湖南小型水庫灌溉問題的治道變革

劉河元，范金星

（湖南水利水電職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙410131）

湖南是一個農(nóng)業(yè)大省，也是一個水利大省，農(nóng)業(yè)的發(fā)展對促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定起著重要作用。由于湖南境內(nèi)地形復(fù)雜，以山地丘陵為主，山地占了51.2%，丘陵占15.4%，特殊的地理條件決定湖南很多地區(qū)不具備建設(shè)大中型水庫的條件，只能通過小型水庫來解決農(nóng)業(yè)灌溉問題。截止2013年底，湖南共建成水庫14 089 座，其中小一型水庫1 985 座，小二型水庫11 708 座，小一型和小二型水庫占了整個湖南水庫的97.18%。這眾多的小型水庫說明湖南很大一部分農(nóng)業(yè)灌溉用水是由小型水庫的灌溉系統(tǒng)來完成的，這些灌溉系統(tǒng)對于廣大農(nóng)村依靠口糧田為生的農(nóng)民來說是生命線。

1 困惑：湖南小型水庫灌溉的“兩難”困境

農(nóng)村小型水庫灌溉要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須依賴兩個基本條件：充足的灌溉水資源與高效率用水。但目前湖南的小型水庫卻同時面臨這兩個方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

1.1 水資源短缺 2011年中央1 號文件指出，水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。而事實上灌溉用水是最大的用水，在全世界，灌溉用水占用水總量的70%；在中國，農(nóng)業(yè)用水占全國用水量的80%；在湖南，灌溉用水占農(nóng)業(yè)用水的90%。湖南的水資源在全國具有明顯優(yōu)勢，多年平均水資源量1 630 億m3，高于全國平均水平，居全國第6 位，且湖南水系分布合理，湘、資、沅、澧“四水”延伸到湖南的各個地區(qū)，具有很大的水資源開發(fā)潛力。但是，近幾年來，豐水大省也面臨水資源短缺。據(jù)湖南省水利廳相關(guān)部門分析，表明目前全省在中等干旱年缺水31 億m3，缺水率為9%，而在特殊干旱年，缺水率達(dá)28.30%，特別是衡邵干旱走廊，幾乎年年缺水。水資源短缺嚴(yán)重制約著湖南灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這種短缺主要有三個方面的原因：一是水資源分布不均勻。在時間上，湖南省年內(nèi)降雨主要集中在春夏之內(nèi)，超過現(xiàn)有水庫的蓄水能力，白白浪費；在空間上，富水區(qū)在山區(qū)，平原、丘陵地區(qū)水資源相對較少，如主要糧食區(qū)的衡邵丘陵地區(qū)是全省水資源最少的地區(qū)。二是水環(huán)境惡化，水質(zhì)污染嚴(yán)重。水環(huán)境惡化，森林破壞嚴(yán)重，土壤流失加劇，濕地保護(hù)不夠；水質(zhì)污染嚴(yán)重，湖南省水環(huán)境檢測中心大量監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，湖南局部地區(qū)水資源環(huán)境已經(jīng)受到嚴(yán)重污染。三是水資源利用中“農(nóng)轉(zhuǎn)非”加劇了農(nóng)業(yè)灌溉用水的危機(jī)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，土地被大量占用，工業(yè)、城市生活、生態(tài)等非農(nóng)用水需求急劇增加，與農(nóng)業(yè)灌溉用水之間的競爭和矛盾日益加劇[1]。

1.2 水資源浪費嚴(yán)重 在水資源嚴(yán)重短缺的情況下，湖南小型水庫灌溉用水的有效系數(shù)卻非常低，水資源浪費嚴(yán)重。有資料表明，生產(chǎn)1 kg 大米需水1 t。水資源浪費主要表現(xiàn)為：一是小型水庫中病險水庫多，灌溉系統(tǒng)老化。湖南的小型水庫和灌溉系統(tǒng)大都是修建于20 世紀(jì)60～70年代，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平有限，整體質(zhì)量不高，又經(jīng)過幾十年的運行，自然老化非常明顯，滲水漏水現(xiàn)象嚴(yán)重，特別是衡邵干旱走廊和湘西、湘南地區(qū)，天下雨水庫就有水，沒下雨水庫就無水的現(xiàn)象嚴(yán)重存在。二是灌溉方式落后。傳統(tǒng)的粗放式灌溉模式在湖南農(nóng)業(yè)灌溉中根深蒂固，串灌串排，農(nóng)田大水灌溉，放“跑馬水”現(xiàn)象非常普遍；三是管理方式落后。水庫灌溉管理是一項系統(tǒng)工程，水從水庫進(jìn)入渠道，通過各級渠道的分送，最后到達(dá)各田地，需要建立一個將用水戶和灌溉管理部門聯(lián)系起來的新型用水關(guān)系，而目前的小型水庫的灌溉管理仍然沿用計劃經(jīng)濟(jì)時代的管理模式。2012年民建湖南省委針對湖南的農(nóng)田水利設(shè)施的運行情況進(jìn)行了調(diào)研，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，湖南省小型水利工程大多建于20 世紀(jì)50～60年代，普遍存在產(chǎn)權(quán)不明晰、維護(hù)管理責(zé)任不清楚、運行困難等問題。農(nóng)田水利基本上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)管理，有的甚至下放到村組。由于待遇偏低，技術(shù)人員紛紛外出打工，基層管理技術(shù)力量十分匱乏。如常德市鼎城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站經(jīng)過多輪改革，管護(hù)人員由300 多人減至180 多人，具有中級以上技術(shù)職稱的10 余人，僅占在崗人員的7%[2]。再加上對水利設(shè)施的日常管護(hù)沒有形成長效機(jī)制，個別單位基本處于人放天養(yǎng)狀態(tài)。

2 瓶頸：小型水庫灌溉系統(tǒng)的“非現(xiàn)代化”

灌溉水資源的短缺和低效率的灌溉系統(tǒng)制約著湖南灌溉農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，威脅著國家的食品安全，這也是2015年中央1 號文件著力解決的重點。造成湖南小型水庫灌溉水資源短缺、用水浪費和效率低下并存的尷尬局面，源于湖南小型水庫灌溉系統(tǒng)的“非現(xiàn)代化”。灌溉現(xiàn)代化是指“與體制、制度改革相結(jié)合，在技術(shù)和管理上改進(jìn)與提高灌溉系統(tǒng)的過程；其目標(biāo)是改進(jìn)對勞動力資源、水資源、經(jīng)濟(jì)資源和環(huán)境資源的利用，以及改進(jìn)對農(nóng)民的配水服務(wù)”，是通過工程、技術(shù)、管理等多種手段，具體實施灌溉計劃和方案，實現(xiàn)水資源的高效利用，確保作物的科學(xué)用水，達(dá)到灌溉可持續(xù)性發(fā)展的目標(biāo)[3]。也就是說，灌溉現(xiàn)代化不僅包括工程和物質(zhì)方面的“硬件”現(xiàn)代化，還包括管理方面的“軟件”現(xiàn)代化。

灌溉系統(tǒng)的硬件設(shè)施，是農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展的物質(zhì)條件。湖南的小型水庫及灌溉系統(tǒng)基本上是修建于20世紀(jì)60～70年代，且由于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的原因，設(shè)計和修建的質(zhì)量不高，再加上運行了四五十年，導(dǎo)致小型水庫病險水庫多，灌溉系統(tǒng)老化，用水效率低，亟需進(jìn)行病險水庫加固，灌溉系統(tǒng)修復(fù)。2011年之前，湖南小型水庫灌溉系統(tǒng)的硬件設(shè)施基本上是處于癱瘓狀態(tài)。2011年中央出臺的1 號文件，提出要全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將重點轉(zhuǎn)向小型病險水庫的除險和加固農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)上，同時設(shè)置了小型病險水庫除險加固專項資金和農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金。2013年中央1 號文件又明確指出：“加大財政對小型水庫建設(shè)和除險加固支持力度”。據(jù)初步統(tǒng)計，最近三年湖南下?lián)芰诵⌒筒‰U水庫除險加固專項資金近400 億元，幾乎涉及全省所有的小型水庫及其灌溉系統(tǒng)?，F(xiàn)在全省的小型水庫都在有條不紊地提質(zhì)改造中。中央1 號文件，為小型水庫灌溉系統(tǒng)硬件建設(shè)提供了資金來源保障。

灌溉系統(tǒng)的軟件建設(shè)，是農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展決定性因素。灌溉系統(tǒng)硬件的先進(jìn)并不一定會長期帶來用水效率的提高，因為隨著時間的推移需不斷更新。而小型水庫灌溉效率低下的深層次原因在于灌溉系統(tǒng)的軟件建設(shè)乏力，即治理不善，缺乏有效的管理和激勵機(jī)制。小型水庫灌溉管理是一項系統(tǒng)工程，水從水庫進(jìn)入渠道，通過各級渠道的分送，最后送達(dá)各田地，需要建立一個將用水戶和灌溉管理部門聯(lián)系起來的新型用水關(guān)系，而目前小型水庫的灌溉管理仍沿用20 世紀(jì)70年代的管理辦法。政府和灌溉管理機(jī)構(gòu)是承載主體，但灌溉系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)模糊，管理主體缺位，運行機(jī)制缺失。農(nóng)民是用水直接受益者和消費者，但沒有話語權(quán)。管理主體缺位必然導(dǎo)致小型水庫灌溉責(zé)任不明，具體表現(xiàn)為：維護(hù)管理經(jīng)費無來源，維管人員無專業(yè)，維管制度無落實。沒有話語權(quán)的農(nóng)民在灌溉事件中缺乏激勵，必然導(dǎo)致節(jié)水意識淡薄，用水方式粗放，種的是責(zé)任田，用的卻是“大鍋水”，水資源浪費嚴(yán)重。

3 出路：湖南小型水庫灌溉問題的治道變革

湖南小型水庫灌溉系統(tǒng)所面臨的灌溉問題是全國乃至全球性的灌溉難題。筆者認(rèn)為，提高小型水庫灌溉系統(tǒng)用水有效利用系數(shù)。傳統(tǒng)的求助于灌溉系統(tǒng)的硬件現(xiàn)代化是治標(biāo)不治本，不能從根本上解決問題。只有加強小型水庫灌溉系統(tǒng)的管理制度和激勵機(jī)制等軟件建設(shè)，尋求適合湖南小型水庫灌溉的治理模式，重視制度和激勵對良性“治道”的強化作用，才能實現(xiàn)小型水庫灌溉的可持續(xù)性。正如灌溉研究專家理查德·瑞丁格所說：“與此同等重要的甚至是更難解決的是低質(zhì)量的管理問題。這些通常是由系統(tǒng)機(jī)構(gòu)和機(jī)制問題所引起的，因此必須改變這種機(jī)構(gòu)和機(jī)制。機(jī)構(gòu)性軟件應(yīng)得到同工程硬件同等的重視，因為機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)框架決定著巨大的硬件投資是否能產(chǎn)生良好的效益”[4]。

20 世紀(jì)80年代，中國政府著手進(jìn)行灌溉系統(tǒng)的治理變革，但重點是水管單位的管理體制改革和小型灌溉系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)變革，如對水管單位實行政、事、企分開；撥款方式由財政轉(zhuǎn)為自立自籌；采用承包、租賃等方式，實現(xiàn)小型灌溉系統(tǒng)的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離等等。這些改革在實際操作過程中脫離了小型水庫的實際情況，最終導(dǎo)致建設(shè)主體和管理主體缺位，投資資金和運行機(jī)制缺失。直至90年代中后期，“參與式灌溉管理改革”成為我國灌溉管理體制改革的主要目標(biāo)，先后在湖南鐵山灌區(qū)、河北石滓灌區(qū)等大型灌區(qū)試點后，逐步向全國推廣。參與灌溉管理的基本模式為“灌溉專業(yè)管理機(jī)構(gòu)+用水戶協(xié)會+用水戶”，灌溉專業(yè)管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)骨干工程；支渠或斗渠以下的灌溉系統(tǒng)管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)由灌溉受益區(qū)農(nóng)民組建一個農(nóng)民用水者協(xié)會(WUA)負(fù)責(zé)；用水戶在協(xié)會的框架內(nèi)分擔(dān)具體事務(wù)。參與灌溉管理正在被廣泛推廣，但也存在一些問題，用水戶對灌溉管理事務(wù)的參與不夠表現(xiàn)特別突出。與此同時，政府還頒布了以《水法》為核心的一系列法規(guī)，為灌溉系統(tǒng)治理提供了法律制度支撐。實踐證明，我國的灌溉管理治道變革取得了初步成效。

湖南小型水庫灌溉系統(tǒng)治理變革盡管取得一定成效，但傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式和廣泛推廣的參照國外的“參與式管理”模式不可避免地會產(chǎn)生沖突。這種沖突實質(zhì)上是一種治理危機(jī)，即傳統(tǒng)的灌溉系統(tǒng)管理體制落后于社會發(fā)展的灌溉治理環(huán)境而導(dǎo)致灌溉系統(tǒng)的利益相關(guān)者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不相協(xié)調(diào)。解決湖南小型水庫灌溉系統(tǒng)治理危機(jī)的辦法就是構(gòu)建一套適合湖南小型水庫灌溉系統(tǒng)實際的新型治理模式。該模式的核心是重構(gòu)相關(guān)利益者利益配置，增強利益相關(guān)者的和諧關(guān)系，改變灌溉治理中利益相關(guān)者的不良激勵（這是關(guān)鍵）。具體而言，就是一種用水戶、集體和國家相互制衡的治理模式，在這個模式中，不同的利益相關(guān)者之間有一個具有普遍約束力的法律框架，在這一框架下，又具有具體的分層分類操作規(guī)則，且每一層的規(guī)則受上一層規(guī)則的制約，從而形成相互嵌套的完整的規(guī)則體系，彼此約束相關(guān)利益者的行為。在規(guī)則體系的約束下，各利益相關(guān)者之間可實現(xiàn)制度化的集權(quán)和分權(quán)，同時可將外部效應(yīng)轉(zhuǎn)化為基于不同規(guī)模經(jīng)濟(jì)的嵌套分層的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，同樣受規(guī)則體系的制約，從而形成不同類型和規(guī)模的主體之間形成互補、競爭和制約的關(guān)系，最大程度地遏制不良激勵，并設(shè)計改善激勵的更優(yōu)替代制度[5]，實現(xiàn)湖南小型水庫灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]楊會全，李明生.湖南水資源短缺狀況分析與對策[J].長沙鐵道學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2006，7（3）：64-65．

[2]湖南政協(xié)新聞網(wǎng).民建湖南省委調(diào)研發(fā)現(xiàn) 小型水庫損毀嚴(yán)重[EB/OL].http://www.xiangshengbao.com/bencandy.php?fid-147-id-69 66-page-1.htm，2012-10-12.

[3]鞠茂森.關(guān)于灌溉現(xiàn)代化的思考[J].水利發(fā)展研究，2013，（3）：10-14，52．

[4]理查德·瑞丁格.中國的參與式灌溉管理改革——自主管理灌排區(qū)[J].中國農(nóng)村水利水電，2002，（6）：7-9．

[5]胡 雯，李 萍，張毓峰.博弈視角下的灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理:嵌套分層的多中心治理結(jié)構(gòu)[J].經(jīng)濟(jì)體制與改革，2012，（1）：92-96．