警察職權(quán)與犯罪預(yù)防——以行政管束為視點(diǎn)

當(dāng)前，無(wú)論是在宏觀層面，還是在微觀層面，對(duì)行政管束基本理論的研究都存在一定的缺陷。在宏觀層面，將某些西方化的人權(quán)保護(hù)理念作為研究根據(jù)和始點(diǎn)，并移植了未經(jīng)警務(wù)實(shí)踐檢驗(yàn)且脫離我國(guó)具體國(guó)情的西方警務(wù)理論，導(dǎo)致基層警務(wù)實(shí)踐和改革目的產(chǎn)生差距，造成了理論與實(shí)踐的不相符。在微觀層面，警察部門內(nèi)部對(duì)行政管束的定位研究基本上是一種詮釋性的或者是法定性的。換句話說(shuō)，就是行政管束的行使局限于法律法規(guī)等有明顯規(guī)定的范圍。這個(gè)理論所體現(xiàn)的精神和原則實(shí)際上陷入了局部化和個(gè)別化，在實(shí)踐中造成了顧此失彼的矛盾局面。行政管束的定性一旦混亂或者失常，其行使準(zhǔn)確性、作出適時(shí)性以及犯罪預(yù)防性則會(huì)大打折扣。因此，進(jìn)一步研究行政管束與犯罪預(yù)防對(duì)于基層執(zhí)法來(lái)說(shuō)就顯得尤為重要。

一、警察及警察職權(quán)、行政管束的內(nèi)涵

研究警察職權(quán)與犯罪控制，首先要了解警察職權(quán)，而要了解警察職權(quán)，則應(yīng)先理解警察的含義與范圍。

（一）警察的內(nèi)涵

人民警察是具有武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量，承擔(dān)預(yù)防犯罪、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)，保護(hù)人民，維持社會(huì)治安秩序，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)國(guó)家安全職責(zé)的國(guó)家工作人員。 [1]由此可以看出，警察的首要工作是犯罪預(yù)防，這也是其行使職權(quán)的依據(jù)。在中國(guó)大陸，警察包含公安機(jī)關(guān)的警察、鐵路警察、林業(yè)警察、法院檢察院的法警、司法系統(tǒng)的監(jiān)獄警察、國(guó)家安全部門的警察、海關(guān)緝私警察、武裝警察，不同的警察往往歸屬于不同的管理序列，執(zhí)行的法律也有一些差異。本文限于主題和篇幅，不能一一展開，只能以狹義的“人民警察”的職權(quán)，即公安機(jī)關(guān)的警察權(quán)為切入點(diǎn)。當(dāng)然，公安機(jī)關(guān)的警察職權(quán)具有典型意義和代表性，而對(duì)屬性上有所差異的國(guó)安警察、武裝警察、司法警察所具有的職權(quán)（均屬于廣義的警察權(quán)）不作深入分析。

（二）警察職權(quán)的定位

有了如此分類，警察職權(quán)的定位就有了清晰的脈絡(luò)。什么是警察職權(quán)？它和警察權(quán)的關(guān)系是怎樣的？警察職權(quán)的性質(zhì)又是什么？所謂警察職權(quán)，是指警察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的國(guó)家法律規(guī)定的職務(wù)責(zé)任，以及為保證職務(wù)責(zé)任的實(shí)施而由法律規(guī)定的警察機(jī)關(guān)的權(quán)限和權(quán)力。警察權(quán)，則是指警察為了維護(hù)國(guó)內(nèi)安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，預(yù)防、制止、懲治犯罪、保護(hù)人民，基于國(guó)家強(qiáng)制權(quán)，依法命令、強(qiáng)制、限制公民個(gè)人權(quán)利自由的一種行政權(quán)力。不難看出，警察權(quán)和警察職權(quán)密切相關(guān)，國(guó)家將警察權(quán)賦予特定之機(jī)構(gòu)和人員來(lái)行使，而因此有了警察職權(quán)，即警察職權(quán)是警察權(quán)之法定形式。但有時(shí)候，我們處心積慮地引經(jīng)據(jù)典，試圖去偽存真、由此及彼、由表及里地揭示真相，但實(shí)際上卻使問(wèn)題復(fù)雜化了，或許我們正在進(jìn)行的運(yùn)用現(xiàn)代法治精神、理念和相關(guān)行政原則來(lái)論證警察職權(quán)的種種行為和努力就是這樣的。也許，當(dāng)我們換一種更加直觀的方式，問(wèn)題反而會(huì)變得簡(jiǎn)單明了而無(wú)畫蛇添足之嫌。英國(guó)德文郡《警察見習(xí)官實(shí)習(xí)指南》中就曾直接且明確地指出：警察職權(quán)是通過(guò)預(yù)防及控制犯罪來(lái)維護(hù)社會(huì)安寧的權(quán)力。同樣，《中華人民共和國(guó)人民警察法》中也直截了當(dāng)?shù)刂赋?，法治?guó)家的警察職權(quán)，必須以法律授權(quán)為依據(jù)。也就是說(shuō)，必先有警察法而后有警察職權(quán)，先有警察職權(quán)而后才有警察行為。 ①因此，警察職權(quán)指的是國(guó)家通過(guò)立法賦予警察機(jī)關(guān)的相關(guān)職責(zé)與權(quán)限，但賦予的基點(diǎn)卻應(yīng)該是犯罪預(yù)防。

有學(xué)者指出，對(duì)于警察職權(quán)的定位，實(shí)質(zhì)上就是警察角色的問(wèn)題，而解決警察角色問(wèn)題實(shí)際就是為警察正確行使職權(quán)而服務(wù)的。警察角色是指警察在社會(huì)中應(yīng)當(dāng)具備何種身份、發(fā)揮何種作用、受到何種評(píng)價(jià)、接受何種約束。依照角色理論 ②所述，角色指的是在相互作用中，他人對(duì)另一個(gè)體行為的期望系統(tǒng)，同時(shí)也是具有一定地位的個(gè)人對(duì)自身的期望系統(tǒng)。換句話說(shuō)，就是在社會(huì)規(guī)范的制約下，社會(huì)團(tuán)體成員之間因社會(huì)的互動(dòng)而產(chǎn)生的相互期待。在行政法的“法無(wú)授權(quán)即禁止”的體制下，警察本身是無(wú)法“自我決定”應(yīng)扮演何種角色的，只能在被動(dòng)授權(quán)的情況下而做出合乎法律的行政行為，而且時(shí)常受到工作復(fù)雜多變性的影響，故其心理層面及社會(huì)層面的沖突不可避免。因此，從警察角色層面上看，最終需要解決的則是警察到底是犯罪預(yù)防者還是社區(qū)服務(wù)者，擇其任一，都會(huì)影響到警察職權(quán)的規(guī)定。其中，社區(qū)服務(wù)角色的涵蓋面非常大，它包括了犯罪預(yù)防。但是，如果社區(qū)服務(wù)角色的定位的終極目的僅僅是為了服務(wù)，那為什么還需要警察這一特殊工作人員呢？所以，依我所見，警察應(yīng)當(dāng)是犯罪預(yù)防者，其職權(quán)應(yīng)以犯罪預(yù)防與控制為出發(fā)點(diǎn)。

（三）行政管束的概念

行政管束指的是緊急狀態(tài)下，有權(quán)機(jī)關(guān)臨時(shí)性限制相對(duì)人人身自由，防止社會(huì)危害的繼續(xù)發(fā)生，或者是為排除被管束人對(duì)自身可能造成的危害（基于父愛主義 ③）而實(shí)施的強(qiáng)制措施。對(duì)于行政管束可從以下幾個(gè)方面來(lái)理解：

其一，行政管束的主體是警察。

其二，行政管束針對(duì)的是相對(duì)人的人身自由。

其三，行政管束的目的是進(jìn)行違法犯罪控制與預(yù)防。

其四，很多國(guó)家和地區(qū)的警察法都已經(jīng)確認(rèn)警察的相關(guān)職權(quán)。

《中華人民共和國(guó)人民警察法》第14條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)嚴(yán)重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護(hù)性約束措施?！?④震山博士亦曾在其研究中指出，行政管束非因違反義務(wù)而發(fā)生，無(wú)須先有義務(wù)存在，且多系于緊急情況下為之，應(yīng)屬于立即執(zhí)行范疇（所謂立即執(zhí)行，也就是即時(shí)強(qiáng)制的另一種說(shuō)法）。結(jié)合行政強(qiáng)制措施的強(qiáng)制性、物理性、緊急性以及臨時(shí)性特征，我們不難推斷出，我國(guó)警察法所說(shuō)之“保護(hù)性約束措施”實(shí)際就是現(xiàn)實(shí)中的行政管束。

二、警察職權(quán)與犯罪預(yù)防的關(guān)系

既然行政管束在我國(guó)定義為行政強(qiáng)制措施的一種，而行政強(qiáng)制措施本身應(yīng)當(dāng)是為制止而強(qiáng)制、為預(yù)防而強(qiáng)制、為保障而強(qiáng)制。據(jù)此，我國(guó)人民警察法第14條的規(guī)定顯得就不是那么明確，如此勢(shì)必造成警察有權(quán)但不敢用，管束行為本應(yīng)具有的犯罪預(yù)防與控制意義就無(wú)法得到實(shí)質(zhì)性的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)警察違反職權(quán)主要表現(xiàn)在超越職權(quán)、濫用職權(quán)、拖延履行以及執(zhí)行無(wú)力幾個(gè)方面， [2]而行政管束的法定含義具有的卻是一種被動(dòng)性。如果碰到具有較大危險(xiǎn)可能性的精神病人呢？警察則無(wú)法對(duì)其進(jìn)行主動(dòng)的行政管束，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的積極約束權(quán)，而使得行政管束本身所包含的犯罪預(yù)防意義變得無(wú)從說(shuō)起。

正因如此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法擴(kuò)大相關(guān)警察職權(quán)，設(shè)立主動(dòng)性行政管束，以更好地解決該強(qiáng)制措施中“軟”的問(wèn)題。但是，應(yīng)該對(duì)行政管束職權(quán)進(jìn)行適度性把握，即規(guī)定管束程序，強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障，同時(shí)最重要的是以犯罪控制為出發(fā)點(diǎn)（行政職權(quán)的賦予是基于犯罪控制與預(yù)防，避免潛在的違法犯罪，以使得該職權(quán)的社會(huì)效益最大化）。

一言以蔽之，警察職權(quán)的設(shè)立是為了更好地進(jìn)行犯罪預(yù)防，而犯罪預(yù)防的實(shí)現(xiàn)是檢驗(yàn)警察職權(quán)有效性的標(biāo)準(zhǔn)。

三、警察職權(quán)與犯罪預(yù)防的實(shí)踐

分清警察角色定位，推導(dǎo)出警察職權(quán)的原始基點(diǎn)，最終是為了解決當(dāng)前社會(huì)中普遍存在的如下爭(zhēng)論。

鑒于警察職權(quán)的定義和我國(guó)的警種分類，個(gè)別學(xué)者認(rèn)為警察職權(quán)的特征主要是法定性和相對(duì)性。他們認(rèn)為，警察職權(quán)的法定性指的是由法律規(guī)定，權(quán)力在法律允許的范圍內(nèi)行使，同時(shí)在法律范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。警察職權(quán)的相對(duì)性指的是各個(gè)警種的職權(quán)應(yīng)該區(qū)分開來(lái)，每個(gè)警種都應(yīng)在自己的職權(quán)范圍內(nèi)做出行為而不能越俎代庖，更不能代替其他行政或司法機(jī)關(guān)。例如，司法警察應(yīng)該按照法律規(guī)定，承擔(dān)在專門秩序場(chǎng)所維護(hù)穩(wěn)定的職權(quán)，而相關(guān)專門警察就只承擔(dān)在特定轄區(qū)內(nèi)治安管控的職權(quán)。同時(shí)，他們將警察職權(quán)的相對(duì)性分為內(nèi)部相對(duì)性和外部相對(duì)性。內(nèi)部相對(duì)性指的是各個(gè)警種間的職權(quán)獨(dú)立化。外部相對(duì)性指的是警察部門與其他政府部門的職權(quán)區(qū)別化。筆者認(rèn)為，這個(gè)觀點(diǎn)是極其不合理的，在此不妨以以下兩例為論；

案例一：某區(qū)政府大門前有一未著衣物的女精神病人，但民政部門未予及時(shí)處置并推諉于警方，致使該女精神病人一直處于無(wú)人看管狀態(tài)。

現(xiàn)在，我們知道有兩種意見：

第一種意見認(rèn)為，警察對(duì)于此事可以不管。上述案例中的女精神病人屬于城市流浪人員，對(duì)此類人員的安置問(wèn)題，不屬于警察職責(zé)范圍。城市管理部門和民政部門是有責(zé)也有權(quán)進(jìn)行相關(guān)處理和干預(yù)，不能凡事找警察。警察不是萬(wàn)能的。

第二種意見認(rèn)為，“警察是人民的保姆，”只要出現(xiàn)些許問(wèn)題，人民警察都必須盡力為之。況且，現(xiàn)今我國(guó)已加入一系列有關(guān)人權(quán)保障的國(guó)際協(xié)定，人權(quán)保障已為人民群眾所關(guān)注，尤其是對(duì)老弱婦孺或殘疾人，由于他們?cè)谏鐣?huì)中的弱勢(shì)地位，因此更加需要人們給予更多的關(guān)愛。人民警察在這方面應(yīng)當(dāng)起到模范帶頭作用，袖手旁觀或推諉敷衍是與警察職權(quán)極不相符的，也是社會(huì)公眾不能接受的。

從表面上看，兩種意見都有道理。但我認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)該事件中的女精神病人進(jìn)行救助，或者說(shuō)是協(xié)調(diào)民政部門進(jìn)行妥善安排。當(dāng)然，處理該事件的出發(fā)點(diǎn)不能僅僅停留在如上述意見二中所談到的人權(quán)保護(hù)，更不能限制在警察職權(quán)的外部相對(duì)性上，而應(yīng)該是基于犯罪控制這一層面。因?yàn)樯鲜鍪录?，如果不?duì)女精神病人進(jìn)行合理安排，可能會(huì)發(fā)生以下情況：有小孩或者老人路過(guò)，女精神病人對(duì)他們進(jìn)行侵害；有地痞流氓對(duì)女精神病人進(jìn)行不法侵害；引起群眾圍觀，發(fā)生交通堵塞、踩踏等事件；降低政府公信力，引發(fā)小規(guī)模群體性事件。如果警察部門一味追求警察職權(quán)的外部相對(duì)性，就可能發(fā)生以上違法犯罪或事故。

案例二：患精神病孕婦在森林中生下一名男嬰，森林公安認(rèn)為并非其責(zé)任而沒(méi)有出警救助。

一些人可能會(huì)認(rèn)為森林公安有自己的職權(quán)范圍，不能什么都要管。他們是專門警察，應(yīng)該只負(fù)責(zé)打擊各類破壞森林和野生動(dòng)植物資源的違法犯罪活動(dòng)。另一些人會(huì)認(rèn)為，基于人權(quán)保護(hù)，森林公安應(yīng)該進(jìn)行救助。

同理，對(duì)于這一事件，不能僅僅停留在人權(quán)保護(hù)層面，更不能限制在警察職權(quán)的內(nèi)部相對(duì)性上，而應(yīng)基于相關(guān)犯罪控制層面進(jìn)行合理安排。

該事件中，如果不對(duì)精神病孕婦進(jìn)行合理救助，可能會(huì)出現(xiàn)以下情況：因?yàn)槭且巴馍郑驗(yàn)榈攸c(diǎn)隱蔽，可能有不法分子對(duì)精神病婦女進(jìn)行侵害；降低政府公信力，引發(fā)小規(guī)模群體性事件；可能有不法分子將嬰兒盜走。

當(dāng)然，既有具體事件作為契合點(diǎn)，亦必須要有理論作為參考。在實(shí)踐中，每個(gè)警察都充當(dāng)了管理者的角色，相對(duì)人都扮演被管理者的角色。因此，不妨借管理學(xué)之觀點(diǎn)來(lái)分析個(gè)中邏輯。

在管理學(xué)理論中占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)是：管理者對(duì)管理行為的成敗負(fù)有直接責(zé)任，我們將此稱為管理萬(wàn)能論（omnipotent view of management）。相反，一些觀察家認(rèn)為，管理行為之成敗歸因于無(wú)法控制的其他力量，這種觀點(diǎn)稱之為管理表象論（symbolic view of managemant）。管理萬(wàn)能論將管理者視為行為之中流砥柱，認(rèn)為其能夠克服任何障礙以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)；管理表象論認(rèn)為，管理者影響結(jié)果的能力受多種因素的制約?，F(xiàn)實(shí)中卻常常是兩種觀點(diǎn)的綜合，管理者有時(shí)軟弱無(wú)能，有時(shí)則又全能。管理者的每次管理行為都受到內(nèi)部約束力量和外部約束力量的限制。內(nèi)部約束力量源于所屬組織的授權(quán)局限化，外部約束力量源于管理行為所處環(huán)境的復(fù)雜化。但是，管理者在此雙重約束下依然有一定的自由決定權(quán)，他們?nèi)杂兄绊懝芾硇袨槌蓴≈芰Α?[3]

依上，我們不難看出，扮演管理者角色的警察之所以有時(shí)軟弱無(wú)能，較大程度是源于組織授權(quán)之局限以及具體情況復(fù)雜導(dǎo)致的職權(quán)行使出發(fā)點(diǎn)的模糊化。警察全能者 ①的地位更加表明當(dāng)前的警務(wù)工作實(shí)踐已突破了現(xiàn)有的警察法建立的框架，不再僅僅強(qiáng)調(diào)每個(gè)警種的警察職權(quán)是什么，而應(yīng)該關(guān)注特殊情況下的各個(gè)警種的警察職權(quán)的適度擴(kuò)大，以促使警察更加全能。警察職權(quán)的適度擴(kuò)大不能僅僅是出于對(duì)人權(quán)的保護(hù)，更應(yīng)以更大的社會(huì)效益為出發(fā)點(diǎn)，即基于犯罪控制與預(yù)防的角度。

兩起精神病人事件，基于犯罪預(yù)防理論，警察部門都應(yīng)采取相應(yīng)的處置手段和具體措施。其中，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是行政管束，即基于行政，始于管束，誠(chéng)為救助，終為預(yù)防。

四、警察職權(quán)與犯罪預(yù)防的途徑

（一）警察職權(quán)的定向性轉(zhuǎn)為兜底性

目前，我國(guó)關(guān)于警察有權(quán)行使的職權(quán)規(guī)定多是定向且過(guò)于刻板，即條條框框過(guò)多，極其缺乏靈活性，在遇到特別情況或緊急狀態(tài)時(shí)，無(wú)法采取相應(yīng)措施而導(dǎo)致危害擴(kuò)大。因此，設(shè)定警察職權(quán)行使的兜底性條款將有助于解決此類問(wèn)題，有利于更好地消滅潛在犯罪。

（二）警察職權(quán)的被動(dòng)性轉(zhuǎn)向主動(dòng)性

正因?yàn)橐孕姓苁鵀榇淼哪承┨囟ň炻殭?quán)本身的被動(dòng)性太過(guò)，導(dǎo)致其預(yù)防犯罪能力不強(qiáng)，甚至導(dǎo)致后續(xù)犯罪的發(fā)生，因而有必要減弱其被動(dòng)性，充分實(shí)現(xiàn)其犯罪預(yù)防功能。

（三）警察職權(quán)監(jiān)督的單一性轉(zhuǎn)為多重性

基于以上兩點(diǎn)，警察職權(quán)在實(shí)施過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)越權(quán)、濫用等問(wèn)題，而目前對(duì)于警察職權(quán)行使的監(jiān)督只有行政復(fù)議和行政訴訟，因此無(wú)法有效進(jìn)行規(guī)范。如果將監(jiān)督方式和渠道擴(kuò)展至行政監(jiān)察和司法監(jiān)督，那么勢(shì)必會(huì)增強(qiáng)警察職權(quán)行使的公信力，使警察職權(quán)行使時(shí)，既能得到相對(duì)人之配合，又可有良好的群眾基礎(chǔ)和群眾協(xié)助，有利于拓寬警察職權(quán)的犯罪預(yù)防和控制面。

（四）警察職權(quán)依據(jù)的原則性變?yōu)榛旌闲?/p>

先哲柏拉圖曾深刻地指出：“法律絕不可能發(fā)布一種既約束所有人同時(shí)又對(duì)每個(gè)人都真正作出最有利的命令……人類個(gè)性的差異，行為的多樣性，使得無(wú)論是何種藝術(shù)于任何時(shí)候都不可能制定出絕對(duì)適用于所有問(wèn)題的規(guī)則?！币虼?，如果只規(guī)定警察職權(quán)行使的原則，其職權(quán)行為做出時(shí)就缺乏可操作性，其相關(guān)的原則性規(guī)定就會(huì)變成一紙空文。當(dāng)制定出比較全面的警察職權(quán)行使指導(dǎo)規(guī)則時(shí)，再與現(xiàn)有之原則相結(jié)合適用，才能在保證職權(quán)行使統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，使其兼具靈活性和實(shí)踐性。