城市居民委員會自治困境及對策

□文/ 俞姣鴻 張英紅 徐康越 陳婷妍

（1.嘉興學(xué)院公共事業(yè)管理2012 級；2.嘉興學(xué)院商學(xué)院 浙江·嘉興）

《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規(guī)定“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性組織”，中辦發(fā)［2000］23 號文件“關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》”規(guī)定“社區(qū)居民委員會的根本性質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民實行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的群眾性自治組織”。目前，我國居民委員會（以下簡稱居委會）在服務(wù)居民、搞好城鄉(xiāng)社會管理、密切黨群關(guān)系、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的主要作用。但是，由于我國的居委會是政府管理社區(qū)基層的需要，由政府自上而下推動成立的，其外在環(huán)境和內(nèi)在條件保障上都面臨著一些困境，使其自治功能及作用難以發(fā)揮。必須貫徹落實黨的十八屆三中全會提出創(chuàng)新社會治理體制的精神，改革社區(qū)治理方式，推進(jìn)社區(qū)居民委員會回歸自治，激發(fā)居委會自治活力。

一、嘉興市社區(qū)居委會調(diào)查基本情況

為了了解嘉興市城市社區(qū)居委會自治的現(xiàn)狀，課題組在對市民政局基層政權(quán)與城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)處以及街道辦事處進(jìn)行訪談的基礎(chǔ)上，分別針對社區(qū)居民、社區(qū)居委會及工作人員進(jìn)行問卷調(diào)查。一是采用隨機(jī)抽樣的方法對社區(qū)居民就社區(qū)自治意識及認(rèn)知、自治參與情況、自我服務(wù)、自我監(jiān)督等幾方面內(nèi)容進(jìn)行問卷調(diào)查。重點選取新嘉街道、新興街道、長水街道、城南街道的百妙、柵堰、金穗、王安、城南等社區(qū)居民作為調(diào)查對象。共發(fā)放300 份調(diào)查問卷，其中有效問卷284 份；二是針對居委會及其工作人員，就居委會主要工作、民主決策、信息公開、工資福利等問題進(jìn)行問卷調(diào)查。采用隨機(jī)抽樣的方法，從中抽出20 個居委會，共分發(fā)120 份問卷，其中有效問卷為108 份。在對問卷統(tǒng)計分析的基礎(chǔ)上，展開研究。

二、社區(qū)居委會自治面臨的困境

（一）居委會作為群眾性自治組織，卻承擔(dān)著大量的行政工作。法律層面上，社區(qū)居委會被明確界定為“在黨領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)居民實行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的群眾性自治組織”。而現(xiàn)實工作中，居委會一直處于從中央到街居權(quán)力結(jié)構(gòu)的縱向管理體制的最底層，承擔(dān)大量的行政工作，成為政府職能部門的“手”和“腳”。據(jù)調(diào)查，目前嘉興市居委會的日常工作內(nèi)容涉及到計劃生育、環(huán)境衛(wèi)生、治安治理、家庭婚姻、就業(yè)服務(wù)、宣傳教育、新居民管理、社會保障、文明達(dá)標(biāo)、收費收款、取證蓋章以及各類檢查、創(chuàng)建、評比等40 多個部門和單位延伸下來的100 多項工作。在對社區(qū)居委會工作人員的調(diào)查中，“您日常工作時間或精力主要放在以下哪方面”（按投入時間和精力多少排序）的選項中，“上級政府部門布置的工作”排在第一，其次才是“辦理本社區(qū)居民公共公益事務(wù)”。由于上級政府部門布置較多的行政工作需要投入大量的時間、人力、物力，所以，有1/3 的社區(qū)工作人員表示“對目前的工作力不從心，不堪重負(fù)”。

圖1 對居民委員會產(chǎn)生方式的認(rèn)知

圖2 社區(qū)是否建立了社區(qū)事務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)

圖3 是否了解所在居民委員會工作情況

圖4 參與社區(qū)各項事務(wù)和活動的態(tài)度

（二）居民自治意識淡漠，參與的主動性和積極性不高

1、居民對社區(qū)自治認(rèn)知不足，自治意識淡漠。自治意識是居民自治行為的一個重要的前提，是人們通過一系列心理活動過程而形成的對居民自治的認(rèn)知、體驗與行動傾向。包括對自治的認(rèn)知、自治體驗以及自治的行為。作為社區(qū)自治的主體，如果對自治缺乏基本認(rèn)知，必然會影響到參與自治的主動性和積極性。

圖5 對社區(qū)各種事務(wù)和活動參與情況

圖6 是否主動向居委會反映過本社區(qū)的意見和建議

圖7 與周圍鄰居的熟悉及交往程度

圖8 鄰居生活中遇到一些困難向你求助時的選擇

據(jù)調(diào)查，居民對《居委會組織法》及社區(qū)自治的基本內(nèi)容和基本知識缺乏最基本的認(rèn)知。在對居委會委員、居民小組長的產(chǎn)生方式、居委會工作情況等問題的選項中，選“不知道”占多數(shù)。對于居民委員會成員的產(chǎn)生方式，參與調(diào)查的居民認(rèn)為“應(yīng)由居民或居民代表選舉產(chǎn)生”的占47%，“不知道”的占34%的比例。關(guān)于居民小組長產(chǎn)生方式，45%的答“不知道”，幾乎占據(jù)一半。對所在社區(qū)是否建立了社區(qū)事務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，12%的居民選擇“知道”，10%的居民選擇了“否”，78%都選擇了“不知道”。對于所在社區(qū)居委會的工作情況“不太了解”占49%，對其“非常不了解”的占12%，兩項占61%，超過了半數(shù)。而“一般”，“比較了解”為26%和11%，而選擇“非常了解”的僅占2%。（圖1、圖2、圖3）

2、居民參與的主動性和積極性不高。社區(qū)居民自治是社區(qū)建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，要求社區(qū)居民廣泛、積極、有效的參與進(jìn)來，如果沒有居民的參與，就沒有真正意義上的居民自治與社區(qū)建設(shè)。社區(qū)建設(shè)是一個培育居民自我管理、自我發(fā)展的過程，這個過程關(guān)系著社區(qū)成員的切身利益，如果只有政府主管部門和社區(qū)工作者的推動，而沒有作為社區(qū)自治主體——社區(qū)居民的廣泛積極參與，自治也就難以落到實處。由于對社區(qū)自治的認(rèn)知不足，絕大多數(shù)居民自治意識淡漠，參與的主動性和積極性不高。

圖9 自己和家庭不能解決的問題時首先想到的求助對象

圖10 對社區(qū)財務(wù)收支情況是否清楚

圖11 所在小區(qū)物業(yè)費的收支及使用明細(xì)公開情況

圖12 所在小區(qū)停車費收支及使用明細(xì)公開情況

在“參與社區(qū)自治（社區(qū)各項事務(wù)和活動）的態(tài)度”選項中，持“積極主動熱情很高”態(tài)度的居民占總數(shù)的12%，“居委會有要求就參與”的超過半數(shù)占54%，“能不參與就不參與”的有12%，“基本不參與”的有22%。對社區(qū)各種事務(wù)和活動參與情況，有6%的居民“經(jīng)常參與”，49%“偶爾參與”，45%“幾乎不參與”。經(jīng)常參與的受訪者占少數(shù)，偶爾參與幾乎不參與受訪者比例較為接近。而對“是否主動向居委會反映過本社區(qū)的意見和建議”，有35%的居民選擇了“是”，65%的居民選擇了“否”，沒有反映過本社區(qū)的意見和建議的居民占絕大多數(shù)。可見，居民對社區(qū)居委會工作的關(guān)注度和參與度較低，大多數(shù)居民并不關(guān)心社區(qū)居委會的工作，更無參與社區(qū)工作的意愿和行動。（圖4、圖5、圖6）

（三）社區(qū)人際溝通機(jī)制不健全，缺乏凝聚力。居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)都必須是建立在社區(qū)良好的橫向溝通的基礎(chǔ)上，而擴(kuò)大橫向溝通范圍是增強(qiáng)社區(qū)凝聚力的具體途徑。如果社區(qū)居民互相之間是陌生的，人際關(guān)系淡漠、趨于表面化，缺失情感色彩，社區(qū)自治就會缺乏應(yīng)有的凝聚力。

在“你和周圍的鄰居熟悉嗎？”選項中，5%的居民選擇“根本不認(rèn)識”，選擇“和鄰居很熟，并交往頻繁”的占30%，32%的“居民認(rèn)識鄰居，但沒有交往”，還有32%的人“認(rèn)識鄰居很少，交往也不多”。在“鄰居生活中遇到一些困難向您求助時”，有72%的人表示會幫助鄰居，有22%的人會視情況而定，6%的人不會幫助鄰居，原因是不熟。在“出現(xiàn)了自己和家庭不能解決的問題時，您首先想到的求助對象”的選項中，有27%的居民選擇了“社區(qū)居委會”，19%選擇了“相關(guān)職能部門”，4%選擇了“工作單位”，4%選擇了“社會救助組織”，46%居民都選擇了“親戚或鄰里”?？梢钥闯?，72%的被調(diào)查者在鄰居有困難時會幫助鄰居，46%被調(diào)查者在自己和家庭遇到不能解決的問題時選擇了親戚或鄰里求助，“遠(yuǎn)親不如近鄰”。盡管在居民遇到困難時還是以親戚或鄰里為主要求助對象，也愿意幫助鄰居。但是由于社區(qū)的人際間缺乏溝通機(jī)制，社區(qū)居民沒有相互認(rèn)識溝通的平臺，彼此不認(rèn)識更不熟悉，求助于鄰里和幫助鄰里在現(xiàn)實中并不可行。說明社區(qū)的凝聚力尚未形成，居民也普遍缺乏對所在社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感。（圖7、圖8、圖9）

（四）社區(qū)組織財務(wù)收支信息缺乏透明度，監(jiān)督機(jī)制不健全。居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)作為社區(qū)的“三巨頭”，其工作內(nèi)容與流程、工作成效、財務(wù)收支情況等都需要接受社區(qū)居民、居監(jiān)會的監(jiān)督，這不僅是社區(qū)管理制度規(guī)范化的體現(xiàn)，也是社區(qū)居民自治的具體內(nèi)容。而作為社區(qū)自治的主體社區(qū)居民是最重要的監(jiān)督主體。社區(qū)居民的監(jiān)督內(nèi)容主要包括對居委會的民主評議、對社區(qū)財務(wù)收支情況、對小區(qū)物業(yè)費及停車費的明細(xì)賬目的監(jiān)督。

在“主要通過什么途徑了解與本社區(qū)有關(guān)的信息（按重要程度排序）”問題選擇中，“社區(qū)公開欄”排在了第一位，“住宅門口或樓道的通知、告示等”排在第二位；熟人相互告知”為第三位。對于“社區(qū)網(wǎng)站”、“社區(qū)干部的宣傳”、“居民代表、居民小組長等告知”的選擇較少?！皩ι鐓^(qū)的財務(wù)收支情況是否清楚”，2%的選擇“很清楚”，4%的選擇是“比較清楚”，14%的選擇“知道一些”，80%的選擇則是“不清楚”?？梢?，絕大多數(shù)的居民并不清楚社區(qū)的財務(wù)收支情況?！八谛^(qū)物業(yè)費的收支情況和使用明細(xì)是否公開”，25%的選擇了“公開”，14%的選擇了“沒有公開”，而“不知道”所在小區(qū)物業(yè)費的收支情況和使用明細(xì)是否公開的占被調(diào)查者的比例達(dá)到了61%?！八谛^(qū)停車費的收支情況和使用明細(xì)賬目是否公開”，16%的選擇了“公開”，20%的選擇了“沒有公開”，有64%的則“不知道”所在小區(qū)停車費的收支情況和使用明細(xì)賬目是否公開。（圖10、圖11、圖12）

按照法律法規(guī)規(guī)定，社區(qū)財務(wù)收支、小區(qū)物業(yè)費以及小區(qū)停車費的收支情況和使用明細(xì)賬目必須公開，便于居民、居委會、社區(qū)居民事務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。而有效的監(jiān)督必須建立在相關(guān)信息公開的基礎(chǔ)上，如果沒有基本信息的公開，監(jiān)督也就會成為一句空話。調(diào)查顯示，目前社區(qū)信息公開及監(jiān)督存在三個問題。一是社區(qū)居委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)財務(wù)收支信息缺乏透明度。居民對社區(qū)居委會成員民主評議、社區(qū)工作經(jīng)費收支，以及物業(yè)服務(wù)企業(yè)的物業(yè)費和停車費收支等情況了解甚微，信息公開透明度不夠，沒有及時讓居民了解其工作情況。居民的自我管理、民主監(jiān)督就難以落到實處；二是社區(qū)事務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全。居委會對業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司的指導(dǎo)和監(jiān)督作用尚未發(fā)揮，作為基層群眾自治組織社區(qū)居民事務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)也未能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用；三是業(yè)主委員會和物業(yè)服務(wù)企業(yè)缺乏主動接受社區(qū)居民委員會及居民監(jiān)督的自覺性和主動性。

（五）專職社區(qū)工作人員待遇較差，個人發(fā)展空間小。據(jù)嘉興市民政局基層政權(quán)與城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)處的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年嘉興市市區(qū)社區(qū)工作者人均年收入（包括全體專職社區(qū)工作人員在當(dāng)年獲得的工作獎金、補(bǔ)（津）貼、社會保險和住房公積金等收入總和除以總?cè)藬?shù)）南湖區(qū)為5.1 萬元，秀洲區(qū)為5.5 萬元。據(jù)調(diào)查，77.89%的工作人員對現(xiàn)有收入表示不滿，有22.22%和29.63%的人認(rèn)為學(xué)習(xí)機(jī)會和發(fā)展空間太少，缺乏足夠的發(fā)展機(jī)會和發(fā)展空間。由于待遇低，發(fā)展空間小，影響了社區(qū)工作人員工作的積極性和提供服務(wù)的質(zhì)量，難以留住人才。

三、增強(qiáng)居委會自治功能的對策

（一）推動社區(qū)去行政化，推進(jìn)居委會回歸自治。要創(chuàng)新社區(qū)治理方式，徹底改變居委會承擔(dān)大量行政工作的現(xiàn)狀。首先，要處理好基層政府指導(dǎo)與居民民主自治的關(guān)系，推動政府職能轉(zhuǎn)變。政府職能部門及街道辦事處要切實減輕社區(qū)居委會負(fù)擔(dān)，在管理體制上保證實現(xiàn)“還權(quán)、賦能、歸位”，推進(jìn)社區(qū)居委會職能回歸自治；其次，要規(guī)范社區(qū)居委會的工作事項。厘清基層群眾自治組織依法履行職責(zé)事項和協(xié)助政府工作事項，形成居委會協(xié)助政府工作事項“準(zhǔn)入目錄”，凡未列入“準(zhǔn)入目錄”的，各級政府各單位不得要求社區(qū)予以協(xié)助，社區(qū)居委會也有權(quán)拒絕為列入“準(zhǔn)入目錄”的攤派。只有切實實行去行政化，才能保證社區(qū)居委會能集中精力服務(wù)社區(qū)居民，成為幫助居民解決工作、生活、社會問題的自治組織。

（二）完善激勵機(jī)制，激發(fā)社區(qū)自治活力

1、培育居民自治意識和自治能力。居民自治意識和自治能力是實現(xiàn)社區(qū)自治的先決條件。首先，要培育居民的自治意識和自治能力。在新一輪社區(qū)治理改革過程中，必須對社區(qū)居民進(jìn)行宣傳、教育，提高居民對社區(qū)自治的認(rèn)知，增強(qiáng)社區(qū)意識，推進(jìn)社區(qū)居民由私人興趣和互益領(lǐng)域向社區(qū)秩序維護(hù)、社區(qū)條件改善等公益領(lǐng)域發(fā)展。

2、加大財政支持力度。適度的財政支持政策既能不斷增強(qiáng)社區(qū)居委會的自治功能，又能發(fā)揮社區(qū)居民的主動性和創(chuàng)造性，進(jìn)一步促進(jìn)社區(qū)自治的創(chuàng)新和發(fā)展。一是加強(qiáng)社區(qū)工作用房和社區(qū)公益性服務(wù)設(shè)施建設(shè)。尤其是要加大對社區(qū)文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)境等公共項目建設(shè)的投入；二是建立社區(qū)專職工作人員工資逐年增加機(jī)制，將社區(qū)工作者的工資、“五險一金”等福利待遇納入財政預(yù)算，并逐年增長；三是完善“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)”的管理制度。對于市、區(qū)兩級政府部門及其派出機(jī)構(gòu)委托給社區(qū)居委會的工作，以及社區(qū)居委會協(xié)助市、區(qū)兩級政府部門及其派出機(jī)構(gòu)的工作，屬于社區(qū)的社會管理和公共服務(wù)職責(zé)，按照責(zé)任權(quán)利統(tǒng)一的原則，對有關(guān)專項經(jīng)費進(jìn)行分割，必須由財政承擔(dān)支出。

（三）健全政府購買服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)社區(qū)“造血”功能。改變目前政府大包大攬的做法，轉(zhuǎn)變政府職能，將適合由社區(qū)社會組織提供的公共服務(wù)，通過政府采購，以公開、合理方式確定有資質(zhì)的社區(qū)組織來承擔(dān)。政府通過“委托——購買”的形式，購買社區(qū)服務(wù)中心提供的家庭、兒童、青少年、醫(yī)療、社區(qū)矯正、居家養(yǎng)老、殘疾人照料等領(lǐng)域的專業(yè)化、多元化服務(wù)項目。政府通過購買服務(wù)增加對社區(qū)組織的資金扶植，以拓展社區(qū)居委會的發(fā)展空間，形成社會組織提供公共服務(wù)產(chǎn)品和參與社會治理的新格局。

（四）營造社區(qū)自治的良好氛圍，增強(qiáng)居民的歸屬感和認(rèn)同感

1、構(gòu)建社區(qū)活動平臺。居民的自我管理、自我服務(wù)必須建立在居民彼此了解和熟悉的基礎(chǔ)上。第一，加強(qiáng)社區(qū)活動中心建設(shè)，為居民提供室內(nèi)和室外活動場所，作為居民相互認(rèn)識了解的平臺；第二，組織開展豐富多樣的社區(qū)活動。不僅要繼續(xù)吸引老年人、家庭主婦、低保戶等弱勢群體參與社區(qū)事務(wù)及活動，而且要通過組織形式多樣、健康有益的群眾性體育、科普、教育、娛樂、互助等活動，引導(dǎo)和吸引中青年人參與社區(qū)活動；第三，構(gòu)建社區(qū)公共信息平臺和社區(qū)自治工作室。增進(jìn)居民之間交流溝通，形成良好的溝通機(jī)制，使社區(qū)成員之間、不同群體之間實現(xiàn)交流溝通，為社區(qū)建設(shè)獻(xiàn)計獻(xiàn)策，激發(fā)居民“熱愛社區(qū)、建設(shè)社區(qū)”的熱情，增強(qiáng)社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。

2、營造和諧社區(qū)文化。在構(gòu)建社區(qū)活動的平臺基礎(chǔ)上，還需要營造相對統(tǒng)一的社區(qū)價值觀和社區(qū)生活圈，居委會協(xié)同社區(qū)居民共同營造社區(qū)自治氛圍，進(jìn)一步增強(qiáng)社區(qū)組織和居民對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，提高居民參與社區(qū)建設(shè)的自覺性。增進(jìn)社區(qū)居民相互關(guān)愛、相互信任、相互幫助的和諧人際關(guān)系，構(gòu)建和諧的社區(qū)文化。結(jié)合社區(qū)特色創(chuàng)造一批群眾喜聞樂見朗朗上口的社區(qū)之歌、鄰里之歌、道德公約等社區(qū)歌謠，舉辦社區(qū)鄰里節(jié)、社區(qū)運(yùn)動會等社區(qū)的節(jié)慶活動。通過社區(qū)文化建設(shè)，強(qiáng)化“社區(qū)是我家，建設(shè)靠大家”的意識。

（五）健全社區(qū)信息公開機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范社區(qū)管理和服務(wù)。對社區(qū)社會組織及物業(yè)公司的監(jiān)督是居委會的職責(zé)，是居民自我監(jiān)督的具體表現(xiàn)，也是使社區(qū)社會組織健康發(fā)展、有效地發(fā)揮其應(yīng)有作用的關(guān)鍵。首先，利用現(xiàn)有的社區(qū)公開欄、樓道的通知、社區(qū)信息平臺，居委會不僅要帶頭公開社區(qū)居委會成員的選舉、民主評議、財務(wù)信息等基本情況，還要公開社區(qū)工作經(jīng)費、社區(qū)購買服務(wù)的收入、社會捐贈資金的財務(wù)收支賬目等信息內(nèi)容。其次，居委會和居監(jiān)會要切實履行監(jiān)督職責(zé)，指導(dǎo)并督促小區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)對物業(yè)費、停車費的收取標(biāo)準(zhǔn)和使用，以及小區(qū)公共設(shè)施建設(shè)等收支情況。只有信息的充分公開，才能保障社區(qū)居民自我管理和自我監(jiān)督的實現(xiàn)。

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