檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度思考

梅光輝羅 玲

（1.湖南省瀘溪縣人民檢察院，湖南瀘溪416100；2.湖南省人民檢察院，湖南長(zhǎng)沙410001）

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是世界不少國(guó)家的成功范例，也符合現(xiàn)代民事訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。2012年新修改的《民事訴訟法》特別增設(shè)了公益訴訟，這一創(chuàng)舉是我國(guó)民主法制建設(shè)的重要里程碑。但囿于《民事訴訟法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”比較原則和籠統(tǒng)，因而司法實(shí)踐中理解不一，特別是對(duì)“檢察機(jī)關(guān)是否屬于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”頗有爭(zhēng)議。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，擔(dān)當(dāng)民事公益訴訟的提起主體，這既有域外借鑒，也有歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，還有法理支撐。

一、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的正當(dāng)性

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，不僅符合我國(guó)憲政體制的實(shí)際，而且契合法律監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)。更為重要的是，我國(guó)以公有制為主體的經(jīng)濟(jì)制度客觀上需要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的司法保護(hù)。隨著福利國(guó)家的逐步發(fā)展，接近正義運(yùn)動(dòng)越來(lái)越成為當(dāng)今社會(huì)的時(shí)代主流。對(duì)貧困者的法律援助、擴(kuò)散利益的保護(hù)，以及超越法律教條處理糾紛等，都是接近正義運(yùn)動(dòng)的重要體現(xiàn)[1]。與少數(shù)人的“個(gè)人利益”相比，公共利益往往容易被人們所忽視，甚至無(wú)人提及。從某種意義上講，維護(hù)公共利益就是維護(hù)個(gè)人利益。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及到國(guó)家或社會(huì)公共利益的民事違法行為提起訴訟，不僅有域外參考和歷史傳統(tǒng)，而且還有現(xiàn)實(shí)依據(jù)和法理基礎(chǔ)。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的域外借鑒

在現(xiàn)代社會(huì)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)某些侵害公益的民事違法行為享有民事公益訴訟權(quán)，已是世界比較通行的做法。就世界各國(guó)立法規(guī)定的情況來(lái)看，總的不外乎兩大類型：一是不作限制，即檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)任何類型的民事案件提起訴訟；二是限制在一定的范圍以內(nèi)，即檢察機(jī)關(guān)只能對(duì)某些特定的民事案件提起民事訴訟。第一種類型最具代表性的是前蘇聯(lián)有關(guān)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的規(guī)定。第二種類型把檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟案件的類型限制在一定范圍以內(nèi)，這是世界絕大多數(shù)國(guó)家的立法例?！睹绹?guó)聯(lián)邦地區(qū)法院民事訴訟規(guī)則》等規(guī)定，在涉及聯(lián)邦政府或公共利益以及有關(guān)環(huán)境保護(hù)的民事案件中，檢察官有權(quán)提起訴訟?！斗▏?guó)新民事訴訟法典》第421條也有類似規(guī)定。這些有益的立法例為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟權(quán)提供了制度借鑒。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的歷史傳統(tǒng)

早在上個(gè)世紀(jì)50年代我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)一些民事、行政訴訟案件實(shí)行了法律監(jiān)督。雖然民事行政檢察監(jiān)督的時(shí)間不長(zhǎng)、案件不多，但是這些可貴的經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟奠定了歷史基礎(chǔ)。在我國(guó)，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使民事公益訴訟權(quán)的立法最早可追溯到新中國(guó)成立之初。1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第5項(xiàng)明文規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)對(duì)于全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家公益參與之”。1950年1月29日，中共中央《關(guān)于中央人民檢察署四項(xiàng)規(guī)定的通報(bào)》第52項(xiàng)明確檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，為“對(duì)于社會(huì)勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及行政訴訟，得代表國(guó)家參與之”。1954年《人民檢察院組織法》第4條以及該法第2章對(duì)于人民檢察院如何行使這種職權(quán)在程序上的規(guī)定，是全國(guó)人民代表大會(huì)第一次通過(guò)法律的形式明確了人民檢察院對(duì)民事案件的起訴權(quán)和參訴權(quán)。與此同時(shí)，最高人民法院還制定了規(guī)范性司法解釋，對(duì)人民檢察院如何提起訴訟和參加訴訟的具體程序作了明確規(guī)定。近年來(lái)，面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失的狀況，檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟方面進(jìn)行了大量的創(chuàng)新與嘗試。這些有益的探索，客觀上為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的組織優(yōu)勢(shì)

法律監(jiān)督的特性決定了檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家體制中是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān)?！稇椃ā返?30條從組織結(jié)構(gòu)上保障了檢察機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的獨(dú)立性。法、美、英等國(guó)的檢察機(jī)關(guān)隸屬于司法行政機(jī)關(guān)，我國(guó)和前蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)則隸屬于司法機(jī)關(guān)，在實(shí)際運(yùn)作中，各國(guó)檢察機(jī)關(guān)均表現(xiàn)出行政權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)的雙重屬性。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)以最大限度地保護(hù)國(guó)家利益或社會(huì)公共利益為最終目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)有別于純粹的司法權(quán)，其職能是保證憲法和法律在全國(guó)范圍內(nèi)得到統(tǒng)一正確實(shí)施。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有國(guó)家來(lái)保證其辦案經(jīng)費(fèi)，有專業(yè)的法律人才進(jìn)行訴訟，有以職權(quán)調(diào)查事實(shí)、收集證據(jù)的優(yōu)勢(shì)。與其他的公職人員相比，檢察官是國(guó)家利益和社會(huì)正義的保護(hù)者和代言人，通常擁有豐富的法律知識(shí)和公訴技能，也擁有更多的保護(hù)公共利益的資源優(yōu)勢(shì)，能夠勝任公共利益保護(hù)神的角色。檢察機(jī)關(guān)憑借自己擁有的各種權(quán)力和雄厚的人、財(cái)、物的優(yōu)勢(shì)，有利于及時(shí)、高效地對(duì)侵害公益的民事違法行為進(jìn)行追訴，可以克服因普通公民多人對(duì)同類事實(shí)或行為分別起訴，法院對(duì)同一類事實(shí)或行為分別立案、多頭審理而帶來(lái)的弊端。此外，社會(huì)各界對(duì)檢察職業(yè)的認(rèn)同程度，特別是遍布全國(guó)的檢察舉報(bào)控告申訴網(wǎng)絡(luò)能及時(shí)受理收集有關(guān)公益受損事件的線索，從而在案件來(lái)源上為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟提供了有利條件。

（四）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的法理基礎(chǔ)

在我國(guó)，公訴權(quán)從其開(kāi)始產(chǎn)生時(shí)就與法律監(jiān)督職能密不可分。檢察機(jī)關(guān)的公訴職責(zé)先天就具有法律監(jiān)督的屬性。它不僅僅表現(xiàn)為一種追訴權(quán)，而且同時(shí)還是一種法律監(jiān)督權(quán)。公訴權(quán)的行使在本質(zhì)上都是以公益為基礎(chǔ)的，因而公訴權(quán)并不必然地局限于刑事訴訟。這種認(rèn)識(shí)為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟權(quán)提供了理論支持。檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟權(quán)既是基于法律監(jiān)督權(quán)的必然要求，也是保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的現(xiàn)實(shí)需要。因此，將公訴權(quán)介入到刑事、民事和行政訴訟中，既是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的自我完善，也是維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的重要途徑。不僅如此，隨著現(xiàn)代型糾紛（環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費(fèi)者訴訟等）侵害不特定多數(shù)人利益民事違法行為的大量出現(xiàn)，傳統(tǒng)“訴的利益”理論越來(lái)越受到法學(xué)界的質(zhì)疑。在此背景下，通過(guò)擴(kuò)大訴的利益由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公共利益行使民事公益訴訟權(quán)，恰好契合了公共權(quán)力司法救濟(jì)公共利益的現(xiàn)實(shí)需求[2]。從某種角度上講，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和目的正是為了國(guó)家的利益、人民的利益。因此，由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家利益或社會(huì)公共利益行使民事公益訴訟權(quán)符合訴的利益理論。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的立法建議

在法律文化多元的背景下，惟有整合社會(huì)自身的進(jìn)化力量和理性建構(gòu)的能動(dòng)潛能，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟才會(huì)真正成為制度變遷的重要標(biāo)志。因此，修改和完善民事訴訟相關(guān)法律是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟權(quán)規(guī)范化和立法化的重要環(huán)節(jié)。

（一）檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟權(quán)立法的模式選擇

公益訴訟是世界大多數(shù)國(guó)家解決公益沖突的重要手段。因?yàn)樗潜Ｗo(hù)公共利益的最后一道防線。無(wú)論是英美法系還是大陸法系國(guó)家，他們對(duì)涉及公益的案件大多設(shè)立了比較完備的公益訴訟機(jī)制，并且不斷拓寬其受案范圍和放寬起訴主體。我國(guó)應(yīng)結(jié)合公益訴訟發(fā)展的立法趨勢(shì)和司法實(shí)際，理性借鑒西方國(guó)家的立法例，在具體部門法中賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及國(guó)家或社會(huì)公共利益的民事違法行為行使公益訴訟權(quán)?！董h(huán)境保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《檢察官法》、《人民檢察院組織法》等相關(guān)立法以及司法解釋應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)享有民事公益訴訟權(quán)，具體規(guī)定檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟權(quán)的運(yùn)行條件、起訴標(biāo)準(zhǔn)、案件范圍及其相關(guān)程序，增強(qiáng)制度運(yùn)行的司法操作性?！度嗣駲z察院組織法》第5條第（四）項(xiàng)中應(yīng)當(dāng)增補(bǔ)“對(duì)于重大民事案件提起公訴，支持公訴”職權(quán)的規(guī)定?！稒z察官法》第六條規(guī)定雖然能夠涵蓋檢察官的行政公訴職責(zé)，但從嚴(yán)格意義上講，該條文并未明確規(guī)定檢察官的民事公益訴訟職責(zé)。因此，檢察官法應(yīng)當(dāng)明確檢察官行使民事公益訴訟權(quán)的職責(zé)。

（二）立法要設(shè)定檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的法律地位

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，這是由其自身的性質(zhì)和任務(wù)決定的。人民檢察院提起民事公益訴訟的目的，就是為了更好地行使法律監(jiān)督權(quán)，以維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。人民檢察院不是民事法律關(guān)系的主體，它在民事訴訟活動(dòng)中無(wú)權(quán)處理當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利，人民法院的判決對(duì)它不發(fā)生強(qiáng)制作用。人民檢察院不享有實(shí)體意義上的訴權(quán)，也就不能承擔(dān)實(shí)體的民事義務(wù)，被告如果不服，只能闡述自己不應(yīng)承擔(dān)民事法律責(zé)任的事實(shí)根據(jù)，而不能要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)之負(fù)民事實(shí)體義務(wù)，所提出的反訴，只能對(duì)訴訟中實(shí)際享有民事實(shí)體權(quán)利義務(wù)的人提出，人民檢察院不能成為反訴的對(duì)象。人民檢察院享有比原告更為廣泛的權(quán)利。人民檢察院在訴訟中負(fù)有特殊的使命，在訴訟中享有原告所不具有的權(quán)利。例如，有權(quán)對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行調(diào)查等。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為公訴人，既是原告，也是法律監(jiān)督者，其主體地位具有雙重性，既是訴訟程序的提起者，又是對(duì)正在進(jìn)行的這一訴訟進(jìn)行監(jiān)督的法律監(jiān)督者。因此，《人民檢察院組織法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定：人民檢察院提起民事公訴的案件，由檢察長(zhǎng)或者檢察員以法律監(jiān)督者的身份出席法庭，支持公訴，并且監(jiān)督審判活動(dòng)是否合法；人民檢察院發(fā)現(xiàn)民事判決、裁定的執(zhí)行有違法情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知執(zhí)行機(jī)關(guān)予以糾正。至于檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的其他程序規(guī)定，可以參照刑事公訴的有關(guān)規(guī)定。

（三）立法要明確檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的舉證責(zé)任

證據(jù)制度是一切訴訟的基本制度。其中，舉證責(zé)任是證據(jù)制度的重中之重。就民事公益訴訟的舉證責(zé)任而言，我國(guó)理論界眾說(shuō)紛紜。主要觀點(diǎn)如下：一是被告舉證說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，檢察院享有調(diào)查取證權(quán)并不意味著檢察院同時(shí)負(fù)有舉證的責(zé)任，訴訟中的舉證責(zé)任仍應(yīng)由被告承擔(dān)。二是檢察機(jī)關(guān)舉證說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為原告，在能力、水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)關(guān)系、技術(shù)等方面基本上與被告保持平等或者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)被告的地位，也具有一定的調(diào)查取證能力，對(duì)國(guó)家法律政策也有相當(dāng)?shù)陌盐绽斫?，而且在決定起訴前往往經(jīng)過(guò)仔細(xì)認(rèn)真研究、考慮，所以完全具備相應(yīng)的舉證能力。三是舉證責(zé)任分擔(dān)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，民事公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公共利益己經(jīng)受到損害或即將因民事違法行為受到損害的舉證責(zé)任，然后由被告就其行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。前面兩種觀點(diǎn)雖有其合理的一面，但還是存有較大的缺陷。被告舉證說(shuō)未能區(qū)分民事公訴與民事自訴證明責(zé)任之間的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中擁有一定的職權(quán)，如果不承擔(dān)任何舉證責(zé)任，勢(shì)必引發(fā)民事公益訴訟權(quán)的濫用。檢察機(jī)關(guān)舉證責(zé)任說(shuō)過(guò)分強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，而忽視了被告的舉證責(zé)任，可能增加檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的成本。相比之下，舉證責(zé)任分擔(dān)說(shuō)比較符合我國(guó)民事公益訴訟權(quán)運(yùn)行的特點(diǎn)。

（四）立法要規(guī)定檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟權(quán)運(yùn)行的相關(guān)制度

管轄權(quán)的確定是民事公益訴訟權(quán)運(yùn)行的一個(gè)前提條件?？紤]民事違法行為往往涉及到“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等社會(huì)公共利益的行為”，在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上提高民事案件的級(jí)別管轄，由中級(jí)人民法院、高級(jí)人民法院管轄第一審民事案件，擴(kuò)大地域管轄的選擇范圍，即重大民事案件可由被告或者原告所在地人民法院管轄，如果原、被告在同一個(gè)法院轄區(qū)的，原告可以申請(qǐng)其所在地人民法院的上級(jí)法院指定最鄰近的法院管轄。由于民事公益訴訟案件涉及較多專業(yè)領(lǐng)域，前期調(diào)查取證的成本高昂，因此在制度設(shè)計(jì)時(shí)，可以考慮民事公益訴訟原告在起訴時(shí)不需繳納訴訟費(fèi)用，如果敗訴則按法律規(guī)定收取極低標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用。勝訴與敗訴是雙方當(dāng)事人的訴訟結(jié)果，也是人民法院在案件審結(jié)時(shí)對(duì)雙方當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益作出的判定。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，就檢察機(jī)關(guān)行使民事公益訴訟權(quán)而言，對(duì)檢察官不存在勝訴與敗訴的問(wèn)題。法院經(jīng)過(guò)審理民事公益案件，如果檢察機(jī)關(guān)指控的事實(shí)符合法律和證據(jù)的要求，應(yīng)當(dāng)裁判被告承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如果法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的公訴事實(shí)不能成立，也不能裁判檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)實(shí)體上的法律責(zé)任。此外，立法還應(yīng)設(shè)置一套程序過(guò)濾機(jī)制“督促程序”或“前置程序”，即檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前督促行政主體或企業(yè)等被告依法履行職責(zé)的程序。

注釋：

[1][意]莫諾·卡佩萊蒂編，劉俊祥等譯.福利國(guó)家與接近正義[M].法律出版社，2000.7-23.

[2]劉潤(rùn)發(fā).檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之構(gòu)想[J].人民檢察,2013,(10):50.