調查的方式，參與方式比較單一，為充分發(fā)揮各種公眾參與方式的優(yōu)勢和特點，應盡快根據各種參與方式的特點，對座談會、論證會和聽證會的功能進行分級，明確各種方式的實施目標和范圍，提高公眾參與渠道的多樣性。

采用問卷調查方式的問卷設計是否科學，直接關系到最終公眾參與的有效性，在實際工作中應盡快改變“一刀切”的現狀，從被調查者與項目的關系、調查對象所在區(qū)域對環(huán)境現狀的滿意程度、項目對調查者所在區(qū)域或敏感單位的影響、被調查者對項目擬采取的防治措施是否滿意、對項目的總體態(tài)度和其他建議等幾個方面出發(fā)，分項目類型分別設計不同的調查問卷。

2.4 完善公眾參與程序，明確法律效力

公眾參與不是僅僅表達意見或是發(fā)泄情緒，而是要維護其環(huán)境權益，因此必須明確公眾參與環(huán)境影響評價的效力，避免建設單位、環(huán)評單位僅為滿足形式上的參與要件，要真正體現公眾知情、參與的權利。

公眾參與環(huán)評的效力主要反映在有關單位如何回應公眾提出的意見和問題［1］。公眾參與的回應機制和參與的機會本身同等重要，深圳市應盡快完善公眾意見的回應機制，明確組織單位對公眾意見的回應的義務和方式，避免出現組織單位“只聽取、不采納”的狀況。為更好地分析和理解公眾意見背后的原因，建議將公眾意見按照個體公眾（包括：參與公眾的代表性分析、參與公眾的區(qū)域分布、公眾建議及反對意見）；敏感單位意見；走訪、咨詢專家意見；座談會、論證會、聽證會等方式的調查意見：進行分類匯總，在綜合分析公眾意見、國家和地方有關規(guī)定和政策、建設項目的實際情況以及社會文化經濟條件等因素的基礎上，對各主要意見給予回應和說明，并采取適當方式將處理意見反饋給公眾。

2.5 完善公眾救濟渠道，避免極端事件

公眾反映的問題如果沒有得到回應或認為回應不合理，公眾對項目就會產生更大的抵觸情緒，會促使公眾對項目方、環(huán)評方和環(huán)保管理部門產生信任危機，使問題更加尖銳，如果沒有合適的救濟渠道極有可能出現極端事件。在實際工作中應逐漸建立起行政和司法救濟的機制，當公眾認為未采納公眾意見而未附理由或對未采納的理由不滿等可以向環(huán)境保護部門提出申訴，尋求行政救濟，也應允許公眾向法院提起訴訟，尋求司法救濟，這樣才能使公眾參與環(huán)評的效力得到落實。

3 結論

環(huán)境影響評價公眾參與對項目、規(guī)劃和政府決策的順利實施具有重要的作用，通過公眾、建設方和管理方的博弈，可使項目實施的方案、防治措施等更加客觀、科學，一定程度上加強公眾對決策的理解和認可，為后續(xù)實施增強可接受性。但因為我國公眾參與環(huán)境影響評價起步較晚，公眾參與制度還存在參與主體缺乏代表性和廣泛性、信息公開不規(guī)范、參與方式單一、程序不健全及救濟渠道不足等問題，尤其是因信息不對稱和回應不及時、到位，導致信任危機，使許多公眾不相信任何評價結論。發(fā)泄式的反對是目前亟待解決的問題，相信隨著我國環(huán)境影響評價工作的不斷深入發(fā)展，環(huán)境影響評價公眾參與一定會日臻完善，一定會在環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮越來越大的作用。

［1］許菁.公眾參與環(huán)境影響評價制度研究［D］，南京：南京大學法學院，2011：1-47.

［2］石磊，呂慧進，劉丹丹.中國環(huán)境影響評價中公眾參與存在的問題與對策［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2011，21（3）：68-70.

［3］陳國階.環(huán)境影響評價需要新突破［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2006，16（6）：149-152.

［4］田良.公眾參與環(huán)境影響評價的意義與作用［J］.西安交通大學學報：社會科學版，2005，25（1）：47-50.

［5］劉先樹.淺論中國環(huán)境影響評價之公眾參與制度［J］.成都大學學報：教育科學版，2008，22（12）：127-129.

［6］洪陽，欒勝基.中國環(huán)境影響評價（EIA）中的公眾參與［J］.重慶環(huán)境科學，1999，21（1）：28-30.

［7］朱莞，姚建，丁海容，譚淵.改善環(huán)境影響評價公眾參與的對策探討［J］.國土資源科技管理，2008，25（1）：164-167.

EnvironmentalImpactAssessmentontheRadiationoftheImage-forming SystemoftheX-rayFlawDetectorinAnElectriclimitedCompany

ZHANGZhao-wen
（YunnanRadiationMonitoringStation，KunmingYunnan650032，China）

TheradiationoftheX-rayflawdetectorwasmonitoredinandaroundtheworkingsiteinanelectric limitedcompany.Thenegativeimpactsthatmightcauseradiationaccidentswereanalyzed.Theradiationprotection measuresandmanagementwereinvestigated.Theassessmentresultsshowedthattheprotectionoftheworkingsite workedwell.Itssurroundingenvironmentwassafewithoutobviousradiationimpact.Theprotectionmeasures workedwelltoo.Theradiationmanagementsystemhasbeenbuiltupinthecompany.

theimage-formingsystemoftheX-rayflawdetector；radiationenvironment；impact；radiationassessment；radiationmonitoring；radiationmanagement

X82

A

1673-9655（2015）03-0095-03

2014-09-15

袁家柱（1983-），男，工程師，主要從事環(huán)境影響評價技術審查工作。