環(huán)保型鄰避矛盾原因及對策分析

李文青，于忠華，楊 峰，謝放尖

（南京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，江蘇 南京 210013）

環(huán)境管理

環(huán)保型鄰避矛盾原因及對策分析

李文青，于忠華，楊 峰，謝放尖

（南京市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院，江蘇 南京 210013）

環(huán)保型鄰避矛盾是由環(huán)保問題引發(fā)的鄰避矛盾。根據(jù)鄰避設(shè)施對周邊群眾的環(huán)境影響，環(huán)保型鄰避矛盾可分為環(huán)境要素敏感類、環(huán)境風(fēng)險集聚類、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類。該類矛盾具有參與人員多、訴求多樣化、沖突響應(yīng)度高的特點，如處置不當(dāng)，易造成社會群體事件。在分析環(huán)保型鄰避矛盾原因的基礎(chǔ)上，從完善決策程序立法、開展環(huán)境風(fēng)險評估、強化規(guī)劃空間布局、嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入等方面提出了弱化或避免的對策建議。

環(huán)保問題；鄰避效應(yīng)；建設(shè)項目；原因；對策

1 環(huán)保型鄰避矛盾呈高發(fā)態(tài)勢

鄰避效應(yīng) （Not In My Back Yard，簡稱“NIMBY”）指居民或單位因擔(dān)心某些項目，如垃圾場、核電廠、化工廠、殯儀館等鄰避設(shè)施，可能對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來一定的負(fù)面影響，從而激發(fā)嫌惡情結(jié)，滋生“我不反對建設(shè)”，但“不要建在我家后院”的心理，進(jìn)而采取強烈的和堅決的，甚至高度情緒化的集體反對或抗?fàn)幮袨?。早?0世紀(jì)70年代，“鄰避”概念就在西方學(xué)者研究某些社區(qū)或組織反對對其可能產(chǎn)生影響的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上提出。建國以后相當(dāng)長的時間里，我國的公有制性質(zhì)和社會主義制度，使得在出現(xiàn)此類矛盾時，常以“個人服務(wù)集體”、“小家服從大家”的思想對反對者進(jìn)行教育和引導(dǎo)，矛盾并不突出。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化，住房等物質(zhì)的“個人化”和“私有化”，居民個人保護(hù)意識的提升，近年來，在我國此類矛盾急劇增長，且在部分項目建設(shè)過程中出現(xiàn)了難以控制的情況。如垃圾處理、污水處理、醫(yī)院、殯葬、輸變電、通訊基站等公共服務(wù)設(shè)施，以及機場、高鐵、核電、化工企業(yè)、油氣管線等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，因涉及環(huán)保問題，受到周邊群眾的排斥和抵制，由此引發(fā)“鄰避型矛盾”，有的甚至升級為對抗性沖突[1]。環(huán)保型鄰避矛盾，即由環(huán)保問題引發(fā)的鄰避矛盾，開始呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，出現(xiàn)了諸如2007年廈門市海滄工業(yè)園區(qū)PX項目、2009年廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項目、2011年大連市金州開發(fā)區(qū)PX項目、2012年寧波市鎮(zhèn)海區(qū)PX項目、2014年杭州市余杭區(qū)中泰垃圾焚燒廠項目等規(guī)模較大的環(huán)保型鄰避矛盾，引起了社會強烈反響和學(xué)界的關(guān)注。

2 環(huán)保型鄰避矛盾類別

從鄰避設(shè)施對周邊群眾的環(huán)境影響來看，環(huán)保型鄰避矛盾涉及的項目可分為三類：

2.1 環(huán)境要素敏感類項目

包括垃圾處理、污水處理、輸變電設(shè)施、通訊基站、電視電臺發(fā)射站等。此類項目可能造成空氣、水質(zhì)、土壤的污染，或者產(chǎn)生電磁輻射，影響周邊居民的生活質(zhì)量和健康安全，或降低其地產(chǎn)、房產(chǎn)等的財產(chǎn)價值，引發(fā)鄰近居民不滿。

2.2 環(huán)境風(fēng)險集聚類設(shè)施項目

包括加油站、加氣站、油氣管道、化工、核電項目等。此類設(shè)施具有一定的環(huán)境風(fēng)險，雖發(fā)生概率極低，但只要發(fā)生就會造成人員和財產(chǎn)損失，周邊群眾普遍存在擔(dān)心，產(chǎn)生抵觸。

2.3 便民或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目

如地鐵、醫(yī)院、高速路網(wǎng)、橋梁隧道、公廁、公交車站等，由于在建設(shè)和運行中對鄰近居民造成環(huán)境噪聲、低頻振動污染等困擾，遭到周邊群眾反對。一些本是益民便民的項目，如傳染病、精神病防治醫(yī)院，公廁，公交場站，殯葬場所等，雖滿足社會需求的服務(wù)功能，周邊或城市大多數(shù)居民受益，但影響了鄰近群眾的生活環(huán)境，令附近住戶感到心理不適。

3 環(huán)保型鄰避矛盾特點

3.1 矛盾普遍化，參與人員眾多

環(huán)保型鄰避設(shè)施對象，從最初的化工項目，發(fā)展到廢棄物處理設(shè)施、交通運輸設(shè)施、電力能源設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、通訊設(shè)施以及生產(chǎn)生活類設(shè)施等，涉及領(lǐng)域越來越廣泛；鄰避矛盾的產(chǎn)生有擴大趨勢，特別是經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)項目相對密集地區(qū)，同時涉及地域也越來越廣；矛盾群體人員構(gòu)成復(fù)雜，既有工人、農(nóng)民等普通民眾，也有律師、教師、工程師、高校學(xué)生等社會精英，甚至還有環(huán)保專業(yè)人士、公職人員，涉及成份越來越多元。

3.2 訴求多樣化，糾紛化解困難

早期的環(huán)保型鄰避矛盾訴求往往是要求治理、消除負(fù)面影響，而今發(fā)展為要求政府和企業(yè)進(jìn)行治理和補償，并要求設(shè)施遷址或停建。訴求越來越高，越來越復(fù)雜，不同的人群存在不同的訴求，而且一些訴求難以滿足。

3.3 沖突響應(yīng)度高，規(guī)模強度升級

環(huán)保型鄰避問題涉及受損個體的切身利益，只要有人召集，周邊居民的響應(yīng)度極高，一旦訴求得不到積極回應(yīng)，一些人往往會通過集訪、堵門堵路甚至其他過激方式抗?fàn)帯Ｌ貏e是會利用網(wǎng)絡(luò)工具和社交平臺，以及手機短信、微信等現(xiàn)代化通訊手段，及時傳遞不滿情緒，大規(guī)模組織響應(yīng)矛盾訴求。從南京市情況看，絕大多數(shù)環(huán)保型鄰避矛盾的訴求集中在要求關(guān)停污染企業(yè)、遷址輻射設(shè)備、訴求污染補償、停建垃圾焚燒場等方面。

4 環(huán)保型鄰避矛盾沖突產(chǎn)生的原因

4.1 潛在的環(huán)境污染或環(huán)境安全威脅

環(huán)保型鄰避矛盾所涉及的設(shè)施項目客觀上存在一定的環(huán)境風(fēng)險或環(huán)境安全隱患，對群眾身體健康、生命財產(chǎn)安全、財產(chǎn)價值具有潛在威脅，有的設(shè)施還會對群眾生活品質(zhì)和財產(chǎn)價值帶來負(fù)面影響。公眾對此類項目的抵制和抗?fàn)帲饕从谶@一因素。雖然絕大多數(shù)項目都會承諾采取嚴(yán)密和系統(tǒng)的污染防治或環(huán)境防護(hù)措施，盡最大努力防范和處置影響環(huán)境安全的各類因素，實施保護(hù)健康、消除事故的各類措施，但是國內(nèi)外對于相關(guān)或相同項目重大事故的報道，給公眾很強的心理暗示，加劇了他們對環(huán)保型鄰避矛盾項目的恐懼感[2]。

4.2 事前決策不科學(xué)、不合理

從實踐來看，環(huán)保型鄰避項目的選址和建設(shè)時點非常重要，換言之只有遠(yuǎn)離環(huán)境敏感目標(biāo)或盡可能減小對環(huán)境敏感目標(biāo)的影響才是上策。在較為偏遠(yuǎn)、人口較少的區(qū)域建設(shè)，或者在周邊小區(qū)入住居民之前已建成，產(chǎn)生環(huán)保型矛盾往往較少，且容易化解和控制。但是，政府及其職能部門在項目上馬前，常常因土地指標(biāo)緊張，忽略選址和建設(shè)時點等問題，忽視了對環(huán)境敏感目標(biāo)的保護(hù)，導(dǎo)致這些項目在決策上就為誘發(fā)環(huán)保型社會矛盾埋下了隱患。

4.3 矛盾多方的信任缺失與維權(quán)意識交織

近些年，一些地方政府和部門在行政改革、企業(yè)改制、收入分配、征地拆遷等工作中，未能很好地尊重所涉群眾的利益和訴求，一些企業(yè)在項目建設(shè)和經(jīng)營中，也時常出現(xiàn)損害群眾利益的行為，導(dǎo)致群眾對政府和建設(shè)單位的極度不信任，群體維權(quán)、抱團(tuán)抗?fàn)幊蔀槿罕娫谌鮿萸闆r下的首選。而當(dāng)環(huán)保型鄰避矛盾出現(xiàn)普遍化趨勢時，一些項目的責(zé)任主體采取“回避”態(tài)度，悄悄施工，試圖在群眾不知情的情況下使項目形成既定事實，結(jié)果在認(rèn)知不一致、信息不對稱的情況下，加劇了群眾對項目危險性的猜疑和對政府、企業(yè)的不信任，從而引起群眾的過激反應(yīng)。前述國內(nèi)因環(huán)保問題引發(fā)重大群體性事件的項目案例，多與矛盾多方的不信任有關(guān)。

4.4 信息公開不到位、不對稱和互聯(lián)網(wǎng)媒體炒作

在環(huán)保型鄰避矛盾中，本應(yīng)及時公開的一些建設(shè)項目基本信息、污染物排放信息、污染治理信息等，卻由于過度擔(dān)心或意識缺少或?qū)χ苓吶罕姷牟蛔鹬囟荒苋缙?、及時或全面地公開，造成信息公開不到位、不對稱。一些新聞媒體的片面宣傳報道，加重了群眾的不安情緒。而論壇、微博、微信群、QQ群等互聯(lián)網(wǎng)新載體則將更多人卷入對項目危害性的討論，以及對政府和相關(guān)企業(yè)的指責(zé)，加之有關(guān)政府部門和企業(yè)缺乏應(yīng)對媒體網(wǎng)絡(luò)輿情的機制、策略和經(jīng)驗，使得矛盾問題不斷發(fā)酵，成為環(huán)保型鄰避矛盾升級的助推因素。特別是互聯(lián)網(wǎng)工具極大提高了環(huán)保型鄰避沖突的動員效率。

5 化解環(huán)保型鄰避矛盾的對策建議

5.1 加強專項立法執(zhí)法，完善決策程序和保障機制

縱觀發(fā)達(dá)國家解決環(huán)保型鄰避矛盾沖突的經(jīng)驗，很重要的一條就是推進(jìn)鄰避設(shè)施建設(shè)的法治化進(jìn)程，完善立法執(zhí)法保障，將可能產(chǎn)生環(huán)境污染的鄰避設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計、選址、決策、實施、爭端解決機制等納入法治化軌道，規(guī)范權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，處罰環(huán)境違法行為。同時，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家面對環(huán)保型鄰避矛盾的相關(guān)程序，如聽證、仲裁、法院判決等較為完善的解決機制，建立系統(tǒng)的法治解決機制，避免群眾在無力應(yīng)對的弱勢情況下，選擇抱團(tuán)抗?fàn)幧踔敛扇∵^激行為，迫使決策方和建設(shè)方讓步。通過立法和程序助推環(huán)保型鄰避矛盾化解工作進(jìn)入法治化、規(guī)范化軌道，建立高效權(quán)威的矛盾化解機制。

5.2 開展環(huán)境和社會風(fēng)險評估，完善污染或風(fēng)險源頭預(yù)防機制

近年來，很多城市的實踐證明，開展專項環(huán)保型鄰避矛盾項目環(huán)境和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，是從污染或風(fēng)險源頭預(yù)防和化解環(huán)保型鄰避矛盾沖突的有效方法，也是推進(jìn)科學(xué)、民主、依法決策的有效舉措。按照中辦發(fā) [2012]2號文件精神，將可能引發(fā)環(huán)保型鄰避矛盾的事項，納入風(fēng)險評估和穩(wěn)定評估工作的必評項目，充分整合和發(fā)揮專業(yè)研究機構(gòu)、專家學(xué)者、中介服務(wù)機構(gòu)等社會第三方力量和基層組織的積極作用，切實做到先行評估論證，找準(zhǔn)矛盾問題，落實化解措施，降低涉穩(wěn)風(fēng)險，然后推動實施。

5.3 強化科學(xué)規(guī)劃布局，完善決策論證機制

科學(xué)合理的規(guī)劃布局是從源頭上控制和減少環(huán)保型鄰避矛盾的重要環(huán)節(jié)。對于核電、化工、垃圾處理等環(huán)保敏感類項目，要注意產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局，可以通過規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式，既發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，又有效規(guī)避環(huán)保型鄰避矛盾，實現(xiàn)社會需求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾利益、公共利益的多贏。對醫(yī)院、殯葬館、輸變電、通訊基站、垃圾處理等與居民生活密切相關(guān)的環(huán)保型鄰避矛盾設(shè)施，應(yīng)注重規(guī)劃的微觀布局，保持合理的防護(hù)距離和獨立性，盡量避開成熟小區(qū)的密集人群，既發(fā)揮設(shè)施功能，又避免社會矛盾[3]。各級政府及相關(guān)部門需要提高規(guī)劃布局的科學(xué)性、合理性。

5.4 嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，完善多元監(jiān)管機制

制定嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，減少排放，治理污染，從而提升社會公眾對相關(guān)項目的認(rèn)同度，減少社會矛盾。新的《環(huán)境保護(hù)法》加大了對企業(yè)排污的處罰力度，這對于解決環(huán)保敏感類項目的矛盾問題，提供了更加明確的法律依據(jù)。要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)完善環(huán)評工作，同時健全和完善監(jiān)管機制，對投入運營的環(huán)保類企業(yè)，建立企業(yè)、政府和社會第三方共同參與的多元化監(jiān)管機制，提升監(jiān)管工作的有效性和可信度，消除群眾對項目的疑慮和擔(dān)憂。

5.5 大力推行環(huán)境信息公開，完善民眾參與機制

環(huán)境信息不公開、不對稱，是產(chǎn)生環(huán)保型鄰避矛盾的重要原因之一。因此，建立透明暢通的環(huán)境信息傳遞渠道，建立民眾參與的決策機制，是服務(wù)型政府的必然選擇，也是解決環(huán)保型鄰避矛盾的重要途徑。在環(huán)保型鄰避矛盾項目決策實施中，政府和企業(yè)要通過環(huán)境信息發(fā)布、公眾媒體宣傳、環(huán)評民意調(diào)查、社會聽證等多種有效方式，確保民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；通過組織群眾參觀先進(jìn)企業(yè)、實地觀摩等方式，增強民眾的切身感受，增加彼此的相互溝通和信任；通過設(shè)立第三方機構(gòu)、社會監(jiān)督員、環(huán)保微博等多種方式，完善監(jiān)督體系；積極引導(dǎo)媒體、網(wǎng)絡(luò)開展正面適度宣傳，防范過度炒作引發(fā)不穩(wěn)定事端。

[1]王佃利，徐晴晴.鄰避沖突的屬性分析與治理之道——基于鄰避研究綜述的分析[J].中國行政管理，2012（12）：83-88.

[2]毛濤.我國水事糾紛解決機制探析[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2008，18（4）：48-54，71.

[3]張效羽.環(huán)境公害設(shè)施選址的困境及其化解——以寧波市鎮(zhèn)海PX項目爭議為例[J].行政管理改革，2012（12）：27-31.

[4]洪芳，王政.環(huán)境群體性事件中的公眾參與心理需求分析[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2014，24（2）：5-7.

[5]黃繆，陳堯.垃圾焚燒設(shè)施“鄰避效應(yīng)”及其應(yīng)對機制[J].城市管理與科技，2012（4）：28-32.

[6]王萌，田信橋.我國環(huán)境法確立風(fēng)險預(yù)防原則的思考[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2013，23（2）：1-3.

（編輯：周利海）

Causes and Countermeasures of Environmental NIMBY Conflicts

Li Wenqing,Yu Zhonghua,Yang Feng,Xie Fangjian
（Nanjing Research Institute of Environmental Protection,Nanjing Jiangsu 210013,China）

Abstract：Environmental NIMBY conflicts were caused by environmental problems.Based on the environmental impact on the surrounding masses from the NIMBY facilities,the NIMBY conflicts can be divided into three styles,that is the environment sensitive,environmental risk clustering or infrastructure construction.The characteristics of NIMBY conflict included many people participation,demand diversity,high degree response and so on.If mishandled,it could cause the social events easily.Based on the analysis on the reasons for environmental NIMBY conflict,several countermeasures and suggestions for weakening or avoiding the conflict have been given,such as improving the decision-making procedures and legislation,carrying out environmental risk assessment,strengthening the planning layout,being strict to environmental access and other aspects.
Key words：environmental problems；NIMBY；construction project；reasons；countermeasures

X32

A

1008-813X（2015）04-0019-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.04.05

2015-07-01

江蘇省2013年環(huán)境保護(hù)科研資金資助項目《基于生態(tài)文明的地方政策環(huán)境法制創(chuàng)新研究》（2013040）；南京市科委軟科學(xué)基金資助項目《南京市生態(tài)文明促進(jìn)立法研究》（201402083）

李文青（1972-），男，河北衡水人，畢業(yè)于南京大學(xué)環(huán)境科學(xué)專業(yè)，博士，高級工程師，主要從事環(huán)境規(guī)劃管理、環(huán)境政策分析等研究工作。