潘紅祥,曾冰潔

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430074)

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上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行民族法職責(zé)的問題分析與對(duì)策研究

潘紅祥,曾冰潔

(中南民族大學(xué) 法學(xué)院,湖北 武漢 430074)

上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的民族法職責(zé)就是指《憲法》和《民族區(qū)域自治法》確立的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方自治機(jī)關(guān)的尊重和保障、支持和幫助的職責(zé)。在現(xiàn)實(shí)中，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)存在尊重和保障自治權(quán)不夠、民族優(yōu)惠政策執(zhí)行不到位以及對(duì)少數(shù)民族干部人才隊(duì)伍建設(shè)重視不夠等問題。因此應(yīng)提高上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的意識(shí)與能力，健全上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履責(zé)的監(jiān)督機(jī)制并督促相關(guān)部門完善配套立法或政策，加強(qiáng)少數(shù)民族干部和人才隊(duì)伍建設(shè)，以保障民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)又好又快的發(fā)展。

中央與民族自治地方關(guān)系;法定職責(zé);自治權(quán)

民族區(qū)域自治制度是我國(guó)調(diào)整民族關(guān)系的基本政治制度，但是“區(qū)域自治的實(shí)行，還不等于民族問題的根本解決。要根本解決民族問題，必須依據(jù)可能條件，積極幫助少數(shù)民族人民發(fā)展他們的政治、經(jīng)濟(jì)和文化，使其達(dá)到先進(jìn)民族的水平?！盵1]7732誠(chéng)如習(xí)近平總書記所指出的：“把憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定落實(shí)好，關(guān)鍵是幫助自治地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生”，“全面實(shí)現(xiàn)小康，一個(gè)民族都不能少”。[2]因此，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的尊重與保障、支持與幫助職責(zé)，對(duì)于民族地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事業(yè)的發(fā)展具有基礎(chǔ)性的意義。

一、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)民族法職責(zé)的理論闡釋與規(guī)范解讀

我國(guó)調(diào)整中央與地方關(guān)系的法律部門包括《憲法》、《地方人大和政府組織法》、《民族區(qū)域自治法》、《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》。在這些法律部門中，《民族區(qū)域自治法》是唯一一部明確規(guī)定上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)的法律，這凸顯了民族區(qū)域自治制度這種制度性保障機(jī)制的特殊價(jià)值和功能，體現(xiàn)了多民族國(guó)家調(diào)整民族關(guān)系制度安排的內(nèi)在本質(zhì)要求。

毋庸置疑，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)”是一種上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)作為下級(jí)的民族自治地方自治機(jī)關(guān)的特殊責(zé)任和義務(wù)，它不同于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)作為下級(jí)的一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任與義務(wù)。如果說上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任與義務(wù)是通過為下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行職能、行使職權(quán)提供一定的人力、財(cái)力和物力保障來完成既定的社會(huì)目標(biāo)和政治任務(wù)，實(shí)現(xiàn)確定的社會(huì)功能——政治控制、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)穩(wěn)定的話，那么上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)作為下級(jí)的民族自治地方自治機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)則有更深刻的蘊(yùn)意。簡(jiǎn)言之，《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方自治機(jī)關(guān)的責(zé)任與義務(wù)不僅僅是為了通過明確權(quán)責(zé)關(guān)系、分工協(xié)作來實(shí)現(xiàn)廣袤地域的有效治理，更重要的是通過一系列的制度安排來發(fā)展民族地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)以實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)各民族平等——不僅僅是法律形式上的平等，更是政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位的實(shí)質(zhì)平等，這是我國(guó)各民族共同發(fā)展繁榮和社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的法理基礎(chǔ)。

眾所周知，我國(guó)大多數(shù)少數(shù)民族居住區(qū)域山峻路險(xiǎn)，交通不便，社會(huì)交往程度較低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為遲緩，這客觀上導(dǎo)致了不同民族之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題的存在——不僅少數(shù)民族與漢族之間存在較大的發(fā)展差異，而且少數(shù)民族之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡。“如果少數(shù)民族在經(jīng)濟(jì)上不發(fā)展，就不會(huì)有真正的平等。所以，要使各民族真正平等，就必須幫助少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)?！盵3]123此其一。其二，由于各級(jí)代議機(jī)關(guān)奉行“多數(shù)決”原則，少數(shù)民族在公共事務(wù)的決策中處于不利地位。“傳統(tǒng)的集體協(xié)商、共識(shí)，以及決策的機(jī)制可能使少數(shù)群體的每一個(gè)成員都充分享有參與政治并發(fā)揮其影響力的實(shí)實(shí)在在的權(quán)利。而這些權(quán)利卻被主流群體以民主的名義剝奪了……少數(shù)民族雖然有投票權(quán)，但沒有真正的影響力，注定永遠(yuǎn)是少數(shù)……。為了避免這種不公正，少數(shù)民族需要確實(shí)受到保障的權(quán)利，如自治權(quán)、群體的政治代表權(quán)、對(duì)直接影響其文化生存的事務(wù)的否決權(quán)?！盵4]這些權(quán)利存在的實(shí)質(zhì)是為了保障少數(shù)民族同主體民族一樣享有平等的政治地位。其三，在長(zhǎng)期的歷史過程中，民族逐漸形成了屬于該群體共同的慣習(xí)、語言、信仰和道德價(jià)值等文化，這種共有的社群文化構(gòu)成民族認(rèn)同的知識(shí)淵源。由于每一個(gè)民族都有自己獨(dú)特的文化，保護(hù)少數(shù)民族文化就是保護(hù)少數(shù)民族這個(gè)群體本身。因此，尊重和保護(hù)少數(shù)民族文化也是實(shí)現(xiàn)民族平等的題中之義。

美國(guó)政治哲學(xué)家德沃金曾說，國(guó)家是由個(gè)人組成的，國(guó)家要成為一個(gè)真正的共同體就必須是一個(gè)原則共同體——平等主義的共同體?！捌降鹊淖鹬睾完P(guān)切”是這個(gè)政治共同體應(yīng)該始終貫徹的原則，它可獲得真正連帶社會(huì)的權(quán)威，能以博愛的名義獲得道德上的合法性。國(guó)家必須為增強(qiáng)相互平等合作的社會(huì)關(guān)系即人人平等而努力。故此，“平等的關(guān)切是政治社會(huì)至上的美德”。[5]雖然說德沃金是從自由主義角度來闡釋“平等尊重和關(guān)切”這一理論的，但是其理論對(duì)共同體中的少數(shù)群體同樣適用。既然少數(shù)民族是中華人民共和國(guó)這個(gè)共同體和民族大家庭基本的構(gòu)成單元，那么國(guó)家除了有責(zé)任保證這個(gè)共同體的完整和統(tǒng)一外，還必須履行社會(huì)公平責(zé)任，對(duì)包括少數(shù)民族在內(nèi)的文化群體或其他社會(huì)弱勢(shì)群體予以積極主動(dòng)的關(guān)切和平等地尊重與保護(hù)。具體而言，國(guó)家不僅負(fù)有不對(duì)少數(shù)民族群體實(shí)行文化同化的消極不作為和尊重少數(shù)民族自我管理本民族內(nèi)部事務(wù)自治權(quán)的義務(wù)，而且必須主動(dòng)地履行法定職責(zé)，采取一切有效措施，創(chuàng)造各種條件，保障少數(shù)民族群體及其成員最大限度地實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等，以此實(shí)現(xiàn)各民族公民對(duì)國(guó)家的認(rèn)同和各民族的“美美與共”。由此可見，緣于少數(shù)民族的平等訴求和民族地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)積極履行法定的責(zé)任和義務(wù)，是確保民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安和中華民族繁榮昌盛的大事，是構(gòu)建平等、團(tuán)結(jié)、互助與和諧民族關(guān)系的堅(jiān)強(qiáng)保證。從上述角度而言，所謂的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)就是指《憲法》和《民族區(qū)域自治法》確立的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方自治機(jī)關(guān)的尊重和保障、支持和幫助的職責(zé)，是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)作為公共政策決策與執(zhí)行主體擁有的動(dòng)員社會(huì)資源促進(jìn)民族自治地方政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展的權(quán)能及其應(yīng)承擔(dān)的法定責(zé)任與義務(wù)。

從文本角度分析，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職責(zé)主要包括兩大類：一是尊重和保障職責(zé)：二是幫助和支持職責(zé)。具言之，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的法定職責(zé)有以下方面的內(nèi)容：

(一)尊重民族自治地方的自治權(quán)并保障其有效行使

相比于一般地方而言，民族自治地方自治機(jī)關(guān)享有管理本民族內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)和更多的自主權(quán)，這是緣于少數(shù)民族政治上平等訴求的結(jié)果。故此，《民族區(qū)域自治法》第八條規(guī)定，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)保障民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，并且依據(jù)民族自治地方的特點(diǎn)和需要，努力幫助民族自治地方加速發(fā)展社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)。

(二)支持和幫助發(fā)展少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)和文化

我國(guó)《憲法》第四條和第一百二十二條規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要”，“ 從財(cái)政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。”《民族區(qū)域自治法》第五十五條也明確規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)幫助、指導(dǎo)民族自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的研究、制定和實(shí)施，從財(cái)政、金融、物資、技術(shù)和人才等方面，幫助各民族自治地方加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)?！备鶕?jù)上述規(guī)定，中央政府和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)和對(duì)口支援等方式對(duì)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展給予支持和幫助。

(三)幫助和支持培養(yǎng)少數(shù)民族干部和人才

從公共政策角度而言，法律政策、公共組織和物質(zhì)資源是民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化發(fā)展必不可少的結(jié)構(gòu)要素。其中，少數(shù)民族干部人才是公共組織重要的構(gòu)成內(nèi)容，是保障民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)條件。故此，《憲法》第一百二十二條規(guī)定：“國(guó)家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人?！毕鄳?yīng)地，《民族區(qū)域自治法》第七十條也規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)幫助民族自治地方從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人；根據(jù)民族自治地方的需要，采取多種形式調(diào)派適當(dāng)數(shù)量的教師、醫(yī)生、科學(xué)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理人員，參加民族自治地方的工作，對(duì)他們的生活待遇給予適當(dāng)照顧?！?/p>

二、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行民族法職責(zé)存在的問題

改革開放以來，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在履行《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的法定職責(zé)，促進(jìn)民族自治地方政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展方面做了大量的工作并取得了舉世矚目的成就，但在實(shí)踐中也存在一些問題。

(一)尊重和保障自治權(quán)不夠

自治權(quán)是民族自治地方的基本構(gòu)成要素，是實(shí)行區(qū)域自治的民族自我管理本民族事務(wù)的基本權(quán)利。但是近年來，中央與地方的分權(quán)改革或部分地方的改革實(shí)踐卻忽視了民族自治地方的特殊性，不同程度地存在著對(duì)民族自治地方自治權(quán)尊重不夠的問題。

1．行政區(qū)劃調(diào)整和管理體制改革導(dǎo)致自治權(quán)的流失

隨著工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，為了滿足有效配置區(qū)域資源和拓展城市發(fā)展空間的需要，不少民族自治地方撤自治縣改為市(區(qū))，如廣西壯族自治區(qū)防城港市防城區(qū)、海南省東方市和重慶市黔江區(qū)。自治縣改市(區(qū))之后，不再是民族自治地方，自然也不再行使自治權(quán)和享受民族優(yōu)惠政策。顯然，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在推動(dòng)或批準(zhǔn)民族自治地方行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)，忽視了民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)內(nèi)容和價(jià)值意蘊(yùn)。此外，在推進(jìn)省直管縣的改革過程中，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將自治州下轄縣(市)作為了擴(kuò)權(quán)對(duì)象。如2008年，湖北省明確提出“賦予縣(市)和參照縣(市)管理的區(qū)行使地級(jí)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限(這里的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限包括財(cái)政管理權(quán)限——筆者注)”。這樣一來，原屬于自治州的財(cái)政自治權(quán)受到擠壓，這顯然與《民族區(qū)域自治法》三十二條規(guī)定的“民族自治地方財(cái)政是一級(jí)財(cái)政、民族自治地方自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)”這一條款相悖。

2．分殊化的分權(quán)模式導(dǎo)致行政自治權(quán)的虛化

相對(duì)于設(shè)區(qū)的市和不轄區(qū)的市和縣而言，自治州、自治縣在行政管理權(quán)限方面有不少欠缺。如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理辦法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》、《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)，只對(duì)一般的市、縣做出相關(guān)規(guī)定，而遺漏了自治州和自治縣，直接導(dǎo)致自治州和自治縣在城市規(guī)劃及其審批、土地管理與出讓、礦權(quán)設(shè)置、外商投資審批等方面不具有相應(yīng)同級(jí)一般地方的職權(quán)，更不用說享有該項(xiàng)自治權(quán)。

3.稅收體制改革導(dǎo)致財(cái)政自治權(quán)的削弱

1994年分稅制改革后，民族自治地方一般預(yù)算收入總量被削弱，主要原因是消費(fèi)稅由原來的中央和地方共享改為全部上劃中央；增值稅由原來的大部分歸民族自治地方財(cái)政改為75%上繳中央財(cái)政；原本屬于地方稅的營(yíng)業(yè)稅2012年后也改為增值稅。此為一方面。另一方面，民族自治地方稅收管理權(quán)限被削減。在原體制下，大部分消費(fèi)稅、增值稅和營(yíng)業(yè)稅等都屬于地方一般預(yù)算收入，民族自治地方自治機(jī)關(guān)可根據(jù)《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本地方實(shí)際情況靈活地實(shí)施減免稅政策，促進(jìn)本地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。實(shí)行分稅制后，屬于稅額較大的地方稅稅種幾乎沒有，導(dǎo)致民族自治地方無法或不敢隨意行使稅收管理自治權(quán)。

(二)配套立法或政策執(zhí)行不到位，導(dǎo)致不少幫助和支持政策無法落實(shí)

1．基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目配套資金減免規(guī)定執(zhí)行不到位

《民族區(qū)域自治法》和《國(guó)務(wù)院實(shí)施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱“若干規(guī)定”)規(guī)定，國(guó)家安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，需要民族自治地方承擔(dān)配套資金的，要么適當(dāng)降低配套資金的比例，要么免除配套資金，但是由于民族自治地方財(cái)政自給率低，財(cái)力主要用于“保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”，根本無法拿出多余資金進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。即使上級(jí)國(guó)家安排基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，地方財(cái)政也無力配套，由此導(dǎo)致一些建設(shè)項(xiàng)目得不到及時(shí)安排。即使通過舉債、虛假配套爭(zhēng)取到項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)周期往往過長(zhǎng)、質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)或拖欠農(nóng)民工工資等。如青海省互助土族自治縣2009年全縣項(xiàng)目資金共計(jì)27889.06萬元，其中中央支付5035萬元，省財(cái)政撥付13963.06萬元，配套8891萬元，而該縣2009年地方一般預(yù)算收入只有8000萬元。青海省門源回族自治縣2009年配套資金達(dá)3621.15萬元，占一般預(yù)算收入3793萬元的95.5%；2010年，該縣配套資金達(dá)6738.06萬元，占一般預(yù)算收入4248萬元的158.62%。[2]

2．資源開發(fā)收益分配機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善

《民族區(qū)域自治法》第六十五、六十六條規(guī)定：“國(guó)家在民族自治地方開發(fā)資源、進(jìn)行建設(shè)的時(shí)候，……，對(duì)輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補(bǔ)償”,“民族自治地方為國(guó)家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)的，國(guó)家給予一定的利益補(bǔ)償?！钡沁@些優(yōu)惠政策只是停留在紙面上，實(shí)際中并沒有執(zhí)行到位。很多央企在新疆、四川、內(nèi)蒙古等民族地區(qū)開發(fā)水電、油氣和煤礦等自然資源時(shí)，不僅沒有把所得稅等稅款上繳地方財(cái)政，而且給地方帶來了環(huán)境污染和生態(tài)破壞。對(duì)這種資源開發(fā)在民族地區(qū)，耕地占用、環(huán)境污染、地質(zhì)災(zāi)害、移民安置后的扶持都由民族地區(qū)承擔(dān)，而所得補(bǔ)償卻很少的做法，民族地區(qū)干部群眾反映強(qiáng)烈。[6]

3．財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，難以實(shí)現(xiàn)民族自治地方財(cái)力均衡的目標(biāo)

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度主要包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付三項(xiàng)內(nèi)容，其中一般性轉(zhuǎn)移支付主要目的在于彌補(bǔ)財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)的財(cái)力缺口，均衡地區(qū)間財(cái)力差距。但是從轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的情況來看，稅收返還占比最大，相反用于均衡地區(qū)財(cái)力的一般性轉(zhuǎn)移支付比例小于稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，因此欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族自治地方財(cái)力還是難以得到保障。如2009年中央對(duì)地方稅收返還是4942.27億元，均衡性轉(zhuǎn)移支付3918億元；2010年中央對(duì)地方稅收返還是4993.37億元，均衡性轉(zhuǎn)移支付4759.79億元。另外，稅收返還是以地方上繳中央的稅款為基數(shù)按比例在中央與稅收來源地之間分享的，因此，上繳稅收越多的發(fā)達(dá)地區(qū)得到的稅收返還越多，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的民族地區(qū)，由于上繳的稅收少，得到的稅收返還相應(yīng)較少。如2009年中央對(duì)廣東省的稅收返還是526.5億元，而寧夏只有21.88億元，青海只有12.1億元。[7]此外，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于特定政策目標(biāo)支出，民族自治地方無法統(tǒng)籌使用。

(三)少數(shù)民族干部人才隊(duì)伍建設(shè)重視不夠

少數(shù)民族干部隊(duì)伍人才的數(shù)量和素質(zhì)是保障黨和國(guó)家民族政策落實(shí)的關(guān)鍵要素，是促進(jìn)各民族繁榮發(fā)展，解決民族問題的根本保證。因此，與現(xiàn)實(shí)要求相比，少數(shù)民族干部人才隊(duì)伍建設(shè)仍存在以下問題：一是民族自治地方國(guó)家機(jī)關(guān)中合理配備實(shí)行區(qū)域自治民族的領(lǐng)導(dǎo)干部和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中配備少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)定需進(jìn)一步落實(shí)。二是民族自治地方錄用、聘用國(guó)家工作人員對(duì)少數(shù)民族公民照顧的規(guī)定需進(jìn)一步落實(shí)。目前招考公務(wù)員對(duì)少數(shù)民族考生實(shí)行“加5—10分”的照顧政策，仍然解決不了一些邊遠(yuǎn)貧困民族地區(qū)干部“招不進(jìn)、留不住”的問題。少數(shù)民族后備干部來源減少，后備不足。三是在民族自治地方配備領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，“可以劃出相應(yīng)名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部”的規(guī)定沒有很好執(zhí)行。四是少數(shù)民族人才數(shù)量總體不足，專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，黨政干部相對(duì)較多，專業(yè)人才數(shù)量較少，而且每年不少具有專業(yè)技術(shù)、技能和管理經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)人才流向外地，民族自治地方理工類技術(shù)人才十分匱乏。

三、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)欠缺的原因分析

上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在履行《憲法》和《民族區(qū)域自治法》規(guī)定的法定職責(zé)過程中，之所以會(huì)存在諸多問題，其原因不外乎兩類：一是主觀上的認(rèn)知偏差，導(dǎo)致履行職責(zé)懈怠或簡(jiǎn)單化；二是客觀上的制度缺位或失位，尤其是監(jiān)督機(jī)制的缺位使得這些存在的問題長(zhǎng)期無法得到根本解決。

(一)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)存在認(rèn)知缺陷

上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)存在的認(rèn)知缺陷，主要表現(xiàn)為民族意識(shí)和法治意識(shí)淡薄，這直接導(dǎo)致上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)不積極主動(dòng)，選擇性地履行職責(zé)或者在履行職責(zé)時(shí) “一刀切”。

表現(xiàn)之一：一些上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和職能部門的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏對(duì)民族區(qū)域自治制度這一基本政治制度和“民族工作無小事”的深刻認(rèn)識(shí)，對(duì)貫徹實(shí)施《民族區(qū)域自治法》的重要性、緊迫性認(rèn)識(shí)不到位，沒有把支持幫助少數(shù)民族和民族地方工作作為自身的職責(zé)納入總體工作通盤考慮，依法保障少數(shù)民族權(quán)益和幫助民族自治地方加快發(fā)展的職責(zé)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏主動(dòng)性、自覺性。還有一些上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)特別是有關(guān)行政主管部門民族政策觀念淡薄、法制意識(shí)不強(qiáng)，尤其是對(duì)民族自治地方在立法和政策執(zhí)行中的變通缺乏必要的理解和支持，放權(quán)讓利做得不夠，致使一些有利于加快民族自治地方發(fā)展的法規(guī)和規(guī)章不能適時(shí)出臺(tái)。

表現(xiàn)之二：一些上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和職能部門對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)的實(shí)際情況考慮不夠，片面強(qiáng)調(diào)地方事務(wù)的共同性而忽視少數(shù)民族和民族地區(qū)的特殊性，不是從實(shí)際出發(fā)保護(hù)和照顧少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，而是為了方便自己管理，執(zhí)行政策“一刀切”。比如說在安排“整村推進(jìn)”扶貧工程資金時(shí)，沒有考慮到內(nèi)地與民族地區(qū)的差異，在標(biāo)準(zhǔn)上搞“一刀切”；在決定全國(guó)合并小學(xué)教學(xué)點(diǎn)時(shí)，沒有考慮到民族地區(qū)的特殊性，導(dǎo)致一些牧區(qū)的適齡兒童上學(xué)要跑上百公里，造成新的上學(xué)難等。[6]還有，自2002年實(shí)行法律職業(yè)資格證以來，少數(shù)民族公民司法考試通過率較低，使得民族地區(qū)少數(shù)民族法官、檢察官嚴(yán)重短缺。同樣，自1999年實(shí)行《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》后，從事醫(yī)務(wù)工作或民族醫(yī)的少數(shù)民族公民要取得行醫(yī)資格，必須參加醫(yī)師資格考試，但是由于少數(shù)民族公民基礎(chǔ)教育水平普遍偏低，漢語水平程度不高，從業(yè)人員很難通過國(guó)家醫(yī)師資格考試，客觀上限制了一部分少數(shù)民族醫(yī)務(wù)工作人員合法從事醫(yī)務(wù)工作或民族醫(yī)療服務(wù)的機(jī)會(huì)。

(二)相關(guān)制度缺位或失位

1．監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制缺位

列寧曾說，國(guó)家法律制定后，要使之得到有效實(shí)行，“一是對(duì)法律的實(shí)行加以監(jiān)督，二是對(duì)不執(zhí)行法律的加以懲辦”[8]，但是，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)督上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)的機(jī)制尚不健全。如我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法律(包括《民族區(qū)域自治法》)的實(shí)施，還有國(guó)務(wù)院《實(shí)施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》規(guī)定，各級(jí)人民政府民族工作部門對(duì)若干規(guī)定的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察部門可責(zé)令不依法履行法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)改正其違法行為。乍一看，這一監(jiān)督體系似乎做到了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督和國(guó)家行政機(jī)關(guān)監(jiān)督、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督與同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督的相互結(jié)合，但在實(shí)踐中卻暴露出不少問題。一是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)]有做到經(jīng)?；椭贫然?。如《民族區(qū)域自治法》自1984年頒布實(shí)施以來，2006年全國(guó)人大和地方各級(jí)人大才對(duì)《民族區(qū)域自治法》作了一次較為全面的執(zhí)法檢查。最近這幾年，也有部分民族地區(qū)的省級(jí)人大也作了一些執(zhí)法檢查工作。二是民族工作部門的執(zhí)法檢查機(jī)制尚不完善，尚需要從監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式以及與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)如何對(duì)接開展監(jiān)督工作等方面進(jìn)一步完善操作規(guī)程。三是相關(guān)法律法規(guī)缺少法律責(zé)任條款，對(duì)監(jiān)督檢查中暴露的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的問題追責(zé)無據(jù)，這直接影響到《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施效果。

2．法律解釋機(jī)制失位

雖然《立法法》第四十三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求”，但時(shí)至今日，尚未有有權(quán)主體提出過法律解釋的議案。應(yīng)該說，《立法法》賦予省一級(jí)人大常委會(huì)提起法律解釋議案的權(quán)力，為民族自治地方利用法律途徑爭(zhēng)取自己的自治權(quán)留下了空間。例如，不少法律法規(guī)在對(duì)下分權(quán)時(shí)，只將一般的縣、市作為授權(quán)對(duì)象，忽視了自治州、自治縣應(yīng)該享有的權(quán)力。這時(shí)候，自治州、自治縣所在地的省一級(jí)人大常委會(huì)完全可以向全國(guó)人大常委會(huì)提起法律解釋的議案，要求法律法規(guī)賦予自治州、自治縣和地級(jí)市、縣級(jí)市、縣同樣的行政管理權(quán)限。

四、完善上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的對(duì)策

(一)提高上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的意識(shí)與能力

從公共政策的制定和執(zhí)行過程來看，干部的責(zé)任意識(shí)是公共政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素。因此，經(jīng)常性地組織上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員學(xué)習(xí)民族政策和民族法律法規(guī)是提高其民族工作意識(shí)的重要途徑。無論是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，還是具體工作人員，他們只有通過對(duì)民族法制或民族政策深入系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，才能真正地了解民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)、目的和內(nèi)容，領(lǐng)會(huì)黨的民族政策的精神實(shí)質(zhì)和意圖，掌握民族法制或政策制定的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，才會(huì)對(duì)多民族國(guó)家調(diào)適民族關(guān)系的制度體系有一個(gè)全面和深刻的理解，自覺樹立依法履行職責(zé)的意識(shí)，明確尊重和保障自治機(jī)關(guān)依法行使自治權(quán)和幫助民族自治地方加快發(fā)展是自身的法定職責(zé)和義務(wù)，提升貫徹執(zhí)行《民族區(qū)域自治法》的責(zé)任感和自覺性。

(二)完善和創(chuàng)新督促上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履責(zé)的監(jiān)督機(jī)制

首先，完善《民族區(qū)域自治法》和《國(guó)務(wù)院實(shí)施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》》中法律責(zé)任條款的規(guī)定，使監(jiān)督和追責(zé)有法可依。這是完善上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的前提條件。[10]

其次，完善專門機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制。雖然目前大多數(shù)民族工作部門業(yè)已建立相應(yīng)的執(zhí)法檢查機(jī)構(gòu)，但是執(zhí)法監(jiān)督檢查工作機(jī)制有待進(jìn)一步完善，工作重點(diǎn)要放在監(jiān)督形式規(guī)范化、制度化和增強(qiáng)實(shí)效方面。具體而言：一是制定民族法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查工作規(guī)程，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式和監(jiān)督程序，定期、定向、定點(diǎn)開展督查，防范各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在履行法定職責(zé)過程中的“失位”、“錯(cuò)位”或“越位”問題。二是要建立方式多樣化的監(jiān)督系統(tǒng)，完善民族法律法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督檢查的備案制度、報(bào)告制度、協(xié)調(diào)制度、評(píng)估考核制度和目標(biāo)責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查的制度化和常態(tài)化。三是建立政策執(zhí)行評(píng)估機(jī)制?？梢元?dú)立的第三方社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)為評(píng)估組織，通過建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合政府民族工作部門的執(zhí)法檢查，定期對(duì)本地方國(guó)家機(jī)關(guān)履行職責(zé)的情況進(jìn)行評(píng)估，并向社會(huì)公布，使專門機(jī)構(gòu)評(píng)估與社會(huì)公眾評(píng)估有機(jī)協(xié)調(diào)配合起來。

最后要建立國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)協(xié)同的民族工作監(jiān)督機(jī)制。從實(shí)踐效果來看，政府民族工作部門能夠經(jīng)常性地開展民族法的執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，但是這種由同級(jí)政府民族工作部門來監(jiān)督同級(jí)政府其他職能部門，甚至監(jiān)督同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制存在著無法發(fā)力的窘境。與各級(jí)政府民族工作部門的監(jiān)督相比，人大雖然不能經(jīng)常性地開展民族法的執(zhí)法監(jiān)督檢查工作，但是它對(duì)由它產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)的履行職責(zé)的情況可以采取組織特定調(diào)查委員會(huì)、詢問、質(zhì)詢等方式，甚至可以罷免領(lǐng)導(dǎo)干部和撤銷規(guī)范性文件等形式來開展監(jiān)督工作，其監(jiān)督更具有獨(dú)立性、權(quán)威性和威懾力，正好可以彌補(bǔ)政府民族工作部門監(jiān)督機(jī)制的結(jié)構(gòu)缺陷。因此，在督促上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)履行民族法職責(zé)的過程中，各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督應(yīng)與各級(jí)人民政府民族工作部門的監(jiān)督有機(jī)協(xié)調(diào)起來。具體辦法就是國(guó)務(wù)院、自治區(qū)、自治州、自治縣人民政府以及少數(shù)民族人口占比較大的省一級(jí)人民政府應(yīng)在每年一次的人大會(huì)議上，向人大和人大代表報(bào)告民族工作情況，以便于各級(jí)人大對(duì)其履行民族法職責(zé)情況進(jìn)行監(jiān)督。

(三)完善配套立法或政策，保證民族優(yōu)惠政策落到實(shí)處

1．落實(shí)減免基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目配套資金的規(guī)定

《民族區(qū)域自治法》和《實(shí)施<民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》對(duì)于國(guó)家安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，需要民族自治地方承擔(dān)配套資金的減免問題有明確規(guī)定，但是由于中央財(cái)力，尤其是省一級(jí)地方政府財(cái)力有限，這一規(guī)定很難在實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)。較為可行的辦法是采取兩種并行的方式：一是地方政府與中央政府協(xié)商，增加地方債券發(fā)行數(shù)量，幫助民族地區(qū)省(直轄市、區(qū))籌集一部分配套資金?；蛘咦灾沃?、自治縣利用地方融資平臺(tái)，彌補(bǔ)資金缺口。二是采取差別化措施，對(duì)于一部分財(cái)政特別困難的民族自治地方，將鐵路、高等級(jí)公路、大型水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目由中央全額負(fù)擔(dān)建設(shè)資金，其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由中央和省一級(jí)地方按一定比例負(fù)擔(dān)建設(shè)資金，不再由自治州或自治縣配套。

2．完善轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大對(duì)民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度

雖然財(cái)政部《2011年中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法》對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付考慮了人口規(guī)模、人口密度、海拔、交通設(shè)施等成本差異等因素，使我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)現(xiàn)公平公正目標(biāo)方面邁出了一大步，但是該制度還需在以下方面進(jìn)行完善：第一，進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)收支和應(yīng)得轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法，采用均等化公式確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，增加對(duì)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、扶貧開發(fā)、義務(wù)教育、基本醫(yī)療和社會(huì)保險(xiǎn)的投入，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付在民族地區(qū)的規(guī)模和比重。第二，盡可能取消各種名目繁多、分散使用的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，將它們統(tǒng)一納入均衡性轉(zhuǎn)移支付體系之中。

3.建立健全完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制包括資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要遵循開發(fā)者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償、破壞者賠償?shù)脑瓌t，首先做到自然資源的完全有償使用，適度提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)比率，充分實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)價(jià)值；其次要設(shè)立用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水土保持、農(nóng)田保護(hù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等環(huán)境整治和生態(tài)恢復(fù)建設(shè)的專項(xiàng)資金，逐步解決由于環(huán)境破壞所導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展滯后和資源收益分配不均衡帶來的礦區(qū)居民生活貧困等問題。專項(xiàng)資金主要由三個(gè)部分構(gòu)成：一是中央政府在預(yù)算收支科目中設(shè)立環(huán)境保護(hù)支出科目，專門用于國(guó)家對(duì)資源輸出地環(huán)境治理的轉(zhuǎn)移支付；二是地方政府單獨(dú)劃入的專門用于礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的專項(xiàng)資金；三是對(duì)企業(yè)按銷售收入從價(jià)計(jì)征征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。[11]生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要由中央轉(zhuǎn)移支付和地方間政府轉(zhuǎn)移支付兩個(gè)部分構(gòu)成。中央縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付適宜于補(bǔ)償功能區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本；地方間政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，適宜用于跨省界中型流域、城市飲用水源地和轄區(qū)小流域的生態(tài)補(bǔ)償。此外，對(duì)于生態(tài)主體功能區(qū)中的限制、禁止開發(fā)的民族地區(qū)，要輔之以稅收、扶貧和對(duì)口援助等辦法，補(bǔ)償民族地區(qū)發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失。

(四)重視和加強(qiáng)少數(shù)民族干部人才隊(duì)伍建設(shè)

首先，要拓寬渠道，擴(kuò)大少數(shù)民族干部人才隊(duì)伍的來源。一是在貫徹公務(wù)員“凡進(jìn)必考”政策規(guī)定的同時(shí)，民族自治地方對(duì)少數(shù)民族考生可采取單獨(dú)劃線、單留指標(biāo)、劃定比例、定向招考、適當(dāng)加分等政策，確保合格的少數(shù)民族大學(xué)生能夠進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。二是在國(guó)家司法考試、醫(yī)師資格考試、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等職業(yè)資格考試中，對(duì)民族地區(qū)或少數(shù)民族以及通曉“雙語”的報(bào)考人員，也可采用加分、降分、劃定比例和單留指標(biāo)等方式，拓寬少數(shù)民族人員的職業(yè)入口。三要在選調(diào)生考試中，確保錄取的少數(shù)民族選調(diào)生有一定比例，吸引更多少數(shù)民族大學(xué)生回鄉(xiāng)到基層工作。

其次，要改善少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部在干部隊(duì)伍中的結(jié)構(gòu)。上級(jí)黨委組織部門進(jìn)一步完善培養(yǎng)、選拔和使用少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)制，增加少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)量和比例。特別要在上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)鍵崗位上選拔任用一批頭腦清醒、立場(chǎng)堅(jiān)定、民族感情真誠(chéng)的少數(shù)民族領(lǐng)導(dǎo)干部，重視在省一級(jí)職能部門培養(yǎng)和配備少數(shù)民族廳級(jí)干部。在公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗配備領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，要認(rèn)真落實(shí)“劃出相應(yīng)名額和崗位，定向選拔少數(shù)民族干部”的規(guī)定。如果按照規(guī)定應(yīng)該配備中高級(jí)少數(shù)民族干部而沒有配上的，應(yīng)把名額保留下來，待日后及時(shí)配備。

再次，加大少數(shù)民族基層干部培訓(xùn)的力度，提高少數(shù)民族干部的整體素質(zhì)。針對(duì)少數(shù)民族干部受教育起點(diǎn)相對(duì)較低，工作能力相對(duì)較弱的現(xiàn)狀，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要制定長(zhǎng)期目標(biāo)和中期規(guī)劃，采取多渠道的方式培訓(xùn)少數(shù)民族干部。除已采用的到上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)或到發(fā)達(dá)地區(qū)掛職的方式外，還要充分利用高校資源舉辦各種少數(shù)民族干部培訓(xùn)班或研究生班，提高少數(shù)民族基層干部的素質(zhì)。

最后，對(duì)工作在基層的醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)技術(shù)、中小學(xué)教師等專業(yè)技術(shù)人才，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要不斷改善他們的居住條件，提高工資和福利待遇，從而穩(wěn)定基層專業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍。同時(shí)要制定和完善配套優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持內(nèi)地各類技術(shù)人才到民族地區(qū)工作，服務(wù)少數(shù)民族和幫助民族地區(qū)加快發(fā)展。

[1] 中央人民政府民族事務(wù)委員會(huì)． 民族事務(wù)委員會(huì)第三次(擴(kuò)大)會(huì)議關(guān)于推行民族區(qū)域自治經(jīng)驗(yàn)的基本總結(jié)[M]//本書編寫組．新中國(guó)法制研究史料通鑒.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.

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[3] 周恩來.不信教和信教的要互相尊重[M]//國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)政策研究室.中國(guó)共產(chǎn)黨主要領(lǐng)導(dǎo)人論民族問題.北京：民族出版社,1994.

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[7] 段曉紅.促進(jìn)民族地區(qū)財(cái)政均衡的轉(zhuǎn)移支付制度探析[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào):人文社科版,2012(5).

[8] 列寧.列寧全集：第3卷[M].北京:人民出版社,1985.

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[10] 潘紅祥，戴小明.新疆油氣資源開發(fā)收益分配的現(xiàn)狀分析與對(duì)策研究[J].北方民族大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2012(5).

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責(zé)任編輯：胡 曉

2015-01-11

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“法治中國(guó)建設(shè)與民族區(qū)域自治——《民族區(qū)域自治法》頒布實(shí)施30周年評(píng)估研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2014AMZ001)。

潘紅祥(1970- )，男，湖北天門人，法學(xué)博士，政治學(xué)博士后，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)閼椃ㄉ鐣?huì)學(xué)和民族區(qū)域自治制度。

D912.15

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1004-941(2015)02-0062-07