政府購買社會服務(wù)的路徑與協(xié)同創(chuàng)新機制建構(gòu)

陳俊豪

(河南工程學(xué)院人文社會科學(xué)學(xué)院，河南鄭州 451191)

從供給經(jīng)濟學(xué)的角度講，政府在向社會提供服務(wù)的過程中，會在信息不對稱與社會資源缺位等因素的影響下，使社會服務(wù)處在低效率水平，這樣不但會破壞社會公平，也會削弱社會公眾的利益［1］。相反，非政府組織、非政府團體或者個人因其具有公益性、非營利性甚至志愿性的特征，較之政府通常會獲得更為廣泛和豐富的社會信息與資源，也因其獲得的便利性，可以提供更為專業(yè)與高效的社會服務(wù)。為此，一些政府為了克服其在提供社會服務(wù)方面的缺陷，通過轉(zhuǎn)變職能與市場運作購買社會服務(wù)，履行服務(wù)公眾的職責(zé)，有效提高了社會服務(wù)的質(zhì)量與效率。文章以此為視角，對新時期政府購買社會服務(wù)的路徑選擇與協(xié)同創(chuàng)新機制的建構(gòu)問題進行研究。

一、政府購買社會服務(wù)的起源、程序與條件

1.政府購買社會服務(wù)的起源

政府購買社會服務(wù)起源于20世紀20年代末的西方國家。當(dāng)時，經(jīng)濟危機正在席卷歐美地區(qū)，前所未有的經(jīng)濟蕭條促使歐美國家不得不考慮為不斷出現(xiàn)的弱勢群體提供更為全面的社會保障與社會服務(wù)。在具體實施層面上，這些國家和地區(qū)先后出臺了一系列或者一整套的“社會計劃”與社會福利政策，以此對社會利益格局進行調(diào)整和優(yōu)化，在化解社會沖突和經(jīng)濟危機的過程中實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和對“人性的救援”［2］。但是，即便以今天的眼光看，源于西方國家的這些“社會計劃”或者福利政策的實施和落實也不是一蹴而就的，既無法單純依靠簡單的、有限的政府資源最終實現(xiàn)，也難以單純依靠非政府組織、非營利的社會服務(wù)組織或者個人實現(xiàn)。也就是說，只有制訂一套強有力的方案，不斷協(xié)調(diào)并整合各方資源，才能實現(xiàn)政府與非政府組織對社會問題的共同治理，并在相對完整的制度框架下，對政府組織、非政府組織的發(fā)育起到積極的推動作用，以社會分工為原則，實現(xiàn)政府和非政府之間互助合作。在這種情況下，具有明顯職業(yè)化、專業(yè)化和社會化特征的社會工作機制——政府購買社會服務(wù)——也就應(yīng)運而生。如此一來，那些參與社會事務(wù)、為社會問題的解決貢獻力量的非政府組織、非營利機構(gòu)和個人、社會群體等就成為重要載體，在社會進程中迅速發(fā)展起來，政府和社會工作機構(gòu)之間的“購買—提供”社會服務(wù)的關(guān)系也得到了確立。

2.政府購買社會服務(wù)的程序

在政府購買社會服務(wù)的過程中，政府的角色和作用都發(fā)生了全面改變，從單純向社會提供服務(wù)到從社會購買服務(wù)，除豐富了其角色外，也在一定程度上“稀釋”了政府的原有功能，從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變成資金的提供者，其中的部分職能通過合同的形式轉(zhuǎn)包給了社會組織或非政府組織［3］。實際上，按照西方國家的經(jīng)驗，社會服務(wù)的提供通常有以下兩種形式:一種是政府直接提供服務(wù)(屬于傳統(tǒng)方式)，另一種則是政府間接提供服務(wù)。在后一種形式下，政府會依照市場經(jīng)濟規(guī)律，借助購買的方式向社會提供所需的公共服務(wù)。這種方式效率較高，但是也會因政府與其他社會組織之間缺乏必要的溝通和約束機制，出現(xiàn)政府與服務(wù)的提供方之間界限不清晰、責(zé)任不明晰的情況［4］。一般而言，政府購買社會服務(wù)通常要經(jīng)過以下程序:首先是政府安排專項預(yù)算，以此確定購買社會服務(wù)的時機、數(shù)量、內(nèi)容和服務(wù)對象等，然后對私有的非政府組織等進行資質(zhì)認證，確定其提供的社會服務(wù)能夠達到預(yù)期要求，能夠提高政府工作效率，最后通過招標與委托等方式確定非營利組織與社會服務(wù)組織等，向其購買社會服務(wù)，同時要對這些組織加以全面的考核與監(jiān)督。

3.政府購買社會工作服務(wù)的條件

從西方國家政府購買社會服務(wù)的實踐來看，要想完成這一工作，需要達到以下條件:一是社會服務(wù)機構(gòu)以“公益性”為活動前提。在政府購買社會服務(wù)的過程中，無論是購買服務(wù)的政府還是出售服務(wù)的非政府組織或個人，都不得以營利為目的，政府購買的或者社會機構(gòu)提供的服務(wù)都要具有非營利屬性，尤其在面向困難群體或者低收入群體時，政府購買并提供的服務(wù)項目通常不收取任何費用，而為了體現(xiàn)公平與公正，在面向其他社會群體時，可能會依據(jù)服務(wù)對象的不同收取一定費用。二是在政府和社會之間進行有效的分工合作。政府購買社會服務(wù)的內(nèi)核是政府和社會之間的“功能分開”，其中，政府重點負責(zé)社會管理和社會服務(wù)的政策指引及法律監(jiān)管等，而非政府組織(即社會)要承擔(dān)起具體的社會管理與社會服務(wù)項目，同時接受政府的監(jiān)督和管理。三是政府負責(zé)購買預(yù)算的安排。任何政府在每個財政年度都會對預(yù)算進行專門的設(shè)定，然后依照社會管理事務(wù)與社會服務(wù)的需求，借助招標、委托等形式從非政府組織處購買社會服務(wù)。對非政府組織而言，它們要以競標或者談判的形式爭取獲得這些項目，在雙方達成協(xié)議之后，要在社區(qū)、援助機構(gòu)等場所向特定的服務(wù)對象提供社會服務(wù)。

二、新時期政府購買社會服務(wù)的瓶頸與原因解析

1.政府購買社會服務(wù)的瓶頸

(1)監(jiān)管瓶頸。政府購買社會服務(wù)如果缺乏經(jīng)驗，則無法通過購買行為提高社會管理或社會治理的效率，降低成本。尤其是當(dāng)缺乏必要的監(jiān)督機制時，極易把公私伙伴關(guān)系誤解為解決社會服務(wù)管理的唯一途徑，降低政府管理的效能［5］。比如，在購買行為中對產(chǎn)出和成果的監(jiān)督缺位，政府合同的監(jiān)管人員可能會對網(wǎng)絡(luò)成員的工作程序加以干涉，對政府的執(zhí)照辦理、法律執(zhí)行，以及與供應(yīng)商的合作效率等產(chǎn)生消極影響，也會讓非營利組織感到為難，對政府購買社會服務(wù)產(chǎn)生消極影響。更需要注意的是，在這一過程中通常無法形成和使用績效標準，政府有可能在核算控制、申請與匯報過程中給非營利組織施加更多的壓力。比如，目前我國在制度層面上還缺乏政府購買的有效監(jiān)督手段，基本社會組織以公益為宗旨向政府提供服務(wù)，但由于監(jiān)督瓶頸的存在，所以這一行為的市場化運作十分艱難。

(2)能力瓶頸。政府購買社會服務(wù)是資源優(yōu)化和資源重置的典型行為，從組織結(jié)構(gòu)上講，如果政府機構(gòu)和社會組織之間職能不分、界限不明，社會組織就會更多地依賴于政府，降低政府購買的效率。這是因為政府和社會組織之間較低的認知程度，表明兩者在社會服務(wù)的購買和提供方面都缺少必要的能力準備［6］。這樣一來，社會組織的發(fā)展空間就會因此受限，難以覆蓋到更多的社會發(fā)展領(lǐng)域。另外，政府購買社會服務(wù)的能力也會因其范圍廣和規(guī)模大，而對社會組織的成長和發(fā)展形成不必要的沖擊。比如，在我國，一些從原來事業(yè)單位演變而來的行業(yè)協(xié)會或者其他類型的社會組織，會對黨政機關(guān)存在較高的依賴性，并直接削弱其內(nèi)在活力和能力，導(dǎo)致政府購買社會服務(wù)的功能缺位和運行不規(guī)范，難以形成有效的購買行為。

(3)認知瓶頸。政府在購買社會服務(wù)的過程中，不可避免地要遭遇“態(tài)度”或者認知層面的瓶頸。比如，政府對非政府組織的認知、政府對購買社會服務(wù)的認知、政府對自身價值的認知等。政府對非政府組織的態(tài)度會直接決定政府對后者采取何種行動。尤其是當(dāng)政府購買社會服務(wù)的熱情過高時，容易出現(xiàn)對客觀事物的非理性認識，缺乏對購買服務(wù)適用條件的充分考慮等。這主要體現(xiàn)在政府會將更多的公共服務(wù)轉(zhuǎn)給非政府組織，以購買的方式不斷消減政府的職能。這種認識上的瓶頸，會降低政府購買社會服務(wù)的效率，也會破壞既有的公正與公平。

2.政府購買社會服務(wù)瓶頸的原因解析——基于能力的分析

(1)社會組織能力缺位。當(dāng)前，在政府和非政府社會組織之間，社會服務(wù)的購買和提供已經(jīng)發(fā)展到一定層級，政府向社會組織購買服務(wù)一方面確實是在購買服務(wù)，另一方面也具有對社會組織加以培養(yǎng)和發(fā)展的意味，如果對此不加以規(guī)范和正確引導(dǎo)，極易導(dǎo)致政府和社會組織公信力的下降。這是因為目前我國社會組織的成熟度不夠，向政府提供服務(wù)的規(guī)范性與專業(yè)性還相對較弱，極易影響政府公共資金的安全，甚至?xí)纱藫p害服務(wù)者的權(quán)益［7］。此外，我國培育的社會組織數(shù)量還未達到較大規(guī)模，政府在購買服務(wù)時選擇性較差，難以保證購買服務(wù)的質(zhì)量。當(dāng)然，由此而產(chǎn)生的社會組織對政府的過度依賴，也會逐漸使前者失去獨立性和發(fā)展?jié)撡|(zhì)，其影響力與公信力也會因此大打折扣。

(2)政府能力缺位。政府在向社會組織購買社會服務(wù)的過程中，通常對政府職能加以細致劃分，明確哪些職能需要由政府承擔(dān)、哪些能夠向社會組織購買。目前政府在購買社會服務(wù)方面還存在能力缺位、條件不夠成熟等情況，在購買服務(wù)的過程中會面臨一定的風(fēng)險，主要表現(xiàn)在以下方面:政府職能并未因購買社會服務(wù)而發(fā)生轉(zhuǎn)移或者轉(zhuǎn)移不到位，在某種力量的驅(qū)使下或者在某些因素的影響下，一些政府職能部門甚至?xí)⒈緫?yīng)自己承擔(dān)的事務(wù)推向社會、推向市場——減緩政府壓力、增加社會壓力，或者政府過多地增加其權(quán)力范圍，干預(yù)或者干擾社會服務(wù)市場的正常運行。更為重要的是，如果政府屬于“強政府”，那么在慣性的趨勢下，會對社會組織的積極性造成較大打擊，使之最終失去靈活性和專業(yè)化優(yōu)勢，降低購買服務(wù)的效率。

三、新時期政府購買社會服務(wù)的路徑建構(gòu)

1.加強政府購買社會服務(wù)的科學(xué)性

在我國，政府供給的公共服務(wù)具有多樣化的特征。因此，為了提升社會服務(wù)水平，需要加強政府購買社會服務(wù)的科學(xué)性。比如，需要確定公共服務(wù)的服務(wù)領(lǐng)域，然后借助政府購買社會服務(wù)的形式，將其委托給其他社會組織或者個人，由其完成社會服務(wù)的提供。［8］此外，還應(yīng)對購買公共服務(wù)的必要性進行評估，即便采取招標、委托等方式進行，也要最大限度地保證其中具有競爭性或者市場性的特征。因此，應(yīng)從目前我國政府購買社會服務(wù)的實際出發(fā)，不斷提高購買方式的科學(xué)性，通過建立相對統(tǒng)一的政府購買社會服務(wù)目錄，最大限度地刺激社會服務(wù)的參與者通過競爭的方式不斷提高社會服務(wù)的提供質(zhì)量和效率。

2.強化政府購買社會服務(wù)的規(guī)范性

為了適應(yīng)新時期的社會發(fā)展模式，在選擇政府購買社會服務(wù)路徑的過程中要強化規(guī)范性問題，即政府向社會組織購買服務(wù)的行為，要在相關(guān)政策、制度的基礎(chǔ)上加以規(guī)范，比如對《政府采購法》加以修訂等。［9］內(nèi)容主要涉及以下方面:第一，對社會組織的供應(yīng)商地位加以明確，通過認證等方式規(guī)范其行為，同時要對參加政府采購活動的社會組織加以監(jiān)督和管理。第二，明確政府購買社會服務(wù)的具體方式和程序，對購買過程中出現(xiàn)的一些問題進行專業(yè)處理，通過出臺具體的辦法和措施對購買行為加以說明。要全面推進政府購買社會服務(wù)的地方性立法工作，以此提升購買社會服務(wù)的法律效力，最大限度地推動政府購買社會服務(wù)的規(guī)范化。第三，把公共服務(wù)正式納入政府采購的范圍之內(nèi)，同時對納入政府采購的公共服務(wù)的屬性與范圍加以明確和界定。

3.推動政府購買社會服務(wù)的平臺化

在政府購買社會服務(wù)的過程中，通常要搭建和組織相關(guān)服務(wù)平臺，這不但有利于政府采用招標、委托等方式購買社會服務(wù)，也有利于競爭性購買方式的推行。這是因為政府購買社會服務(wù)說到底屬于一種經(jīng)濟行為，這種經(jīng)濟行為的優(yōu)化首先需要在政府的推動下進行，由其提供專有平臺在有效刺激競爭的前提下最大限度地控制交易成本。［10］因此，應(yīng)在政府相關(guān)職能部門的引導(dǎo)下，委托相關(guān)部門和機構(gòu)進行日常的運作和管理，同時要對同級或者下級政府部門負責(zé)，當(dāng)其提出社會服務(wù)購買需求時，要向全社會進行公開招標，確定社會服務(wù)的提供方。

四、新時期政府購買社會服務(wù)的協(xié)同創(chuàng)新機制建構(gòu)

1.促進社會服務(wù)市場發(fā)育

為了構(gòu)建政府與社會組織或者非政府機構(gòu)之間的良好合作關(guān)系，借助政府購買社會服務(wù)不斷拓寬社會服務(wù)領(lǐng)域，向社會公眾提供更為高效和優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)，除了要不斷加強社會服務(wù)機構(gòu)的自身建設(shè)外，還應(yīng)該促進社會服務(wù)市場發(fā)育，改變和優(yōu)化這些社會機構(gòu)與政府機關(guān)或事業(yè)單位之間的關(guān)系，尤其是要去除這些組織的官僚氣息和封建思想，削弱其官辦色彩，不斷強化其開拓性和靈活性，在創(chuàng)新精神的鼓舞下全面解決各類社會問題，以此滿足社會公眾對社會服務(wù)的訴求。此外，還應(yīng)該加強社會組織高素質(zhì)人才的培養(yǎng)與科學(xué)管理經(jīng)驗的借鑒，調(diào)整自身管理模式，降低隨意性，樹立良好的公眾形象。

2.提高采購資金預(yù)算透明度

為了更好地向社會公眾提供社會服務(wù)，政府需要對社會服務(wù)采購資金進行合理的安排和調(diào)配，同時提高采購資金預(yù)算的透明度，增加政府和社會組織的公信力。為此，需要按照相關(guān)部門的預(yù)算要求，設(shè)立用于提供社會服務(wù)的專項資金，用于購買社會服務(wù)。政府預(yù)算在經(jīng)過同級人民代表大會批準通過之后，要將預(yù)算數(shù)目向全社會公布，以便社會組織和社會公眾能夠全面了解政府購買社會服務(wù)的需求和資金預(yù)算等信息，有選擇性地進行投標;同時，政府相關(guān)部門要配合采購社會服務(wù)工作的開展，通過試點、實驗等方式，探索更為理想的社會服務(wù)模式。

3.提高購買程序的效率

政府購買社會服務(wù)屬于交易行為，兩個主體之間只有建構(gòu)協(xié)同機制、不斷規(guī)范購買程序，才能提高購買效率。為此，應(yīng)按照以下步驟進行:明確購買目標和范圍，對購買項目進行全面評估→確定購買數(shù)量和規(guī)?！诰幹祁A(yù)算之后向社會發(fā)布購買信息→在招標之后組織實施購買行為→確定社會服務(wù)的提供方，并與之簽訂購買合同→通過評估，對購買效果加以優(yōu)化。此外，為了獲得更為理想的購買效果，還需要按照購買內(nèi)容與購買方式的差異性，對具體的購買流程加以優(yōu)化和完善。在這一過程中，不但要對購買程序進行資質(zhì)與能力的嚴格把關(guān)，還應(yīng)對社會組織的管理水平、信譽等進行綜合評估。同時，還要體現(xiàn)出政府購買社會服務(wù)的公平性和競爭性，體現(xiàn)經(jīng)濟行為的客觀公正性和規(guī)律性，避免政府購買社會服務(wù)行為陷入選擇的局限之中。

4.確定購買內(nèi)容

在政府購買社會服務(wù)的過程中，需要確定購買內(nèi)容，即確定具體的外包內(nèi)容與自身提供服務(wù)之間的界限，保證任務(wù)清晰，項目完整，經(jīng)費明確。只有這樣，才能保證購買行為具有現(xiàn)實操作性，對社會組織來說，也能因此更加積極主動地開展工作，在保持社會組織獨立性的同時，提高購買效率。為了更好地確定社會服務(wù)購買內(nèi)容，還應(yīng)重點做好以下工作:第一，購買行為要符合公眾需要，無論是在購買內(nèi)容選擇上，還是在迎合公眾需求上，都要致力于解決社會公眾的民生問題;第二，明確政府購買社會服務(wù)的動態(tài)性特征，要隨著市場經(jīng)濟的變化，不斷轉(zhuǎn)換政府職能與履行職能方式等;第三，明確政府向社會組織購買服務(wù)的有限性，只能將部分而不是全部社會服務(wù)委托給社會組織。

五、結(jié)束語

在經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展之后，我國經(jīng)濟社會實現(xiàn)了快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，但是在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，由于歷史和現(xiàn)實的原因，相關(guān)工作并未與時代進程相一致，并由此產(chǎn)生了各種各樣亟待解決的社會問題。在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和社會組織提供的服務(wù)具有明顯的差別，后者提供的公共服務(wù)更具回應(yīng)性，可以在很大程度上、很多層面上滿足社會公眾的公共需求。［11］因此，以我國國情為出發(fā)點，探索和發(fā)現(xiàn)政府與社會組織之間的提供社會服務(wù)的模式，具有十分重要的現(xiàn)實意義。文章以此為視角，對新時期政府購買社會服務(wù)的路徑建構(gòu)與協(xié)同創(chuàng)新機制問題進行了綜合研究，得出了一些結(jié)論。當(dāng)然，這些結(jié)論還是初步的，需要在后續(xù)的研究實踐中不斷加以完善和修正。

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