美國國家安全顧問的雙重身份與角色沖突

陳 征，梅仁毅

(北京外國語大學(xué) 美國研究中心，北京100089)

美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理(Assistant to the President for National Security Affairs)又被稱為國家安全顧問，是美國總統(tǒng)外交和軍事的主要參謀。從1953 年美國第一任國家安全顧問走馬上任以來，已先后有22 人擔(dān)任過該職務(wù)。

美國國家安全顧問在該國歷史的發(fā)展過程中逐漸承擔(dān)了多重復(fù)雜甚至相互沖突的職能，扮演著多種角色。美國學(xué)界及外交政策界對于國家安全顧問的研究，主要集中在國家安全顧問是否應(yīng)該扮演“誠實的經(jīng)紀(jì)人”的角色，以及“誠實經(jīng)紀(jì)人”與“政策顧問”這兩大角色的矛盾應(yīng)該如何解決。不同國家的安全顧問對于其自身要扮演的角色有不同的理解。想要了解美國國家安全顧問的多重角色，需要從其外交決策的制度性因素入手。

一、新制度主義關(guān)于制度與角色的理論

制度主義者認(rèn)為，制度起碼包括以下四個共同特征:一是制度在某種程度上是一個社會和/或政體的結(jié)構(gòu)性特征;二是制度總在一段時間內(nèi)保持穩(wěn)定性;三是制度一定會影響個人行為;四是制度成員應(yīng)該有某種共享的價值和意義。

新制度主義的代表學(xué)者馬奇和奧爾森認(rèn)為，政治制度就是“相互關(guān)聯(lián)的規(guī)則和慣例的集合體，他們從個體角色與周圍環(huán)境的關(guān)系角度界定適當(dāng)?shù)男袆?。這個過程涉及要決定環(huán)境是什么，要實現(xiàn)什么角色，以及這個角色在環(huán)境中有什么職責(zé)”。

角色是指決策者在決策圈內(nèi)擔(dān)任的職務(wù)和所處的地位。角色理論認(rèn)為，決策者的行為總是受決策者所擔(dān)任的職務(wù)和所處地位的制約。每個角色總對擔(dān)任這個角色的個人提出某些要求和期望，并施加某種壓力，迫使決策者按照對角色的要求行事。新制度主義對角色的定義是制度為個體所提供的角色。

二、美國外交決策的制度設(shè)計

在國家安全顧問誕生之前，美國外交決策機(jī)制是線性結(jié)構(gòu)，在決策鏈上只有兩個點，即總統(tǒng)和國務(wù)卿。這樣一種決策機(jī)制賦予了國務(wù)卿極大的權(quán)力，提升了國務(wù)卿在美國政府中的地位。但此種決策機(jī)制的弊端也非常明顯——該機(jī)制直接將總統(tǒng)和國務(wù)卿放在了對立的位置上。如果國務(wù)卿與總統(tǒng)在外交理念上產(chǎn)生分歧，就有可能直接發(fā)生沖突，缺乏緩沖地帶。

1947 年，美國根據(jù)《國家安全法》成立了國家安全委員會(以下簡稱“國安會”)，它是一種跨部門的協(xié)調(diào)與決策機(jī)制。其中，國家安全顧問在外交決策機(jī)制中處于非常關(guān)鍵的位置。從結(jié)構(gòu)上看，他(她)向上連著總統(tǒng)，向下連著國安會，并通過國安會協(xié)調(diào)各個政府部門，是這個龐大傘狀結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵節(jié)點。

美國外交決策機(jī)制在制度設(shè)計上為國家安全顧問規(guī)定了雙重身份——總統(tǒng)的“私人助理”和國家安全委員會的“管理者”。這樣一種二元身份的制度設(shè)計賦予了國家安全顧問以多個角色，但有些角色職能之間是沖突對立的。

三、美國國家安全顧問是總統(tǒng)的私人助理

美國國家安全顧問是總統(tǒng)的私人助理，是總統(tǒng)權(quán)力的延伸，職能就是協(xié)助總統(tǒng)完成工作，他(她)僅向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，并主要承擔(dān)以下角色:一是總統(tǒng)的外事秘書。為總統(tǒng)起草演講稿、草擬給各個元首的書信、提供會見談參、向總統(tǒng)提交備忘錄、協(xié)調(diào)總統(tǒng)的外交日程、并完成總統(tǒng)交辦的各種與外交相關(guān)的任務(wù)。二是信息提供者。每天向總統(tǒng)匯報當(dāng)天的國際形勢及情報簡報。三是政策顧問。國家安全顧問自誕生之日起，就是總統(tǒng)的高級幕僚。他(她)在處理復(fù)雜國際事務(wù)時肩負(fù)著向決策者傳授知識，解答疑惑，協(xié)助抉擇的重任。四是總統(tǒng)特使。美國總統(tǒng)有時需要任命一些私人代表去完成某項特殊使命。五是發(fā)言人。當(dāng)總統(tǒng)需要通過他人來轉(zhuǎn)述和解釋自己的政策，獲得公眾、媒體或者國會的支持時，他會選擇讓國家安全顧問來充當(dāng)他的發(fā)言人，比如，尼克松時期的基辛格和卡特時期的布熱津斯基。六是忠誠的衛(wèi)士?！罢沃艺\”是總統(tǒng)選擇助理的首要考慮。國家安全顧問的忠誠體現(xiàn)在制定外交政策時需要為總統(tǒng)著想，維護(hù)和捍衛(wèi)總統(tǒng)的利益，保持總統(tǒng)的威信及影響力，保守總統(tǒng)的秘密。

四、美國國家安全顧問是國安會的管理者

國安會是美國總統(tǒng)與內(nèi)閣部長和高級幕僚進(jìn)行外交決策的主要平臺?？偨y(tǒng)沒有時間和精力親自監(jiān)督和管理國安會，只能委派自己的助手代為管理。自美國國家安全顧問誕生之日，他(她)就成為國安會的實際領(lǐng)導(dǎo)者，其作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.人事管理。國家安全顧問在經(jīng)總統(tǒng)授權(quán)后可以選擇自己的工作班子，他有權(quán)決定各個崗位的人事安排?；粮窬驮罅恳牍甬厴I(yè)生，如溫斯頓洛德(前美駐華大使)、莫頓霍爾普林、安東尼雷克(克林頓時期的國家安全顧問)等。

2.正式?jīng)Q策機(jī)制管理。國家安全委員會往往下設(shè)地區(qū)事務(wù)部門，分管如亞洲、非洲、中東、歐洲、美洲等地區(qū);業(yè)務(wù)部門，分管如外交及國防政策、武器、國際經(jīng)濟(jì)等;功能部門，分管如計劃、情報、法律事務(wù)、分析、特殊項目等。這些國安會部門一般受國家安全顧問的直接領(lǐng)導(dǎo)。

3.非正式?jīng)Q策機(jī)制管理。美國總統(tǒng)除了通過正式機(jī)制進(jìn)行決策外，還會與資深幕僚和高級別官員另辟會商的途徑?？夏岬嫌兴摹皬N房內(nèi)閣”;約翰遜時期的非正式?jīng)Q策機(jī)制是“星期二午餐會”;尼克松時期，真正參與決策的就是他與基辛格兩人。卡特時期有國務(wù)卿萬斯、國家安全顧問布熱津斯基，以及國防部長布朗的午餐會。老布什時期的早餐會只有布什、貝克、切尼和斯考克羅夫特參加。一般非正式?jīng)Q策機(jī)制的召集人都是國家安全顧問。

4.管理決策過程。美國國家安全委員會的工作流程一般需要經(jīng)歷以下幾個階段:一是提出議題;二是文件形成的初級階段;三是政策協(xié)調(diào)委員會首次評估;四是副部長級委員會的二次評估;五是正部長級委員會討論;六是提交國家安全委員會討論;七是總統(tǒng)作出決策;八是決策執(zhí)行。而這個流程的順利運行有賴于國家安全顧問的管理和協(xié)調(diào)。

在管理決策過程之中，國家安全顧問主要負(fù)責(zé):制定計劃、設(shè)置議程、政策辯論、公文管理、部級協(xié)調(diào)、信息管理、危機(jī)應(yīng)對和監(jiān)督執(zhí)行等。

五、國家安全顧問的角色沖突

美國跨部門決策機(jī)制賦予國家安全顧問“總統(tǒng)私人助理”和“國安會管理者”的雙重身份，每一種身份又對他(她)所扮演的角色和應(yīng)盡職責(zé)有不同的要求，形成了國家安全顧問自誕生之日起就無法回避的兩對內(nèi)生矛盾——“政策顧問”與“政策經(jīng)紀(jì)人”“非官僚”與“官僚”的矛盾。

1.政策顧問與政策經(jīng)紀(jì)人。作為總統(tǒng)的私人助理，美國國家安全顧問首先要做總統(tǒng)的“政策顧問”，他(她)要始終將總統(tǒng)放在首位，考慮如何才能最大限度維護(hù)總統(tǒng)和國家的利益。他(她)有責(zé)任向總統(tǒng)指出哪些政策建議更為可行，有義務(wù)協(xié)助總統(tǒng)做出正確的決定。而作為國安會的管理者，國家安全顧問需要做一名“誠實的經(jīng)紀(jì)人”。他(她)要確保所有的政策選項(包括風(fēng)險和收益)都一一列出，各種不同的意見都清晰準(zhǔn)確地轉(zhuǎn)呈給總統(tǒng)。另外，他(她)還要如實傳遞其他人的意思，不能隨意歪曲總統(tǒng)或其他顧問的意見。

當(dāng)需要兼顧兩種身份的角色期待時，美國國家安全顧問就必然會經(jīng)歷角色沖突，而這種沖突也會削弱其工作績效。一旦國家安全顧問成為一名政策鼓吹者，就勢必影響其成為公正的程序管理者。而要做一名公正的程序管理者，最好的方法就是置身事外或者緘默不言，這也必然影響了他(她)作為政策顧問的地位。

關(guān)于“顧問”與“經(jīng)紀(jì)人”的矛盾該如何解決，不同國家的安全顧問給出了不同答案。一是政策顧問。一些國家安全顧問認(rèn)為，“政策顧問”這一角色更為重要。他(她)們不會為了維持程序的公正而放棄自己的立場。他(她)們不但積極向總統(tǒng)推動自己支持的政策，某些時候，也會利用職權(quán)，刻意給反對派設(shè)置障礙，不讓其約見總統(tǒng)或者在向總統(tǒng)轉(zhuǎn)交國家安全報告時故意過濾掉反對意見。二是政策經(jīng)紀(jì)人。有些安全顧問認(rèn)為，做一名“政策經(jīng)紀(jì)人”才是他(她)們的本職。杜魯門時期的國家安全委員會首任執(zhí)行秘書西德尼·索爾斯認(rèn)為:“他的工作不是向總統(tǒng)提出某種他所贊成的觀點，而是保證所有有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的意見都得到反映?！比恰捌胶庑汀鳖檰?。老布什時期的國家安全顧問斯考克羅夫特說:“國家安全顧問有兩種模式，即支持總統(tǒng)和讓機(jī)制運轉(zhuǎn)起來。而成功的訣竅則是必須兩者兼顧?！彼箍伎肆_夫特的解決方案是:當(dāng)國家安全顧問與總統(tǒng)獨處時，他需要如實地反映國家安全團(tuán)隊人員的觀點和意見。在完成這一責(zé)任之后，國家安全顧問可以自由表達(dá)自己的意見，做好總統(tǒng)的顧問。

從歷史上看，絕大多數(shù)國家安全顧問都首先選擇扮演好“政策經(jīng)紀(jì)人”的角色，保障決策系統(tǒng)的平穩(wěn)運行。而有些顧問則更為看重“政策顧問”的角色，不愿意為程序正義犧牲自己的專業(yè)水準(zhǔn)。只有個別國家的安全顧問可以做到兩者兼顧。

2.“非官僚”與“官僚”。由于美國采取三權(quán)分立的政治體制，其官僚具有“一仆二主”的特點，即官僚不僅對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，而且還對國會負(fù)責(zé)。正是因為這種特殊的行政結(jié)構(gòu)造成了美國總統(tǒng)更多地依賴“白宮辦事機(jī)構(gòu)”，而不是內(nèi)閣和職業(yè)官僚。雖然總統(tǒng)賦予“白宮辦事機(jī)構(gòu)”人員以權(quán)力，在很大程度上擺脫了內(nèi)閣特別是職業(yè)官僚對總統(tǒng)的掣肘。但隨著“白宮辦事機(jī)構(gòu)”的日益擴(kuò)大，這些“白宮辦事機(jī)構(gòu)”人員也逐漸發(fā)展成為總統(tǒng)難以控制的“官僚”。

在這種大背景下，國家安全顧問兼具了總統(tǒng)的“私人助理”和行政部門“官僚”的雙重屬性，這種亦“公”亦“私”、公私不分的狀態(tài)造成了國家安全顧問角色定位上的矛盾。

美國國家安全顧問在編制上隸屬于“白宮辦事機(jī)構(gòu)”，他(她)與其他官僚最大的區(qū)別就在于他(她)的任命無需國會批準(zhǔn)，行為也不受國會監(jiān)督，其受雇于美國總統(tǒng)，工資納入白宮的行政經(jīng)費預(yù)算，辦公場所也設(shè)在白宮。從這個角度看，他(她)與內(nèi)閣部長及政府的職業(yè)官僚是不一樣的。

美國國家安全顧問的誕生源于總統(tǒng)反對官僚主義的嘗試，但從其60 多年的發(fā)展歷程看，國家安全委員會機(jī)構(gòu)的不斷膨脹和國家安全顧問越來越頻繁地由職業(yè)官僚或軍人擔(dān)任，也從側(cè)面反映了美國國家安全顧問官僚化的趨勢。

馬克斯·韋伯曾列舉官僚制必須具備以下條件:一是對組織必要活動的合理分工;二是必須具有等級制的機(jī)構(gòu);三是根據(jù)專業(yè)原則錄取職員，并確立升遷制;四是要求職員公平無私的態(tài)度。從這個標(biāo)準(zhǔn)看，美國國家安全委員會日益成為一個官僚機(jī)構(gòu)。

第一，人員日益膨脹。杜魯門時期國安會總?cè)藬?shù)不超過20 人;基辛格時，國安會的專職人員(不含秘書和后勤)達(dá)到50 人;克林頓總統(tǒng)時期，國安會專職人員已經(jīng)達(dá)到100 人。2001 年，賴斯一上任就裁減了1/3 的國安會工作人員，但每一次國安會裁員后，由于工作的需求又不得不再次擴(kuò)大編制。賴斯任期快結(jié)束時，國家安全委員會的人數(shù)比最初時多了一半。到奧巴馬時期，國安會的工作人員已經(jīng)超過320 人(含65 名在編工作人員，其他為借調(diào)人員)，其中，170 多人為資深專家，其余為輔助人員(包括白宮情況室35 名值班人員和35 名技術(shù)保障人員)。

第二，運營開支不斷增加。國安會在杜魯門時期的財政預(yù)算只有20 萬美元，此后，國安會的經(jīng)費逐年攀升。小布什設(shè)立了國土安全委員會。2009 年，奧巴馬將國家安全委員會和國土安全委員會合并，下屬工作人員由國家安全顧問統(tǒng)一管理。該部門2016 財年預(yù)算為1 306.9 萬美元，比2015 年增加了46. 9 萬美元(約計增加3. 7%)。這也能看出，美國國安會的預(yù)算開支呈逐年遞增態(tài)勢，奧巴馬時期的經(jīng)費已經(jīng)達(dá)到了克林頓時期的2 倍。特別是“9·11”恐怖襲擊對國安會的經(jīng)費投入影響極大，2002 年白宮沒有公開國安會經(jīng)費開支的情況。根據(jù)白宮對外公布的數(shù)字，2003—2004 年國安會的經(jīng)費預(yù)算比2001 年有了大幅度提升。2001 年國安會的預(yù)算只有700 萬美元，到2003 年攀升到950 萬美元，2004 年增到1 060 萬美元。2004 年比2001 年增加了近51.4%。到2006 年，共和黨中期選舉失敗民主黨控制國會后，國安會的預(yù)算有所下降。而奧巴馬時期的國安會整體開支比小布什時期的開支又激增了近44.6%，從2009 年的899.4 萬美元到2010年的1 300.3萬美元。

第三，職業(yè)分工越來越細(xì)，并形成層級的權(quán)力體系。國家安全委員會自成立后，其規(guī)模和構(gòu)成方式一直在變化，但保持了按地區(qū)和職能分工的傳統(tǒng)和科層結(jié)構(gòu)。至20 世紀(jì)80 年代老布什總統(tǒng)任內(nèi)，國安會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和決策程序基本成型，并成為兩黨共識。

第四，形成固定的工作流程。所有的大型官僚機(jī)構(gòu)都會發(fā)展出與其職能相應(yīng)的獨特的語言體系和標(biāo)準(zhǔn)的運行程序。這樣一種行政活動的理性化和規(guī)范化對官僚體系至關(guān)重要。

第五，國家安全顧問擁有官僚的身份并形成升遷路徑。國家安全顧問在基辛格時期獲得了相當(dāng)于副部長的級別，這也開創(chuàng)了由國家安全顧問出任國務(wù)卿的先例，成為國家安全顧問從一介平民，到擔(dān)任政府要職的一條職業(yè)路徑?；粮裰?，卡盧奇從國家安全顧問成為了國防部長，鮑威爾從國家安全顧問成為了參謀長聯(lián)席會議主席，雷克本來要被提名為中央情報局局長(后來被共和黨控制的參議院否決了)，康多莉扎·賴斯成為了國務(wù)卿。布熱津斯基是第一位正式被總統(tǒng)授予部長身份的國家安全顧問，他的這一任命標(biāo)志著國家安全顧問在官僚體制內(nèi)部得到了承認(rèn)。

此外，國家安全顧問的特殊職業(yè)路徑還體現(xiàn)在從本系統(tǒng)內(nèi)部自我生長。從羅斯托開始，副國家安全顧問被提拔為國家安全顧問，成為一種升遷路徑。這一路徑的形成有非常重要的歷史意義，也是國家安全顧問日益官僚化的一個重要指標(biāo)。而美國歷屆的國家安全顧問大都有在國安會工作的經(jīng)歷或曾經(jīng)擔(dān)任過副國家安全顧問的資歷。此種升遷模式也為想對本國外交政策發(fā)揮影響的青年才俊提供了一條清晰的職業(yè)規(guī)劃路徑。

第六，越來越多的官僚擔(dān)任國家安全顧問一職。冷戰(zhàn)結(jié)束后，越來越多來自公共領(lǐng)域的官僚(含軍官)成為國家安全顧問。里根時期的艾倫是一名職業(yè)競選經(jīng)理人(曾任尼克松的競選經(jīng)理)，克拉克是法官，卡盧奇是政府官員，麥克法蘭、彭德克斯特、鮑威爾都是職業(yè)軍人;老布什時期的斯考克羅夫特是職業(yè)軍人;克林頓時期的雷克是職業(yè)外交官，伯杰曾為國務(wù)院工作;小布什時期的賴斯雖然來自學(xué)界，但早年為國安會工作，哈德利曾任國防部助理部長;奧巴馬時期的瓊斯是軍人，多尼倫是副總統(tǒng)拜登的競選經(jīng)理。

美國國家安全顧問的委任取決于他的業(yè)務(wù)能力，有固定的薪金和升遷路徑，他(她)還擁有自己的工作班子，有獨立的預(yù)算和特定的職權(quán)范圍。他(她)們在處理各項政務(wù)時漸漸形成了一定的制度規(guī)范和行為準(zhǔn)則。從這個角度看，美國國家安全顧問具備了官僚的基本屬性。

六、關(guān)于國家安全顧問角色沖突的一點想法

1.角色矛盾源于制度設(shè)計。從制度設(shè)計來看，國家安全顧問在決策的過程中，剛好處于總統(tǒng)和國安會之間，他(她)既是總統(tǒng)的私人助理又是國安會的管理者。這種雙重身份設(shè)置造成了他(她)的角色沖突。

當(dāng)國家安全顧問是總統(tǒng)的私人助理時，他(她)必須對總統(tǒng)負(fù)責(zé)，代表總統(tǒng)的利益。總統(tǒng)私人助理的身份要求國家安全顧問履行“政策顧問”的職能。而作為國家安全委員會的管理者時，國家安全顧問則成了官僚機(jī)構(gòu)的代言人，他(她)要保證整個體制的穩(wěn)定運行，有時需要放棄自己的主張和立場，做決策過程的中間人。但國安會管理者的身份又要求他(她)只做一名“政策經(jīng)紀(jì)人”。

2.國家安全顧問官僚化是對其角色矛盾的一種回應(yīng)。從國家安全顧問誕生之日起，他(她)就兼具“體制內(nèi)”與“體制外”的雙重身份，國家安全顧問如果定位于服務(wù)總統(tǒng)，那么他(她)的身份就是游離于“體制外”的一名總統(tǒng)私人聘用的助理;如果定位于服務(wù)國安會，那么他(她)的身份則是“體制內(nèi)”的官僚。

在決策過程中，當(dāng)各種利益發(fā)生沖突時，美國國家安全顧問作為總統(tǒng)的私人助理，要捍衛(wèi)的是總統(tǒng)的利益，而作為國家機(jī)構(gòu)的管理者，官僚體系的成員，他(她)需要捍衛(wèi)的是組織機(jī)構(gòu)的利益和其個人的利益。

國家安全顧問產(chǎn)生的初衷是為總統(tǒng)提供有力的支持，使得總統(tǒng)能夠擺脫政府行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和掣肘，從這個角度看，國家安全顧問的屬性是“反官僚”的。在冷戰(zhàn)結(jié)束的大背景下，隨著國際關(guān)系不再成為總統(tǒng)關(guān)注的重點，總統(tǒng)更需要有豐富行政管理經(jīng)驗的人來擔(dān)任他的國家安全顧問，隨著國安會變成一個擁有獨立預(yù)算、人員和職業(yè)分工的官僚機(jī)構(gòu)，作為國安會管理者的國家安全顧問也成了官僚體系的一部分。更有甚者，國家安全顧問成了機(jī)構(gòu)利益的代表，親自參與政府內(nèi)部的官僚斗爭。

國家安全顧問剛登上歷史舞臺時，可以說是總統(tǒng)的一招“奇兵”。隨著國家安全顧問所代表的“非常規(guī)”力量越來越多地介入決策過程，他(她)們的身份也逐漸從“私人助理”變?yōu)椤肮倭拧?。從官僚政治的角度看，國家安全顧問的官僚化是對其自身角色矛盾的一種回應(yīng)和解決，國家安全顧問的官僚化也是其身份合法化的手段。