社區(qū)矯正執(zhí)法權的強化與執(zhí)行

王 瑾

(黑龍江省法學研究所,哈爾濱 150090)

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社區(qū)矯正執(zhí)法權的強化與執(zhí)行

王 瑾

(黑龍江省法學研究所,哈爾濱 150090)

《社區(qū)矯正法(草案送審稿)》相比現(xiàn)行的《社區(qū)矯正實施辦法》，在社區(qū)矯正執(zhí)法權的強化和執(zhí)行保障上，有重大立法突破，賦予執(zhí)法人員警察身份，增加司法獎懲的方式和力度，新設監(jiān)督管理方式，并保障社區(qū)矯正的執(zhí)法安全和合理限度。

社區(qū)矯正；執(zhí)法權；執(zhí)法主體；服刑人員

社區(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對應的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內，由專門的國家機關在相關的社會團體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促使其回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。目前我國法律規(guī)定,社區(qū)矯正的對象有四種:被判處管制的、被宣告緩刑的、被裁定假釋和被暫予監(jiān)外的罪犯。我國社區(qū)矯正從2003年開始試點、2009年全面試行以來，2014年全面推開以來，截至2015年5月底，全國31個省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設兵團已開展了社區(qū)矯正工作，各地累計接收社區(qū)服刑人員242.9萬余人，累計解除矯正169.6萬余人，現(xiàn)有社區(qū)服刑人員近74萬人，社區(qū)矯正罪犯的再犯罪率一直控制在0.2%左右的較低水平，取得了良好的法律效果、政治效果和社會效果[1]。

社區(qū)矯正事業(yè)的蓬勃發(fā)展呼喚法律的支撐，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要“制定社區(qū)矯正法”。2011年《刑法修正案(八)》以及2012年修改后的《刑事訴訟法》，在試點的基礎上，明確將社區(qū)矯正納入我國刑罰體系，這標志著我國社區(qū)矯正法律制度的初步確立。2012年，司法部會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部又制定了《社區(qū)矯正實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)，進一步規(guī)范了社區(qū)矯正的執(zhí)行活動，各地也及時地出臺了實施細則，來細化銜接各項規(guī)定，規(guī)范工作流程，促進了社區(qū)矯正工作的制度化和規(guī)范化，也為制定社區(qū)矯正法提供了豐富的實踐基礎。為鞏固這一改革成果，促進了監(jiān)禁刑執(zhí)行和非監(jiān)禁刑執(zhí)行協(xié)調統(tǒng)一的新型刑罰執(zhí)行體系的建立，由司法部承擔起草的《社區(qū)矯正法(草案送審稿)》(以下簡稱草案送審稿)，已列入十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃和國務院2015年立法工作計劃，社區(qū)矯正法的立法條件業(yè)已成熟，法律出臺指日可待。

相對現(xiàn)行的實施辦法，草案送審稿在立法形式上,更加注重體例結構的技術性和完整性。與實施辦法不分章節(jié)流水賬似的立法體例不同，全文六十三條共分六章規(guī)定了社區(qū)矯正機構、刑罰執(zhí)行、監(jiān)督管理、教育幫扶幾項重要制度[2]，條文的排列和表述更加科學規(guī)范，具體規(guī)定更加全面細膩。除矯正工作流程、分類管理和公檢法各部門如何配合方面規(guī)定得仍然比較原則以外，基本實現(xiàn)了社區(qū)矯正執(zhí)法行為規(guī)范的全覆蓋。在內容上,比照現(xiàn)行的實施辦法，這部草案重點強化了社區(qū)矯正執(zhí)法權，并在執(zhí)法人員的警察身份確認、矯正機構權限設置、刑罰執(zhí)行和監(jiān)督管理方式增加、相關機關職責的明確等方面，來保障執(zhí)法權的執(zhí)行，大幅度改善了實踐中社區(qū)矯正執(zhí)法人員執(zhí)法權偏弱，執(zhí)法力度缺乏保障的現(xiàn)實窘境。

一、社區(qū)矯正執(zhí)法人員警察身份得到法律確認

從2003年社區(qū)矯正試行以來，司法部門社區(qū)矯正工作者的主體身份一直沒有得到法律確認。從刑法第94條“本法所稱司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監(jiān)管職責的工作人員”的規(guī)定上看，司法行政機關中從事社區(qū)矯正的工作人員，毫無疑問，其身份當屬司法工作人員，和監(jiān)獄警察一樣，行使的是刑罰執(zhí)行權，執(zhí)法對象是社區(qū)服刑人員，執(zhí)法活動具有一定的風險性。可司法實際中其身份定位都是行政工作人員，其執(zhí)法依據(jù)一直處于十分尷尬的地位。社區(qū)矯正工作人員由于不具有警察身份，也沒有被法律賦予明確執(zhí)法權限，在現(xiàn)實社區(qū)矯正管理工作中，缺乏威懾力和嚴肅性，又因為沒有被納入警察編制、沒有警察證、不享有警銜津貼，卻從事與警察同等屬性的刑罰執(zhí)行活動，嚴格來說，都屬違法[3]。在社區(qū)矯正試點到試行再到全面推開的12年里，社區(qū)矯正工作人員歷經(jīng)工作主體、執(zhí)行主體等不同稱謂，終于在《刑法修正案(八)》、新修改的《刑訴法》和實施辦法出臺后，得到了執(zhí)法主體的認可。但社區(qū)矯正工作人員普通公務員的身份與其剛性的執(zhí)法權能不相符，缺乏足夠的震懾作用和威嚴感，嚴重影響了社區(qū)矯正監(jiān)督管理職能的發(fā)揮，國家也開始調研考量是否給社區(qū)執(zhí)法人員配備警察身份。

為理順主體與職能的關系，明確執(zhí)法者職責任務，草案送審稿規(guī)定了社區(qū)矯正機構的具體職責和執(zhí)法隊伍的組成及責任。首先，第9條明確規(guī)定：“社區(qū)矯正機構的人民警察組織執(zhí)行刑罰，對違反有關監(jiān)督管理規(guī)定的社區(qū)服刑人員實施制止、懲戒、收監(jiān)等措施。社區(qū)矯正機構根據(jù)需要配備其他執(zhí)法人員，開展社區(qū)矯正工作。社會工作者、志愿者在社區(qū)矯正機構組織下，協(xié)助開展社區(qū)矯正工作”，賦予矯正機構部分執(zhí)法人員人民警察身份。其次，與實施辦法里呈現(xiàn)的,縣級司法行政部門的社區(qū)矯正機構職責散亂分布于各條文中的情況不同，草案送審稿第八條明確羅列如接受委托提出對適用社區(qū)矯正的評估意見、接收社區(qū)服刑人員、組織實施對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理、教育幫扶、對社區(qū)服刑人員給予表揚、警告或者提出給予治安管理處罰的建議、提出社區(qū)服刑人員刑罰執(zhí)行變更的建議和解除社區(qū)矯正等八項職責，使得社區(qū)矯正主體行為更加有法可依，也充分體現(xiàn)了立法的邏輯性和科學性。草案送審稿規(guī)定了社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍由人民警察和其他執(zhí)法人員共同組成，特別強調人民警察組織執(zhí)行刑罰，至此，執(zhí)法人員的警察身份這個困擾實務界多年的問題，得到了回答[4]。但該草案對社區(qū)矯正警察的法律地位和職權的規(guī)定相對還比較原則，有望后續(xù)出臺的社區(qū)矯正法實施細則，來進行更加細致的規(guī)范。

二、增加司法獎懲方式和力度，賦予矯正機構假釋提請權，保障社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行權能的實現(xiàn)

現(xiàn)行社區(qū)矯正制度缺乏足夠有力的司法獎懲手段用于監(jiān)督和管理社區(qū)矯正服刑人員，社區(qū)矯正執(zhí)法權能弱化，一直為實務界所詬病。社區(qū)矯正的本質是非監(jiān)禁的刑罰執(zhí)行活動，這是社區(qū)矯正制度的基礎。而實踐中的社區(qū)矯正活動一直偏重管理，使其刑罰執(zhí)行的性質和嚴肅性常被有意無意地淡化，存在著很大的隨意性，這就偏離法律的初衷。以前，因為法律法規(guī)的不健全，而《刑法修正案(八)》和新修改的《刑訴法》也僅是原則性的規(guī)定，沒有賦予現(xiàn)行社區(qū)矯正部門足夠的司法權能，矯正執(zhí)行缺乏權威。盡快加大社區(qū)矯正減刑或收監(jiān)執(zhí)法力度，一直是理論界和實務界呼吁的重點。

為了克服以往司法實踐中偏重社區(qū)矯正管理職能、輕刑罰執(zhí)行力度的情況，草案送審稿對社區(qū)服刑人員增加了“減刑和縮短考驗期”、“不計入刑期”的司法獎懲方式，還賦予社區(qū)矯正機構提請假釋的權力，擴大了矯正機構的執(zhí)法權限。草案送審稿第32條、第33條、第34條明確規(guī)定：“社區(qū)服刑人員確有悔改表現(xiàn)，受到兩次以上表揚或者有立功表現(xiàn)的，可以依法減刑、縮短考驗期；有重大立功表現(xiàn)的，應當依法減刑、縮短考驗期”；“社區(qū)服刑人員依法應予減刑、縮短考驗期的，由社區(qū)矯正機構提出建議”；“暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)服刑人員符合假釋條件的，由社區(qū)矯正機構提出建議”。第29條、第30條規(guī)定：“被判處管制的社區(qū)服刑人員下落不明滿一個月的，其脫離監(jiān)管的時間不計入執(zhí)行刑期。不計入執(zhí)行刑期的建議由社區(qū)矯正機構提出”；“暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)服刑人員有本法第二十六條第一項、第二項規(guī)定情形的，自該情形發(fā)生之日起至被收監(jiān)之日止，不計入執(zhí)行刑期。社區(qū)矯正機構應當在收監(jiān)執(zhí)行建議書中說明情況，并附有關證明材料”。也就是說，除實施辦法規(guī)定的減刑外，對受到兩次以上表揚或有立功表現(xiàn)的緩刑、假釋社區(qū)服刑人員增加了縮短考驗期的司法獎勵。對于管制犯脫管期間和暫予監(jiān)外執(zhí)行犯嚴重違反監(jiān)管規(guī)定行為期間，不計入刑期，進一步增強司法懲罰的力度。這種獎懲分明的制度，極大提升社區(qū)矯正的執(zhí)法權能，有利于提高矯正工作效果。而對于暫予監(jiān)外執(zhí)行犯可以申請假釋的權力，一直歸于監(jiān)獄機關，草案送審稿突破這一拘囿，將社區(qū)矯正機構的權限擴充于此，有利于增強矯正機構對暫予監(jiān)外執(zhí)行服刑人員的威懾力和感召力，監(jiān)管效能將得到大幅提升[4]。

三、新設矯正監(jiān)督管理方式，強化社區(qū)矯正執(zhí)法權

一直以來，社區(qū)矯正監(jiān)督管理方式還比較單一，彈性有余而剛性不足。有的地區(qū)社區(qū)矯正工作僅流于監(jiān)控，矯正、教育及執(zhí)行刑罰的嚴肅性不足。現(xiàn)行矯正制度包括了電話報到、思想?yún)R報、談話教育、排查走訪、學習培訓、公益活動、請銷假制度等，雖然在制度上基本涵蓋了社區(qū)矯正的工作內容，但在實際操作中卻受到各種制約。由于基層司法所的場地有限、人員短少，尤其因為缺乏比較強有力的監(jiān)督管理手段和方式做后盾，很多情況下針對服刑人員的各種監(jiān)督管理措施不能得到落實，其受教育和公益勞動的時間不能保障，尤其是禁止令的執(zhí)行更是缺乏剛性職能的支撐。很多地區(qū)社區(qū)矯正的主要工作形式表現(xiàn)為報到、談話，矯正只能做到一般控制，執(zhí)法效果無法得到保證。

就此問題，草案送審稿增設集中管理、強制帶離等矯正監(jiān)管方式，加強了對社區(qū)服刑人員的在矯監(jiān)管，強化了社區(qū)矯正執(zhí)法力度和權能。草案送審稿第50條明確規(guī)定，社區(qū)服刑人員有對其提出收監(jiān)執(zhí)行建議的，有線索表明其有實施再犯罪風險的，有酗酒、吸毒、賭博等行為惡習，需要實施心理干預的，或者可能妨害重要公共場所以及國家重大節(jié)日、重大活動期間公共秩序，尚不構成收監(jiān)執(zhí)行條件的，可以根據(jù)需要在社區(qū)矯正場所進行集中管理。第51條規(guī)定：“社區(qū)矯正機構發(fā)現(xiàn)社區(qū)服刑人員違反人民法院禁止令的，應當予以制止；對違反禁止令進入特定區(qū)域或者場所，制止無效的，可以將其強制帶離?！睂τ谝呀?jīng)被提請收監(jiān)的，有酗酒、吸毒、賭博等行為惡習需要心理干預的，有再犯罪或妨害公共秩序危險的服刑人員，進行集中管理，是草案送審稿監(jiān)管制度的一大突破。集中管理是指將上述服刑人員短期內集中在固定的社區(qū)矯正場所，接受矯正機構的教育管理、接受生產(chǎn)生活技能培訓、心理咨詢輔導等幫助，時間不超過三十日。雖然此項措施的法律合理性還有待商榷，但客觀上無疑是一種提升監(jiān)管效果的剛性措施。對違反禁止令的服刑人員實施制止和強制帶離特定的區(qū)域或場所，也是監(jiān)管的一項新舉措。這在一定程度上彌補了實務界一直抱怨的矯正執(zhí)法手段軟、功能弱的制度缺失，極大地提升了社區(qū)矯正監(jiān)管的力度和強度[4]。

四、明文規(guī)定社區(qū)矯正實施中公安部門的具體職責，保障社區(qū)矯正執(zhí)法安全

社區(qū)矯正試行階段，就存在著社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正“進口”不暢，收監(jiān)階段特別是追逃工作中公安機關配合不緊密的問題，一直存在安全隱患。在社區(qū)矯正實踐中，由于權利義務規(guī)定不明確，政法各部門協(xié)同配合緊密的情況較少。從現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，公安機關也是社區(qū)矯正的執(zhí)法主體，但公安機關對監(jiān)外執(zhí)行工作存在認識性錯誤，認為現(xiàn)在監(jiān)外執(zhí)行人員已經(jīng)移交給司法部門納入社區(qū)矯正，與其并無關系，故而推脫責任[5]。在實際工作中，由于相關的法律和制度的空白，在日常矯正監(jiān)管工作中，不能及時有效地處置突發(fā)情況，特別是出現(xiàn)逾期一個月不報到、脫管而應收監(jiān)的情形時，社區(qū)矯正機構和社區(qū)工作人員都沒有職權和裝備來完成追逃工作，而公安機關如果不積極出動警力，就會讓犯罪分子逍遙法外，造成極大的社會危害。多數(shù)情況下，為了取得公安部門的協(xié)助，只能靠著社區(qū)矯正機構的領導或職員個人的能力和關系，以情、以理協(xié)調公安機關配合支持社區(qū)矯正工作。

為避免上述情況的發(fā)生，明確公安機關在社區(qū)矯正工作中的職責，草案送審稿第6條、第28條增加規(guī)定：“公安機關對重新犯罪的、應予治安管理處罰的和應予羈押、追捕的社區(qū)服刑人員及時依法處理”；“對宣告緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)服刑人員決定收監(jiān)執(zhí)行的，公安機關應當立即將其羈押”，“被決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)服刑人員在逃的，由公安機關追捕，社區(qū)矯正機構協(xié)助”。也就是說，對于社區(qū)服刑人員應予羈押、追捕或決定收監(jiān)的，公安機關應立即將其羈押，如果其在逃，由公安機關負責追捕，社區(qū)矯正機構協(xié)助。至此，實施辦法中一味規(guī)定社區(qū)矯正機構的義務，沒有明確公安機關職責的尷尬情況得到部分糾正，保證了社區(qū)矯正與監(jiān)禁矯正的銜接“進口”更順暢，保障了監(jiān)管安全，降低了工作風險。

五、增加對社區(qū)服刑人員行使合法權利保障規(guī)定，辯證地明確強化后的社區(qū)矯正執(zhí)法權的合法、合理限度

社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行是依賴公權力進行的剛性執(zhí)法活動，其執(zhí)行者一旦失去權力制約和監(jiān)督，就有可能產(chǎn)生種種濫權行為。立法者為了提升社區(qū)矯正執(zhí)法效能而對執(zhí)法權予以強化，卻絕不能不考慮到可能因執(zhí)法主體管理失范、執(zhí)法權限擴大引發(fā)更多非法利益結盟空間，而導致權力尋租或權力異化等情形的出現(xiàn)，必將在相應的環(huán)節(jié)予以約束、規(guī)范直至處罰、科刑，這也是一部法律成熟的標志。社區(qū)矯正工作的很多環(huán)節(jié)，如開展適用前調查評估時，審批服刑人員外出請假、居住地變更申請時，落實服刑人員日常監(jiān)督、管理規(guī)定時，對違規(guī)違法行為進行處理時，特別是在刑罰執(zhí)行環(huán)節(jié)，對社區(qū)服刑人員給予表揚、減刑和縮短考驗期、警告、提出治安管理處罰或撤銷緩刑假釋、收監(jiān)執(zhí)行等各種行政、司法獎懲時，尤其容易產(chǎn)生索賄受賄、玩忽職守、濫用職權、侵犯服刑人員人身權利等違紀違法甚至犯罪行為。

為辯證地規(guī)范強化后的社區(qū)矯正執(zhí)法權的合法、合理限度，草案送審稿除了細化規(guī)定了工作人員的法律責任外，特別增加了對服刑人員行使合法權利的保障。第11條規(guī)定，社區(qū)矯正工作人員有索要、收受社區(qū)服刑人員及其親屬財物的，玩忽職守造成社區(qū)服刑人員脫離監(jiān)管的，體罰、虐待、侮辱社區(qū)服刑人員的，濫用監(jiān)管措施，侵犯社區(qū)服刑人員合法權益的或者違反規(guī)定辦理社區(qū)服刑人員獎懲或者執(zhí)行變更事項的，都要依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任，直接規(guī)范了工作人員的行為邊界。在第四條、第六條、第四十四條規(guī)定：“社區(qū)服刑人員的人身權利、財產(chǎn)權利和其他未被依法剝奪或者限制的權利不受侵犯。對于侵犯其權利的，社區(qū)服刑人員有權提出申訴、控告、檢舉”；“人民檢察院對社區(qū)矯正活動是否合法實行監(jiān)督，對違反法律規(guī)定的，分別提出糾正意見和檢察建議”；“社區(qū)服刑人員行使言論、出版、集會、結社、游行、示威自由權利的，應當經(jīng)社區(qū)矯正機構批準”?？倓t中的服刑人員權益保障，分則中的工作人員的法律責任和在社區(qū)矯正機構批準的條件下服刑人員的言論、出版、集會、結社、游行、示威自由權利的正當行使，同時注重發(fā)揮人民檢察院的法律監(jiān)督作用，都體現(xiàn)了我國人權理念的進步，是對“國家尊重和保障人權”立法原則的進一步落實，而從法律功能上看，更是對新法頒布后將被強化的社區(qū)矯正執(zhí)法權的合法、合理限度的監(jiān)督和保障。

[1]司法部社區(qū)矯正管理局.我國社區(qū)矯正教育管理工作取得新成就[N].法制日報，2015-07-09.

[2]中國司法部.中華人民共和國社矯正法(草案送審稿)[Z].2013-02-04.

[3]海南省人民政府.關于社區(qū)矯正人員授予人民警察身份的建議[EB/OL].http://www.hainan.gov.cn，2014-04-24.

[4]王瑾.我國社區(qū)矯正立法的有益探索[N].黑龍江日報，2013-11-19.

[5]崔凱.社區(qū)矯正工作中存在的問題及解決對策[EB/OL].http://www.sn.xinhuanet.com，2014-04-29.

[責任編輯:范禹寧]

2015-07-29

王瑾(1972-)，女，遼寧丹東人，行政法室主任，研究員，法律碩士。

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1008-7966(2015)06-0046-03