重大突發(fā)事件中公民知情權(quán)的保障

楊 妮

（山東大學(xué)法學(xué)院,濟(jì)南 250100）

一、中國已步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)

德國著名社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克在1986年提出了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的概念，他指出：“在現(xiàn)代化進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的狀態(tài)?！盵1]隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，世界上大多數(shù)國家逐步或者已經(jīng)邁入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。中國進(jìn)入新世紀(jì)以來,突發(fā)公共事件特別突發(fā)群體性事件呈現(xiàn)高發(fā)狀態(tài)。據(jù)2005年《社會(huì)藍(lán)皮書》記載,從1993年到2003年十年間,中國發(fā)生的群體性事件數(shù)量由每年1萬起增加到每年6萬起,參與人數(shù)也由起初的約73萬增加到307萬。到2007年,突發(fā)群體性事件已超過8萬起,2009年則超過10萬起[2]。至于一般的突發(fā)公共事件則已不勝枚舉。僅2013年一年發(fā)生的引起社會(huì)廣泛關(guān)注的突發(fā)性事件就有：云南趙家溝山體滑坡事件；全國多省份發(fā)生人感染禽流感；四川雅安發(fā)生7.0級(jí)地震；吉林寶源豐禽業(yè)公司火災(zāi)、廈門公交車失火事件；四川暴雨、浙江余姚水災(zāi)；青島輸油管道爆炸等這一系列突發(fā)公共事件和突發(fā)群體性事件的發(fā)生,最清晰地表明:中國已經(jīng)進(jìn)入了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。

2011年3月日本的核泄露事件引起了全世界的關(guān)注，核泄露中民眾對(duì)核泄露影響的知情需求引起了世界人民的關(guān)注，時(shí)隔兩年后2013年3月的馬航事件中，涉事旅客家屬對(duì)馬來西亞官方信息公開時(shí)間、信息真實(shí)性提出了種種質(zhì)疑，進(jìn)一步引發(fā)了在重大突發(fā)事件中知情權(quán)保障的關(guān)注。中國作為已經(jīng)步入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的國家之一，面對(duì)頻繁出現(xiàn)的重大突發(fā)事件給人民人身、財(cái)產(chǎn)帶來的損失，人民關(guān)注的焦點(diǎn)不僅僅是如何預(yù)防事故的發(fā)生，針對(duì)事件本身，人們更多的希望明確事故發(fā)生原因、處理方案、處理資金的使用情況等信息。人民在多大程度上能夠?qū)χ卮笸话l(fā)事件相關(guān)信息知曉，取決于我國法律制度對(duì)知情權(quán)的保障程度。

二、我國幾起重大突發(fā)事件中對(duì)知情權(quán)的保障

（一）“非典”官方“撒謊”

2003年初，“非典”這一突如其來的災(zāi)難從廣東爆發(fā)迅速席卷全國，短短幾個(gè)月的時(shí)間，我國大部分省市受到了不可逆轉(zhuǎn)的影響，造成了5327人感染，349人死亡的嚴(yán)重后果。疫情蔓延速度之快、影響之廣固然有其客觀因素，但是人為因素在這次事件中則起到了推波助瀾的作用。

“非典”爆發(fā)初期，部分地區(qū)官員對(duì)疫情的發(fā)展沒有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)，從而錯(cuò)過了最佳控制時(shí)期，引發(fā)了疫情蔓延。作為疫情最早出現(xiàn)的廣東，早在2002年底就有病例出現(xiàn)，但為了避免引起民眾恐慌，廣東政府封鎖了疫情信息，并禁止媒體過度渲染性的報(bào)道。到2003年2月中國政府開始向世界衛(wèi)生組織通報(bào)疫情，但是只提供了廣東的發(fā)表情況。直到4月3日時(shí)任衛(wèi)生部部長張文康還表示疫情得到了有效控制，在中國、北京工作、旅游是安全的。到4月19日時(shí)任國家總理的溫家寶才正式對(duì)地方官員發(fā)出警告，瞞報(bào)疫情將受到嚴(yán)厲的處分，次日政府召開發(fā)布會(huì)，北京的疫情由之前的19例驟增到299例。直到這時(shí)民眾才意識(shí)到疫情的嚴(yán)重性。“非典”事件中，公民的知情權(quán)并沒有得到充分的實(shí)現(xiàn)，在疫情剛剛出現(xiàn)在廣東省后，地方政府并沒有及時(shí)將疫情的相關(guān)信息公布，也沒有及時(shí)上報(bào)中央政府，最終造成疫情迅速蔓延至全國。當(dāng)疫情蔓延后，中央政府也沒有利用主流媒體及時(shí)有效公布關(guān)于“非典”的權(quán)威信息，致使謠言四起。社會(huì)上充斥著喝綠豆水可以預(yù)防傳染，板藍(lán)根被哄搶也是謠言占據(jù)社會(huì)輿論市場(chǎng)的表現(xiàn)，權(quán)威聲音的缺位使得謠言有了可乘之機(jī)。

（二）汶川地震時(shí)期信息公開態(tài)度的轉(zhuǎn)變

距“非典”事件的五年后的2008年5月12日，位于中國四川省阿壩藏族羌族自治州汶川縣境內(nèi)發(fā)生了8.0級(jí)地震。這一次的抗震救災(zāi)取得了巨大成功，可以說這是總結(jié)“非典”以來突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，使得天災(zāi)之后并沒有發(fā)生人禍。

汶川地震后，央視等主流媒體對(duì)災(zāi)情進(jìn)行了全面客觀的報(bào)道，對(duì)于災(zāi)情的最新情況、遇難人數(shù)、賑災(zāi)物資等重要信息采取滾動(dòng)發(fā)布信息的模式進(jìn)行公布。據(jù)災(zāi)后報(bào)道除因道路阻塞等災(zāi)情導(dǎo)致的仍無法抵達(dá)震中的區(qū)域外，海內(nèi)外的救援力量幾乎同步地了解到過去處在“敏感地帶”的災(zāi)情信息和救援情況?？偨Y(jié)了“非典”等重大突發(fā)事件的教訓(xùn)，汶川地震過程中，在出現(xiàn)謠言后，政府及時(shí)予以正面回應(yīng)，防止了謠言帶來的社會(huì)恐慌。可以說，汶川地震中，公民的知情權(quán)得到了極大的滿足。特別突出的是，在汶川地震中，政府在抗震救災(zāi)的同時(shí)，邀請(qǐng)權(quán)威專家對(duì)地震相關(guān)的科普知識(shí)，在中小學(xué)里開展緊急情況下逃生演練，提高了全民的安全意識(shí)。

（三）抗擊埃博拉病毒中國政府大國形象的樹立

埃博拉病毒作為人類迄今為止致死率最高的病毒之一，在2014年初爆發(fā)西非后，中國主流就對(duì)有關(guān)疫情的信息進(jìn)行了報(bào)道，在3月24日，中國駐幾內(nèi)亞使館24日緊急提示：在當(dāng)?shù)氐闹袊駪?yīng)加強(qiáng)防范，勤洗手，勤消毒，講究個(gè)人衛(wèi)生，近期盡量減少外出，盡量避免前往疫區(qū)和人群密集地區(qū)，如有頭痛發(fā)熱等疑似癥狀應(yīng)及時(shí)就醫(yī)。中國駐疫情發(fā)生國的使館也通過電話、微信、網(wǎng)站等形式提醒中國公民注意個(gè)人衛(wèi)生，做好防范工作。由于中非交流頻繁，在國民出現(xiàn)了疫情有可能傳入中國后，中國疾控中心負(fù)責(zé)人就該問題及時(shí)做出回應(yīng)，對(duì)病毒的傳播方式、病毒的認(rèn)識(shí)程度以及相關(guān)的預(yù)防工作進(jìn)行了介紹，指出“有傳入的風(fēng)險(xiǎn)，但在我國爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)極低”。相關(guān)出入境部門也加大了檢測(cè)力度，嚴(yán)控輸入病例、檢測(cè)入境動(dòng)物，排除攜帶病毒的動(dòng)物進(jìn)入我國境內(nèi)。為了預(yù)防出現(xiàn)社會(huì)恐慌，央視等主流媒體第一時(shí)間介紹埃博拉病毒在非情況、中國在非醫(yī)護(hù)人員身體狀況以及國內(nèi)情況。

在這場(chǎng)世界共同抗擊病毒的過程中，中國政府采取正面面對(duì)并積極回應(yīng)的態(tài)度，對(duì)容易引發(fā)恐慌的信息不是采取隱瞞以求得一時(shí)的安定，而是讓公眾知曉的前提之下進(jìn)行科學(xué)的解釋。面對(duì)比非典病毒更加嚴(yán)重的埃博拉病毒，由于政府的及時(shí)信息發(fā)布和科學(xué)的引導(dǎo)，基本上沒有出現(xiàn)過度的恐慌和謠言，形成了全民互動(dòng)的抗擊局面。

三、我國法律制度對(duì)知情權(quán)保障的評(píng)析

（一）我國憲法并未直接確認(rèn)公民的知情權(quán)

我國憲法并沒有對(duì)公民知情權(quán)作出明確規(guī)定，贊同公民知情權(quán)是一項(xiàng)憲法性權(quán)利的學(xué)者認(rèn)為，知情權(quán)的法理依據(jù)是隱含在憲法之中并通過其他法律規(guī)范表現(xiàn)出來的。正如有學(xué)者提出：“雖然有人以‘沒有明示性法律規(guī)定提及知情權(quán)’為由,用一副得意洋洋的表情論述說沒有這項(xiàng)權(quán)利,但這是否定憲法基礎(chǔ)的謬論”[3]。筆者贊同知情權(quán)屬于憲法性權(quán)利最根本的理由是知情權(quán)具有憲法保障的必要性。人類進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后彼此之間聯(lián)系日益緊密，國家、社會(huì)、個(gè)人利益相互交織。國家活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)更加深刻地影響著每一個(gè)體的生存和發(fā)展。然而民主參與的前提首先是知情。只有對(duì)國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)充分地知情才能有效地實(shí)現(xiàn)參與，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家社會(huì)的民主管理。無論是生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，還是民主參與權(quán)都是憲法明確規(guī)定的憲法性權(quán)利，而作為這些權(quán)利的前提性條件，只有獲得憲法保障才能真正實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立價(jià)值，與其他權(quán)利產(chǎn)生良性互動(dòng)。

公民知情權(quán)作為一項(xiàng)憲法性權(quán)利，理應(yīng)由憲法或憲法性法律確認(rèn)，但我國現(xiàn)行憲法并未對(duì)公民知情權(quán)作出明確規(guī)定，造成了對(duì)公民知情權(quán)保障的不足。首先，憲法確認(rèn)的缺失導(dǎo)致知情權(quán)的憲法性地位存在爭議。雖然眾多學(xué)者從不同的角度論證了知情權(quán)屬于憲法性權(quán)利，但是實(shí)踐中仍有學(xué)者對(duì)此持不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，“知情權(quán)還只是一個(gè)學(xué)理性的概念,在我國的法制中并不是一項(xiàng)法定的權(quán)利”，知情權(quán)并非憲法性基本權(quán)利。知情權(quán)在很大程度上只是隨著信息公開制度的廣泛實(shí)行而出現(xiàn)并不斷被充實(shí)的權(quán)利稱謂,其憲法權(quán)利屬性仍未確定[4]。其次，造成對(duì)知情權(quán)保障科學(xué)性較差。對(duì)于知情權(quán)散見于相關(guān)的部門法規(guī)范，部分知情權(quán)的保障制度如信息公開制度主要體現(xiàn)在一些行政法規(guī)、規(guī)章之中，相關(guān)立法不統(tǒng)一，銜接性差。立法體系的不科學(xué)造成了對(duì)知情權(quán)的內(nèi)容規(guī)定的不完整，缺乏科學(xué)性。

（二）我國當(dāng)前信息公開制度對(duì)知情權(quán)保障的不足

1.對(duì)主動(dòng)公開的不合理限制

《信息公開條例》第9條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的?！痹摋l規(guī)定了行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開信息的范圍，除了第三種情況相對(duì)具體之外，其他三種情形都不同程度存在著不確定性，具體什么信息屬于涉及切身利益、需要公眾廣泛知曉或參與都需要行政機(jī)關(guān)自身判斷，而行政機(jī)關(guān)除了代表國家、公共利益之外，也有自身的利益需要，單憑行政機(jī)關(guān)自身裁量，很難確保公正性。

《政府信息公開條例》第14條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制,明確審查的程序和責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級(jí)保密工作部門確定?！卑凑赵撘?guī)定，行政機(jī)關(guān)每公開一項(xiàng)信息之前都需要進(jìn)行保密審查，在不能確定是否公開時(shí)，要報(bào)主管部門或者同級(jí)保密工作部門確定，而主管部門或者保密工作部門確定的依據(jù)，法律并未做出明確規(guī)定。由此得知，我國信息公開制度是以保密制度為前提，從而大大縮小了信息公開的范圍，也使《信息公開條例》的效果大打折扣。

2.對(duì)依申請(qǐng)公開的不合理限制

《信息公開條例》第13條規(guī)定：“除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。”該條明示了申請(qǐng)政府信息公開的目的性條件：自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要。這一目的性條件實(shí)際上使得申請(qǐng)者的地位更加被動(dòng)。申請(qǐng)者在申請(qǐng)相關(guān)信息要基于生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，沒有這些需要僅是滿足知情的申請(qǐng)是不符合申請(qǐng)條件的，對(duì)于被申請(qǐng)信息是否公開則完全由行政機(jī)關(guān)決定，這就大大縮小申請(qǐng)主體的范圍，也將可以申請(qǐng)公開的信息范圍進(jìn)一步縮小。對(duì)于申請(qǐng)主體申請(qǐng)的信息是否符合基于生活、生產(chǎn)、科研等特殊需要，認(rèn)定權(quán)也是在行政機(jī)關(guān)，而“是否有關(guān)”法律并沒有確切的衡量標(biāo)準(zhǔn)，賦予了行政機(jī)關(guān)極大的自由裁量權(quán)。難免演變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)規(guī)避公開對(duì)自己不利的信息的有力手段，使得原本應(yīng)該向社會(huì)公開的信息由于行政機(jī)關(guān)的趨利避害而得不到公開[5]。

四、完善重大突發(fā)事件知情權(quán)保障建議

（一）明確重大突發(fā)事件中公民知情權(quán)的憲法地位

《信息公開條例》集中具體地保障了公民的知情權(quán)，但是作為行政法規(guī)其法律位階較低，在實(shí)踐中對(duì)知情權(quán)的保障存在著不足。目前，我國多部法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章體現(xiàn)并對(duì)公民知情權(quán)提供了法律保障，但都局限于社會(huì)生活的某一方面，并未全面宏觀地對(duì)公民知情權(quán)作出規(guī)范。憲法作為一國的根本大法，是其他法律規(guī)范的制定依據(jù)，只有將知情權(quán)入憲，才能為公民知情權(quán)提供終極法律保障。

近年來，我國遭受重大突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)不斷增長，不僅面臨著傳統(tǒng)的自然災(zāi)害的侵襲，技術(shù)災(zāi)害、生物危機(jī)、恐怖主義等新型災(zāi)害也對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。隨著科技的發(fā)展，社會(huì)聯(lián)系日益緊密，當(dāng)某一重大突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，事件的影響可能波及全社會(huì)，勢(shì)必會(huì)引起社會(huì)的高度關(guān)注。知情權(quán)入憲能夠?yàn)橹卮笸话l(fā)事件中公民知情提供最高級(jí)別的法律依據(jù)。權(quán)利的另一對(duì)立面就是義務(wù)，知情權(quán)入憲就要求行政機(jī)關(guān)履行信息公開義務(wù)，也體現(xiàn)了執(zhí)政黨面對(duì)突發(fā)事件的執(zhí)政能力，是政府科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的關(guān)鍵。

（二）完善有關(guān)重大突發(fā)事件中信息公開的規(guī)范性文件

現(xiàn)行法律制度中對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)主要體現(xiàn)在相關(guān)的部門法中，主要保障社會(huì)生活某一領(lǐng)域中公民知情權(quán)，而《信息公開條例》等相應(yīng)的行政法規(guī)以及地方性立法則是規(guī)定行政機(jī)關(guān)一般性的信息公開義務(wù)。在發(fā)生重大突發(fā)事件后，公民通過何種途徑滿足自身知情的需要，行政機(jī)關(guān)負(fù)有何種信息公開義務(wù)，只能遵循一般性的法律規(guī)定。知情權(quán)入憲也只提高知情權(quán)的法律保障地位，并未對(duì)重大突發(fā)事件中知情權(quán)的具體問題作出規(guī)定。因此，有必要對(duì)公民知情權(quán)在突發(fā)事件中的具體法律制度加以細(xì)化。

立法現(xiàn)行，能動(dòng)立法是法治國家的重要立法模式，對(duì)于重大突發(fā)事件中公民知情權(quán)的保障也需要立法的引導(dǎo)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，是我國應(yīng)急工作的法律基礎(chǔ)，通過法律的形式統(tǒng)一了我國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的各項(xiàng)工作，建立了一個(gè)比較系統(tǒng)的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的制度體系[6]?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條規(guī)定：“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作?！痹摋l體現(xiàn)了對(duì)公民知情權(quán)的認(rèn)可，但該部法律規(guī)范側(cè)重的是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件各級(jí)行政機(jī)關(guān)以及公民、社會(huì)組織的各項(xiàng)權(quán)力、工作程序等，并沒有對(duì)行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過程中的信息公開義務(wù)作出明確規(guī)定。在今后的立法中，應(yīng)當(dāng)將突發(fā)事件進(jìn)一步細(xì)化，建立類型化的應(yīng)急管理制度，并設(shè)立專章?？顚?duì)突發(fā)事件中行政機(jī)關(guān)的信息公開義務(wù)和公民的知情權(quán)作出明確規(guī)定。針對(duì)不同等級(jí)的突發(fā)事件，規(guī)定不同的信息公開范圍和程序，對(duì)于一些重大突發(fā)事件可以適當(dāng)簡化相應(yīng)的應(yīng)急程序，便于信息的快速、便捷傳遞。

政府信息公開制度作為公民知情權(quán)的相對(duì)方，是保障構(gòu)建完整的公民知情權(quán)法律保障體系必不可少的組成部分。重大突發(fā)事件中公民知情權(quán)的保障也需要政府信息公開制度作基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的《信息公開條例》及其配套的規(guī)范文件均屬于行政法規(guī)，其法律位階較低。同時(shí)，作為信息公開的立法主體，其所立之法必然會(huì)對(duì)自身利益進(jìn)行考量，從而侵害公民知情權(quán)。應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)立法機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的《政府信息公開法》，并對(duì)《保密法》進(jìn)行必要的、系統(tǒng)的梳理，將政府的信息公開義務(wù)通過法律的形式予以確定，打破信息公開的各項(xiàng)壁壘，形成相互協(xié)調(diào)、配套實(shí)施的法律制度，從而在突發(fā)事件中發(fā)揮法律實(shí)效。

（三）健全重大突發(fā)事件公民知情權(quán)的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制

無救濟(jì)的權(quán)利是脆弱的，缺乏救濟(jì)的權(quán)利很難發(fā)揮公民權(quán)益保障的作用，知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)同樣需要健全其救濟(jì)制度，才能使知情權(quán)得到真正的實(shí)現(xiàn)。重大突發(fā)事件中知情權(quán)的保障需要政府履行信息公開的義務(wù)，因此在研究其救濟(jì)制度時(shí)，應(yīng)該從行政救濟(jì)制度開始?，F(xiàn)行的行政救濟(jì)制度并未將保障公民知情權(quán)納入救濟(jì)范圍，雖然《行政復(fù)議法》列舉了十一項(xiàng)可以納入復(fù)議范圍的行政行為的類型，但是都未明確涉及公民的知情權(quán)，最后一項(xiàng)的兜底條款“其他具體行政行為”也不能必然推導(dǎo)出涉及公民知情權(quán)的行為。因此，筆者建議將政府不履行或者不適當(dāng)履行信息公開義務(wù)從而侵犯公民知情權(quán)的行政行為納入行政復(fù)議的受案范圍，在制度的設(shè)計(jì)上，考慮到重大突發(fā)事件的特殊性，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的特別程序，為重大突發(fā)事件中公民知情權(quán)的保障提供相應(yīng)的行政救濟(jì)。

司法救濟(jì)是公民權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線，知情權(quán)的保障也應(yīng)考慮建立相應(yīng)的司法救濟(jì)制度。應(yīng)該增設(shè)侵犯公民知情權(quán)的行政訴訟，將侵害公民知情權(quán)的行政行為納入行政訴訟的收案范圍。另外，有些重大突發(fā)事件波及范圍廣，社會(huì)影響大，不僅會(huì)造成公民私權(quán)利的損害，也可能侵害社會(huì)公共利益，加之信息公開的開放性，有必要建立行政公益訴訟，在實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)救濟(jì)的同時(shí)維護(hù)社會(huì)利益，實(shí)現(xiàn)公平正義。在責(zé)任的承擔(dān)上，應(yīng)該建立國家賠償制度，使對(duì)權(quán)利的救濟(jì)落到實(shí)處。

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