李斌

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

關(guān)于我國公安機(jī)關(guān)第三方警務(wù)適用性思考

李斌

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

【摘要】長期以來，“警察”與“警務(wù)”一直為學(xué)術(shù)界所關(guān)注和研究。隨著理論研究的深入，人們對“警務(wù)”也有了一個(gè)全新的認(rèn)識。公安機(jī)關(guān)通過改革不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求，認(rèn)為犯罪預(yù)防是全社會的共同責(zé)任，不宜純粹由警察機(jī)關(guān)獨(dú)自承擔(dān)，而應(yīng)擴(kuò)展為范圍更為廣泛的社會組織、研究機(jī)構(gòu)和公民個(gè)人共同承擔(dān)。第三方警務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展，不僅為警察組織的警務(wù)活動提供了一個(gè)新的選擇，更是警務(wù)研究領(lǐng)域的一個(gè)探索。

【關(guān)鍵詞】警務(wù)工作；第三方警務(wù)

近年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅猛，社會處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，社會矛盾易產(chǎn)生與激化，社會成員對政府的期望增加，促使政府逐步改變其集權(quán)型政府形態(tài)，更加注重政府治理型國家的構(gòu)建。本文所探討的第三方警務(wù)，正是社會變革中產(chǎn)生和發(fā)展起來的一種警務(wù)類型，是社會轉(zhuǎn)型理論指導(dǎo)下政府治理方式的轉(zhuǎn)型，其關(guān)注點(diǎn)在于如何思考與研究犯罪活動的預(yù)防與控制問題。

一、第三方警務(wù)概述

（一）第三方警務(wù)的來源

第三方警務(wù)作為一種現(xiàn)階段蓬勃發(fā)展的警務(wù)模式，是基于世界警務(wù)理論的發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型理論以及新自由主義理論而提出來的。作為一種新興的警務(wù)模式，第三方警務(wù)有其存在與發(fā)展的必然性。一方面來源于經(jīng)濟(jì)社會的變革與發(fā)展，以及治理型政府的構(gòu)建；另一方面來源于世界警務(wù)的發(fā)展，警務(wù)工作重心的不斷回歸，即邊緣職能的外放與核心職能的聚焦。

（二）第三方警務(wù)釋義

第三方警務(wù)是相對于傳統(tǒng)警務(wù)模式以及以警察公職人員為主體的公共警務(wù)模式而提出來的一種警務(wù)模式，是警務(wù)社會化的一種類型。澳大利亞學(xué)者洛林·梅熱羅爾對于第三方警務(wù)作出了明確的釋義，即指警務(wù)部門通過說服或強(qiáng)制各種社會組織或非犯罪人（沒有違法行為的人），如廉租房（政府為低收入者所建的住房）管理機(jī)構(gòu)、業(yè)主（財(cái)產(chǎn)所有者）、家長、衛(wèi)生與建筑監(jiān)督人員以及企業(yè)主們共同承擔(dān)起預(yù)防犯罪和減少犯罪的職責(zé)。［1］

根據(jù)梅熱羅爾的觀點(diǎn)，我們可以看出，第三方警務(wù)的主體不再單一是警察等公職人員，其著重將特定社會組織和特定非犯罪人員納入到警務(wù)活動之中，客觀上擴(kuò)大了警務(wù)活動的輻射范圍。同時(shí)，第三方警務(wù)將控制和預(yù)防犯罪作為推動警務(wù)活動的基點(diǎn)，明確了警務(wù)活動的重心。另外，第三方警務(wù)活動中，警察組織將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于特定社會組織和個(gè)人，必然會有一定的阻力，因而其推動更加需要相關(guān)法律和政策的支持。

（三）對第三方警務(wù)的一些理解

警察組織的角色隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展從最初的秩序構(gòu)建的角色，到現(xiàn)階段風(fēng)險(xiǎn)信息交流的中樞角色的轉(zhuǎn)變，一定程度上激發(fā)了第三方警務(wù)的產(chǎn)生與發(fā)展。警務(wù)的主體由警察等公職人員，逐步向社會其他成員輻射。同時(shí)，警察權(quán)力的外放，讓特定社會成員及組織承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，可將有限的警務(wù)資源用于更為核心的工作，對于警務(wù)活動高效穩(wěn)定地開展具有積極的意義。

第三方警務(wù)模式中，警察組織更多地扮演監(jiān)督者的角色，同時(shí)基于法律與政策方面的支持，使得特定警務(wù)公職人員擁有更大的權(quán)限。一方面，推動了第三方警務(wù)的開展；另一方面，權(quán)力的控制問題、社會成員的過度警務(wù)壓力問題也值得深思與關(guān)注。

二、我國第三方警務(wù)的適用性探討

（一）我國第三方警務(wù)發(fā)展背景

公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著重要的政治任務(wù)和社會任務(wù)，如何實(shí)現(xiàn)好公安機(jī)關(guān)的政治與社會責(zé)任，創(chuàng)建和諧的警民關(guān)系，是我國公安機(jī)關(guān)所關(guān)注和努力的方向。建國及改革開放以來，公安機(jī)關(guān)的警務(wù)活動力求滲透到社會生活的各個(gè)方面，尤其是基層公安機(jī)關(guān)，長期承受著過大的工作壓力。同時(shí)，警力不足、警務(wù)資源的配置不合理等問題，也是公安機(jī)關(guān)亟須關(guān)注與解決的重大問題。

第三方警務(wù)的發(fā)展，作為警務(wù)社會化的一種表現(xiàn)方式，其產(chǎn)生和發(fā)展依賴國家治理理念的創(chuàng)新以及警務(wù)實(shí)踐的不斷深入。具體來說，我國第三方警務(wù)的發(fā)展，有賴于以下幾個(gè)方面：

1.政府改革的深入以及國家治理理念的創(chuàng)新

作為一個(gè)單一制中央集權(quán)國家，“大政府、小社會”現(xiàn)象在中國社會治理大環(huán)境中處處可見。這種治理理念在經(jīng)濟(jì)社會不是很發(fā)達(dá)的時(shí)期，可以優(yōu)化利用有限的社會資源，政府的權(quán)威性空前強(qiáng)大，社會處于被動支配的地位，社會積極性不高。公安機(jī)關(guān)作為國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，在國家治理領(lǐng)域的作用可謂至關(guān)重要，公安機(jī)關(guān)直接參與的警務(wù)活動基本構(gòu)成了警務(wù)工作的全部。

現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，新的政治理念的影響，不斷沖擊著政府的治理理念。如何優(yōu)化組合政府公權(quán)力，如何看待集權(quán)與分權(quán)，如何最大限度地利用社會資源完成政府的政治統(tǒng)治等問題，成為現(xiàn)代政府所亟須解決的問題。

近年來，“善治”治理理念的提出，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的集權(quán)到分權(quán)［2］，以及警務(wù)資源不能滿足社會需求的現(xiàn)實(shí)，亟須公安機(jī)關(guān)作出相應(yīng)的調(diào)整，優(yōu)化整合各方資源，充分發(fā)揮社會聚力，將部分邊緣職能賦予社會，著重核心職能發(fā)揮。第三方警務(wù)作為警務(wù)社會化的一種表現(xiàn)形式，對于公安機(jī)關(guān)來說，既是面對壓力的一種被動調(diào)整，也是優(yōu)化自身的一種積極改變。

2.警務(wù)理論研究的深入

從警務(wù)活動的誕生，到英國《大都市警察法》的頒布及現(xiàn)代警務(wù)的誕生，再到后來社區(qū)警務(wù)、私人警務(wù)以及社會警務(wù)的研究，警務(wù)理論研究以現(xiàn)實(shí)為依托，不斷探索警務(wù)的實(shí)質(zhì)，為現(xiàn)代警務(wù)的發(fā)展提供了強(qiáng)大的理論支撐。第三方警務(wù)作為一個(gè)新型的研究領(lǐng)域，現(xiàn)階段我國學(xué)術(shù)界對其研究尚處于探索階段，尤其是相關(guān)配套措施及政策法律方面的研究更為滯后。

社會的轉(zhuǎn)型、理念的變革對公安機(jī)關(guān)提出了更高的要求。第三方警務(wù)興起的形態(tài)、內(nèi)容和優(yōu)勢在近年來得到加強(qiáng)和提升，正是犯罪的管理和控制由國家中央集權(quán)向地方分權(quán)體系轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物之一。第三方警務(wù)的產(chǎn)生和發(fā)展反映了當(dāng)今社會政府管理的外部壓力及總體的轉(zhuǎn)型趨勢。［3］公安機(jī)關(guān)面對壓力，如何從一個(gè)“劃船者”向“掌舵者”轉(zhuǎn)變，是有效發(fā)揮公安機(jī)關(guān)職能作用的關(guān)鍵所在。第三方警務(wù)的發(fā)展或許是一個(gè)契機(jī)。

3.警務(wù)資源的不足

公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著重大的政治和社會責(zé)任，人民群眾對公安機(jī)關(guān)的期望越來越高。然而，我國警務(wù)人員占總?cè)丝诘谋壤?.3‰左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界上其他國家的水平。同時(shí)，我國警務(wù)資源的配置也存在區(qū)域性的差異。正是這些因素的客觀存在，造成了我國警務(wù)資源不足的現(xiàn)狀。

第三方警務(wù)作為一種新型的警務(wù)模式，其強(qiáng)調(diào)警察組織運(yùn)用勸說或者強(qiáng)制手段，使得一些社會組織和個(gè)人參與到警務(wù)活動中來，一定程度上緩解了我國警務(wù)資源不足的現(xiàn)狀，有助于公安機(jī)關(guān)及時(shí)了解和掌握一些案件高發(fā)區(qū)、治安不穩(wěn)定地區(qū)以及特定人群的相關(guān)信息，有利于及時(shí)做好防控工作，有效地預(yù)防和打擊犯罪活動。

4.警察組織的權(quán)威性相對較高

第三方警務(wù)對于社會組織和個(gè)人來說，是警察組織職責(zé)的一個(gè)轉(zhuǎn)嫁，很多時(shí)候是一個(gè)被動性的警務(wù)模式。這種被動性一方面來源于相關(guān)保障措施和法律的不健全，另一方面來源于警察組織的角色定位。

公安機(jī)關(guān)與其他相關(guān)政府機(jī)構(gòu)有著良好的協(xié)作的傳統(tǒng)，同時(shí)，公安機(jī)關(guān)對于警務(wù)活動的支配性地位的現(xiàn)狀，決定著其在社會中的權(quán)威性。這種權(quán)威性的存在，使得公安機(jī)關(guān)在主動推動第三方警務(wù)的過程中，更易于獲得相關(guān)社會組織和個(gè)人服從，從而推動警務(wù)活動的開展。當(dāng)然，這種權(quán)威性只是作為一種外界壓力存在，如果長期作用于相關(guān)社會組織和個(gè)人，易于引起他們的抵觸心理。因而，完善的政策法律支撐與和諧警民關(guān)系的構(gòu)建，對于第三方警務(wù)來說，至關(guān)重要。

（二）我國第三方警務(wù)適用中存在的問題

第三方警務(wù)，作為一種新型的警務(wù)模式，在公安機(jī)關(guān)日常的警務(wù)活動中雖有運(yùn)用，但未引起廣泛的關(guān)注，其研究領(lǐng)域也處于起步階段?，F(xiàn)階段，我國公安機(jī)關(guān)并沒完全理清其核心職能與邊緣職能，更多的時(shí)候，公安機(jī)關(guān)的警務(wù)活動依然處于大事小事一把抓的狀態(tài)，使得公安民警疲于應(yīng)付，工作效率極為低下?？偟膩碚f，第三方警務(wù)模式在我國警務(wù)活動的適用上存在以下幾個(gè)方面問題：

1.理論研究滯后，不能有效指導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐

科學(xué)的實(shí)踐活動需要科學(xué)理論的支撐。第三方警務(wù)作為一個(gè)新型的警務(wù)模式，學(xué)術(shù)界對其研究尚處于探索階段。通過洛林·梅熱羅爾關(guān)于第三方警務(wù)的闡述，筆者認(rèn)為，第三方警務(wù)作為一種的新型的警務(wù)模式，對于緩解我國警務(wù)資源不足、有效推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域的犯罪預(yù)防控制問題是一個(gè)有益的嘗試。理論研究的滯后，必然影響我國第三方警務(wù)的發(fā)展，會讓公安機(jī)關(guān)在探索和開展此類警務(wù)活動中事倍功半。

2.配套政策與法律不完善

作為快速發(fā)展的發(fā)展中國家，新情況、新問題涌現(xiàn)，不夠完善的法律體系一直為人們所詬病。這種不完善，在我國警務(wù)活動中也很常見，直接影響到警務(wù)活動的有效開展。第三方警務(wù)模式中，公安機(jī)關(guān)對于社會組織和個(gè)人，采取勸說或強(qiáng)制的手段，使其配合警察組織的要求或部署。在涉及個(gè)人利益問題時(shí)，作為第三方的社會組織和個(gè)人，往往不樂意和警察組織合作，那么警察組織的勸說很可能無效；如果采取強(qiáng)制要求合作的手段，必然需要相關(guān)部門的鼎力配合以及完善的政策措施。這也是第三方警務(wù)能否有效開展的關(guān)鍵所在。在這一點(diǎn)上，我國公安機(jī)關(guān)仍面臨著很大的壓力，需要給予足夠的重視。

3.第三方警務(wù)適用中的責(zé)任性問題

在第三方警務(wù)活動中，警察組織針對一些案件高發(fā)區(qū)和特殊人群，在直接警務(wù)活動無法有效達(dá)成目標(biāo)的情況下，積極尋求相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人的配合，將自身的部分職能轉(zhuǎn)嫁于第三方。那么，在實(shí)際推行過程中，當(dāng)某些資源是參與合作伙伴關(guān)系的其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人提供時(shí)，又該如何確定責(zé)任？如果這些機(jī)構(gòu)是被迫或者自愿選擇與警方合作，以負(fù)擔(dān)起某種犯罪預(yù)防和犯罪控制的責(zé)任，那么，如果他們的決策失敗了，最終責(zé)任又該由誰來承擔(dān)？尤其是作出的決策并非針對控制和預(yù)防某種犯罪的問題，將面臨更為嚴(yán)重的責(zé)任問題。

（三）對我國第三方警務(wù)適用性的建議

筆者通過對第三方警務(wù)的一些基本了解，認(rèn)為在我國現(xiàn)階段社會大轉(zhuǎn)型、社會矛盾有可能激化的情況下，針對案件高發(fā)區(qū)以及相關(guān)重點(diǎn)人群，協(xié)同社會資源，推動第三方警務(wù)的開展還是很有必要的，不僅能緩解我國警力匱乏與警務(wù)工作繁重的矛盾，更是對我國警務(wù)理論研究和警務(wù)實(shí)踐創(chuàng)新的一個(gè)必要補(bǔ)充。具體來說，可從以下幾個(gè)方面構(gòu)建和完善我國第三方警務(wù)模式的發(fā)展：

1.研究并吸收國外理論實(shí)踐成果，針對自身特點(diǎn)，進(jìn)行有益的借鑒與補(bǔ)充

國外關(guān)于第三方警務(wù)的研究也處于探索階段，并沒有形成完整的理論體系。澳大利亞學(xué)者洛林·梅熱羅爾對第三方警務(wù)進(jìn)行了明確的釋義，并對相關(guān)問題進(jìn)行了較為詳盡的闡述，對我們在此領(lǐng)域的研究很有幫助。我國警務(wù)相對于外國警務(wù)活動，有著自身的特點(diǎn)，針對第三方警務(wù)的理論研究，應(yīng)結(jié)合我國的警務(wù)實(shí)踐，以國外研究成果為參考，創(chuàng)造性地探索未知領(lǐng)域，由點(diǎn)到面，由淺入深，充分考慮我國警務(wù)的特點(diǎn)，從一個(gè)全新的角度去看待和研究第三方警務(wù)。這對于豐富我國警務(wù)理論，進(jìn)而有效地指導(dǎo)警務(wù)實(shí)踐活動極具現(xiàn)實(shí)意義。

2.對第三方警務(wù)進(jìn)行明確的定位

第三方警務(wù)作為一種新型的警務(wù)模式，可以歸納到警務(wù)社會化范疇中?，F(xiàn)階段，世界警務(wù)理論的發(fā)展，以及我國社會轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)狀，為我國警務(wù)研究和實(shí)踐提供了的廣闊的發(fā)展空間。第三方警務(wù)具有明顯問題導(dǎo)向的特征，其適用范圍很有局限性，更多的是在案件高發(fā)區(qū)和特定的人群聚集區(qū)，相對于另外一種警務(wù)模式——社區(qū)警務(wù)，有著自身的特點(diǎn)。在研究中，如何對其進(jìn)行準(zhǔn)確定位，是我國第三方警務(wù)順利開展的前提條件。

通過對第三方警務(wù)的研究，筆者認(rèn)為，第三方警務(wù)更多的時(shí)候是一種強(qiáng)制性的警務(wù)活動，其適用范圍有一定的局限性。在其適用的過程中，警察組織有著很強(qiáng)的主導(dǎo)性，運(yùn)用好可以有效預(yù)防和控制重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的犯罪活動，若是不當(dāng)運(yùn)用，不僅不利于警務(wù)活動的開展，更會妨害和諧警民關(guān)系的構(gòu)建。

3.公安機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)確定位，明確第三方警務(wù)的適用幅度

公安機(jī)關(guān)在警務(wù)活動中長期扮演著“劃船者”的角色，這與我國公安機(jī)關(guān)的性質(zhì)和社會現(xiàn)狀有著很大關(guān)系。這種角色賦予公安機(jī)關(guān)很高的權(quán)威性，更給予其很大的工作壓力。近年來，各種警務(wù)模式的涌現(xiàn)，不僅是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然結(jié)果，更是公安機(jī)關(guān)面對壓力的一種積極探索。同樣，第三方警務(wù)的出現(xiàn)，為我國公安機(jī)關(guān)順利完成其職能，提供了一種不錯(cuò)的選擇。

在第三方警務(wù)活動中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)調(diào)整自身的角色，履行主導(dǎo)者、說服者、監(jiān)督者的職責(zé)，在必要的區(qū)域和范疇內(nèi)，充分運(yùn)用各種社會力量，進(jìn)行有針對性的布防，以求高效地預(yù)防犯罪和控制犯罪。

4.政府機(jī)構(gòu)協(xié)同合作，提供必要的政策與法律支持

“善治”理論強(qiáng)調(diào)政府資源的優(yōu)化組合。我國公安機(jī)關(guān)雖然是警務(wù)活動的主導(dǎo)者，但在推動第三方警務(wù)的過程中，還是會在一定程度上受到職責(zé)權(quán)力臨界點(diǎn)的影響，以至無法保障第三方警務(wù)的有效開展。因此，十分需要工商、城建、文化等職能部門的大力支持。對于不愿合作的社會組織和個(gè)體商會等，必要時(shí)可給予一定的壓力。當(dāng)然，這種壓力的給予應(yīng)建立在相關(guān)政策法律支持的基礎(chǔ)之上，通過“法律杠桿”督促第三方的有效合作，保證第三方警務(wù)的順利開展。

5.對第三方警務(wù)中可能出現(xiàn)的職責(zé)性問題予以必要的關(guān)注

第三方警務(wù)活動的參與主體，不僅包括警察組織，更有合作的政府機(jī)構(gòu)和相關(guān)的社會組織及個(gè)人。多元化主體的參與，保證了第三方警務(wù)的有效開展。那么，作為一種強(qiáng)制性警務(wù)活動，第三方主體得到的警察組織的權(quán)力授予及使用是否符合法律規(guī)定也值得探討。同時(shí)，這些被授予特定權(quán)力的“準(zhǔn)警察”的行為，以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和尺度去行使其權(quán)限，是否對其行為承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，也是我國公安機(jī)關(guān)在第三方警務(wù)適用中應(yīng)特別關(guān)注的問題。

【參考文獻(xiàn)】

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【中圖分類號】D631

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1673―2391（2015）10―0023―03

收稿日期：2015-06-24責(zé)任編校：邊 草