警惕另類的“雙軌制”——規(guī)則“雙軌制”

閉明雄，陽曉偉

（1.寧波大學區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，浙江寧波315211；2.中國社會科學院研究生院，北京102488）

警惕另類的“雙軌制”——規(guī)則“雙軌制”

閉明雄1，陽曉偉2

（1.寧波大學區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展研究院，浙江寧波315211；2.中國社會科學院研究生院，北京102488）

摘要：改革開放過程中出現(xiàn)的價格“雙軌制”、養(yǎng)老金“雙軌制”等已廣為人知，而有一種“雙軌制”并未引起足夠的重視，那就是在社會各個領(lǐng)域中都廣泛存在的明規(guī)則和潛規(guī)則并行的規(guī)則“雙軌制”。規(guī)則“雙軌制”削弱了明規(guī)則的權(quán)威，造成公開制度的名實分立，侵害了社會正義，破壞了社會經(jīng)濟秩序。解決規(guī)則“雙軌制”問題必須壓縮潛規(guī)則的運行空間，進而消除潛規(guī)則。

關(guān)鍵詞：雙軌制；明規(guī)則；潛規(guī)則；制度

中圖分類號：F019

文獻標識碼：碼：A

文章編號：號：1672－626X（2015）03-0017-04

doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2015.03.003

收稿日期：2015-04-26

基金項目：國家社科基金重點課題（12AJL005）

作者簡介：閉明雄（1980-），男，廣西貴港人，寧波大學講師，經(jīng)濟學博士，主要從事制度與經(jīng)濟發(fā)展研究;陽曉偉（1986-），男，湖南邵陽人，中國社會科學院研究生院經(jīng)濟系博士研究生，主要從事制度與經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟思想史、公共資源等研究。

Abstract:The double-track price system and dual pension scheme have been known to all since China's reform and opening-up, but there is still another kind of double-track system under appreciated, which may be named as double-track rule system: transparent rules and hidden rules exist at the same time. The double-track rule system weakens the authority of formal rules，causes the schism between nominal rules and practical rules, therefore undermining social justice and social economic order. To resolve the problem of double-track rule system, countermeasures must be taken to eliminate the hidden rules or to compress their operation space at least.

一、規(guī)則的“雙軌制”

“雙軌制”是指兩種不同體制并行的制度。改革開放初期價格“雙軌制”為人們所熟悉，即同一種商品一部分實行市場價格，另一部分實行管制價格，價格“雙軌制”導致了嚴重的后果，其中之一就是行政領(lǐng)域腐敗盛行。價格“雙軌制”是我國漸進式改革中一種不得已的選擇，盡管它導致了諸多問題，但畢竟在放任體制外價格機制發(fā)育和壯大過程中，對逐步取消管制價格，過渡到統(tǒng)一的市場制度起到了積極作用。然而，有一種“雙軌制”在歷史上就存在，且今天依然盛行，盡管受到了關(guān)注，但并沒有引起足夠的重視，那就是在各個領(lǐng)域中普遍存在的明規(guī)則與潛規(guī)則并行的規(guī)則“雙軌制”。

“潛規(guī)則”這個概念是由吳思在《潛規(guī)則：中國歷史中的真實游戲》[1]一書中首次提出的。他通過大量生動、有趣的官場故事，揭示出隱藏在正式規(guī)則之下有另一套實際支配著社會運行的不成文的規(guī)矩，即“潛規(guī)則”。分析規(guī)則的“雙軌制”，需要我們借力新制度經(jīng)濟學。以諾思為代表的新制度經(jīng)濟學家將制度劃分為正式制度和非正式制度，正式制度是人們設計出來的一些成文的規(guī)定，包括中央和地方的法律、法規(guī)、規(guī)章、契約等，非正式規(guī)則（約束）包括辦事準則、行為規(guī)范、慣例、禁忌、習俗、傳統(tǒng)等；[2]非正式制度是自發(fā)演化的結(jié)果，用博弈論的術(shù)語來講就是在重復博弈中演化出來的能夠自我維持的穩(wěn)定均衡。[3]西方是一個團體格局的社會（費孝通，2008），他們講求權(quán)利和義務的明確性，權(quán)利和義務都通過正式制度明確標示，一旦違反就要受到懲罰。他們的“死板”常常被我們嗤笑，認為他們不懂得變通，不懂得對正式制度的“靈活運用”。然而，正是因為我們對正式制度“靈活運用”，才使得我們做事情缺乏明確的標準。在同一種制度框架內(nèi)，我們既可以這樣做，也可以那樣做，甚至既可以做，也可以不做?！霸试S”是一般制度所具有的特征，[2][4]也是度量制度自由裁量權(quán)的一個通俗的表述，但我們的制度似乎“允許”的范圍很大。通常人是自利的，當他成為制度的執(zhí)行者時，就會利用制度所賦予他的自由裁量權(quán)謀取私利，結(jié)果他的行為要么是“合法”的，卻違反了他所在位置必須承擔的責任或義務，要么是直接違反正式規(guī)則。

在我國的制度語境中，人們談論更多的似乎不是憲法、法律、規(guī)章制度這些正式規(guī)則，而是這些正式規(guī)則在實施過程中必須遵循的另一套約束，這就是潛規(guī)則。潛規(guī)則已經(jīng)盛行到成為人們所深惡痛絕但又無可奈何甚至不得不遵守的存在，它像一切規(guī)則一樣具有強制性，但這種約束又有自身的諸多特點。由于西方新制度經(jīng)濟學將制度劃分為正式制度和非正式制度，人們想當然地將潛規(guī)則歸入非正式制度中，忽略了潛規(guī)則所特有的隱蔽性、投機性等特點。其實，在諾思看來，非正式制度是與正式制度相輔相成的，非正式制度具有長期的穩(wěn)定性，是正式制度賴以形成的基礎(chǔ)，正式制度必須建立在非正式制度之上，才能獲得人們的認同和遵守。由此，如果將潛規(guī)則視作非正式制度，那么潛規(guī)則就與正式規(guī)則是相融的。然而，潛規(guī)則的盛行實際上消解了正式制度的效用，削弱了正式制度的權(quán)威；造成公開制度的名實分立和社會多元規(guī)則的并存。因此，與其說潛規(guī)則是非正式制度，不如將它視為與正式制度、非正式制度相并行的第三類制度。[5]正式制度和非正式制度構(gòu)成了社會的整體認知和共識，屬于明規(guī)則范疇。然而，盡管明規(guī)則仍明確地存在著，并表面地獲得遵守和認同，但實際上運行的是潛規(guī)則，明規(guī)則與潛規(guī)則的共存構(gòu)成了規(guī)則的“雙軌制”。

二、規(guī)則“雙軌制”的產(chǎn)生

分析規(guī)則“雙軌制”是如何產(chǎn)生的，我們必須引進“共同體”這一概念。共同體是個寬泛的概念，它是由相關(guān)個體按照地域、經(jīng)濟、文化和政治等因素組合而成的組織形式。家族、社區(qū)、公司、國家甚或是整個人類社會都是個體的集合，是共同體的不同表現(xiàn)。共同體是為了增大全體成員的利益而被組建的，共同體中集體權(quán)力是個體私權(quán)的轉(zhuǎn)讓，因此集體權(quán)力的不正確行使會破壞共同體大部分成員的利益。集體權(quán)力總是交由少部分人行使，集體資源總是交由“信得過”的人去配置，這些被信任的人可能由民主選舉產(chǎn)生的，也可能是由更高層任命的。這些人一旦被放到這個公共位置上，便被正式規(guī)則所約束，正式規(guī)則要求他按照整體利益最大化的原則行事，在正式規(guī)則沒有規(guī)定的地方，他們也承擔著最大化全體成員利益的職責，其行為應體現(xiàn)共同體成員的意志，而不是他個人的意志，也不是某個小團隊的意志。盧梭指出，行政官個人具有三種意志：個別意志、團體意志和人民的意志，“在一個完善的立法體系里，個別意志或個人意志等于零，是不起任何作用的，政府本身的意志完全是從屬的，因此只有公意即主權(quán)者的意志始終占主導地位，是其他各種意志應當遵循的唯一標準”。[6]對公意的維護和服從是代理人應該遵守的法則，也是共同體成員對代理人共同的期望，這種法則是非正式的，卻與正式制度一樣構(gòu)成人們的共識，屬于明規(guī)則。

那些特殊位置中的個人撇開公意而謀求私利，如果不違背共同體的正式規(guī)則，就必然違背他被賦予的正式義務。行使集體權(quán)力的人的特殊之處在于他能夠?qū)餐w所有成員的福利造成影響，因為他掌握著共同體成員讓渡而來的資源，不正確地運用這些資源（以權(quán)謀私或濫用職權(quán)）都會導致集體資源的減少，都會對普遍的私權(quán)構(gòu)成侵犯。私權(quán)轉(zhuǎn)讓得越多，集體權(quán)力就越大，行使集體權(quán)力代理人對成員所造成的影響也就越大。然而這些代理人也有自己的個人意志或小團體意志，“經(jīng)濟人”的沖動使得他們傾向于利用集體的權(quán)力謀取私利。權(quán)力代理人的自由裁量權(quán)越大，其能為自己謀取利益的空間就越大。當正式規(guī)則不夠細致或執(zhí)行力不夠強大時，就不足以對權(quán)力代理人以權(quán)謀私的行徑構(gòu)成有效的阻嚇，使得代理人利用集體權(quán)力謀求個人利益和小團體利益的行為屢試不爽。與之打交道的人們也逐漸明白，只有對權(quán)力代理人奉上某種利益，才能在爭取集體資源時得到代理人的特殊照顧，一旦某一個體拒絕“納貢”，將被代理人排斥于集體資源之外，這種權(quán)力與利益的交易對人們構(gòu)成一種實實在在的約束——個體要么屈從，要么被排斥于利益和機會之外。然而，權(quán)力代理人利用集體所賦予的權(quán)力謀取私利的行為畢竟不是違背了正式規(guī)則，就是違反了他應承擔的義務，為了逃避制裁和譴責，權(quán)力代理人必然努力掩蓋其行為，使得這種交易轉(zhuǎn)入隱蔽的狀態(tài)，表面上明規(guī)則仍起作用，權(quán)力代理人（制度執(zhí)行人）也宣稱對它遵守，但實際上起作用的乃是潛規(guī)則。

根據(jù)潛規(guī)則產(chǎn)生的過程，潛規(guī)則可以定義為共同體權(quán)力代理人（制度執(zhí)行人）為謀取私利而推行的違背正式規(guī)則或背離其所應承擔的正式義務的規(guī)則。正式制度代理人承擔的正式義務是共同體成員對其行為的公開期待，是一種明規(guī)則，因此潛規(guī)則是權(quán)力代理人為謀取私利而推行的違反明規(guī)則的規(guī)則。實際起作用的是潛規(guī)則，但明規(guī)則并非被

完全擱置，它總會在權(quán)力代理人需要的時候起作用，甚至成為維護潛規(guī)則運行的保證力量——不遵守潛規(guī)則，我就找機會用明規(guī)則懲罰你。

三、規(guī)則“雙軌制”對經(jīng)濟秩序的危害

過去人們遭遇價格“雙軌制”，時下人們又關(guān)注養(yǎng)老金的“雙軌制”、醫(yī)療“雙軌制”等，“雙軌制”這一名詞的背后是嚴重的社會不公平，它幾乎成了官僚特權(quán)的代名詞，是社會的不穩(wěn)定因素。價格體系、養(yǎng)老金、醫(yī)療等領(lǐng)域的“雙軌制”是通過正式制度確立的，如果說明規(guī)則構(gòu)成了對社會正義的侵害，那么明規(guī)則代理人在執(zhí)法過程中要求社會成員遵守潛規(guī)則便是對社會正義的“二次侵害”，是對社會經(jīng)濟秩序的第二次擾亂。實際上，規(guī)則“雙軌制”的危害更廣。明規(guī)則盡管因為利益集團的影響而不可能做到完全的中性，卻可以通過社會參與和公開的討論推進其完善，當呼吁變革的力量足夠強大時，正式制度發(fā)生變革，其變革的方向也總是社會利益的最大化。而潛規(guī)則默默地蠶食著社會的正義，無論明規(guī)則正義與否。

（一）規(guī)則“雙軌制”破壞了共同體成員的預期

制度的重要作用之一就是減小人們行動的不確定性，提高行動的預見性。顧名思義，潛規(guī)則是一種規(guī)則，與所有各種類型的制度或規(guī)則一樣，是對人類行為的約束，同樣潛規(guī)則具備制度的一般功能，即它能夠協(xié)調(diào)潛規(guī)則雙方的行動，增加行動的預期，降低行動的不確定性。然而，潛規(guī)則所增加的預期是以犧牲明規(guī)則的預期為前提的，明規(guī)則所提供的預期是全體的、普遍的、無差別的，而潛規(guī)則所提供的預期是局部的、個別的和有條件的。明規(guī)則即使再缺乏正義，前后一致地被執(zhí)行也好于反復無常的潛規(guī)則。潛規(guī)則是在權(quán)力代理人的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)衍生的，是在“合法的恩惠權(quán)”和“合法的傷害權(quán)”這兩個極端之間的一個連續(xù)變量，其對“點”的選擇或者對“尺度”的把握缺乏一個統(tǒng)一的標準，這勢必損害人們行動的預見性。

（二）規(guī)則“雙軌制”損害經(jīng)濟效率

明規(guī)則也會因為利益集團的控制、變遷的時滯、路徑依賴等而變得無效率，但這并不是明規(guī)則設計者或演化主體的本意，無論是怎樣性質(zhì)的組織，明規(guī)則無一不是在打著實現(xiàn)和維護集體利益的旗號下頒布和推行的。明規(guī)則既然以公開的方式普遍性地實施，必然可以通過公開討論的方式加以改進?？傊灰庹J為現(xiàn)行的明規(guī)則缺乏效率，那么明規(guī)則就將尋求效率的帕累托改進。潛規(guī)則實質(zhì)上是共同體權(quán)力的代理人與特定人員之間就集體權(quán)力進行的交易，評價一種交易是否有效率，只需要看其是否遵循自愿原則。私人的交易可以被描述為是在默認全體同意的情況下發(fā)生的?！八饺私灰撞⒉恍枰@些局外人明確表示同意……只要交易產(chǎn)生的間接或外部影響并不顯著，默認全體同意下的兩方交易滿足效率的標準”。[7]在潛規(guī)則的作用下，權(quán)力代理人用以交易的資源是一種集體的資源，集體資源的交易“如果要達到效率標準，必須訂立某種面向所有人的‘社會契約’，該契約要求共同體的全體成員參加根據(jù)全體同意規(guī)則確定的集體決策”，[7]因此僅由極少數(shù)人決定對集體資源的處置違背了“社會契約”的原則，是違背經(jīng)濟效率的。

（三）規(guī)則“雙軌制”制造了社會的不公

潛規(guī)則賦予權(quán)力代理人謀取私利的空間，潛規(guī)則下權(quán)力代理人對集體資源的買賣為自己贏得了財富，但這種財富的獲取是以犧牲公眾利益為前提的，少部分人因為推行潛規(guī)則而積聚財富，大部分人則因此利益受損，從而制造了社會的不公，形成貧富分化。公權(quán)力領(lǐng)域的潛規(guī)則制造了官與民之間不可逾越的鴻溝，是中國社會最為不公平的現(xiàn)象之一。在規(guī)則的“雙軌制”下，明規(guī)則在很多場合已經(jīng)失去了維護共同體成員利益的作用，遵守明規(guī)則往往反而被排斥于利益和機會之外，而正直、擁有正義信仰的人總是不愿意犧牲自己的自尊而屈從潛規(guī)則的，這些人不得不承受冷落與貧困。明朝的海瑞就是這一類拒絕實施和接受潛規(guī)則的人，其最終不容于官場，貧困潦倒一生，他雖然曾官至吏部侍郎（相當于中組部副部長），但去世之后連喪葬費都湊不齊。在潛規(guī)則的作用下，優(yōu)秀的拔尖人才可能因為不遵守潛規(guī)則而被淘汰，一些有獨立見解的精英人才可能被扼殺，那些遵守潛規(guī)則的庸人卻可能成為“適者”生存下來，這種逆向淘汰機制嚴重擾亂著社會經(jīng)濟秩序。

四、規(guī)則“雙軌制”的治理之道

解決規(guī)則“雙軌制”問題，并非要將潛規(guī)則合法化納入明規(guī)則，更非用潛規(guī)則來代替明規(guī)則，而是要消除潛規(guī)則。2014年5月9日，習近平在指導蘭考縣委常委班子黨的群眾路線教育實踐活動專題民主生活會時就指出：要堅持清正嚴明，形成正氣弘

揚的大氣候，讓那些看起來無影無蹤的潛規(guī)則在黨內(nèi)以及社會上失去土壤、失去通道、失去市場。

潛規(guī)則產(chǎn)生的直接原因是明規(guī)則賦予執(zhí)行人過大的自由裁量權(quán)，因此壓縮潛規(guī)則的運行空間就必須用嚴密的程序性規(guī)則來約束權(quán)力代理人的行動。從理論上講，規(guī)則越是細化，其所規(guī)范的交易費用就越小，當規(guī)則細化到社會生活的方方面面時，人們的行為將像機械操作一樣有章可循，就不會發(fā)生猶豫、猜疑、爭吵和訴訟，就會大大降低交易成本。

然而，一個制度再完美也不可能在所有事務上都做到“無微不至”，一個完全依賴程序性規(guī)則來管理的社會，個人的才智也可能失去存在的意義。因此明規(guī)則總會給代理人留下一定的自由裁量權(quán)，對集體權(quán)力的“正確行使”必然依賴于代理人所受到的非正式制度的約束。良好的非正式制度的有效運行不但可以培養(yǎng)民眾遵守制度的公民意識，而且能夠糾正正式制度的設計缺陷，彌補正式制度遺漏下的制度真空?！笆烊松鐣?、“關(guān)系社會”是中國人行為方式呈現(xiàn)的特征，這種行為方式可能加劇潛規(guī)則的盛行，但它也是我們傳統(tǒng)文化的一部分，不能完全否定，一個否定血緣關(guān)系、地緣關(guān)系和熟悉關(guān)系的社會就是“六親不認”的社會，也是一種可怕的消極社會。然而，熟人社會的關(guān)系原則應有其合理的邊界，當人們走出狹小的鄉(xiāng)土社會走向現(xiàn)代化的陌生人社會時，當處理的事務由日常生活領(lǐng)域轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化領(lǐng)域時，它應當讓位于權(quán)利義務的團體原則。[8]因此樹立權(quán)利和義務的團體意識，培養(yǎng)公民精神，能抑制社會的投機行為，進而抑制潛規(guī)則的蔓延。

潛規(guī)則的盛行也有明規(guī)則非正義的原因。一個非正義的明規(guī)則必然使一部分人受益而另一部分人受損，一部分人成為剝削者和壓迫者而另一部分人淪為被剝削者和受壓迫者。對法律和規(guī)章的公正一致的管理，不管它們的實質(zhì)原則是什么，我們可以把它們稱之為形式的正義?！靶问秸x要求的力量或遵守制度的程度，其力量顯然有賴于制度的實質(zhì)性正義和改造它們的可能性”。[9]一種與公眾的普遍價值觀相抵觸的明規(guī)則必然難以推行，一種順天意應民心的明規(guī)則必然會得到很好的執(zhí)行和自覺的維護。因此，壓縮潛規(guī)則的運行空間就要審視明規(guī)則的正義與否，如果明規(guī)則賦予公權(quán)力代理人過多的資源和過大的權(quán)力，而公眾的普遍權(quán)利與監(jiān)督公權(quán)力代理人的權(quán)力被剝奪，那么潛規(guī)則必然盛行。

權(quán)力代理人是潛規(guī)則運行的有意無意的推動者，除了細化明規(guī)則對其行為加以約束外，還要在明規(guī)則設計上促進其利益與公共利益的共容。奧爾森指出：“在共容利益指引下使用權(quán)力，其后果至少在某種程度上與社會利益是一致的”。[10]因此尋求“明主”去實施或解釋明規(guī)則是重要的途徑。而“明主”不常有，“民主”卻是可能的，民主是可以確保代理人不任意解讀制度的有效保證。民主意味著權(quán)力分配的平衡，一旦存在權(quán)力平衡，每個規(guī)則的參與者都有動機去降低任何可能的專制者成為真正專制者的可能性，從而最大限度地保證制度的代理者以符合公眾預期的方式去實施明規(guī)則。

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（責任編輯：許桃芳）

Be Alert to the Special Double-track System——the Rule Double-track System

BI Ming-xiong1，YANG Xiao-wei2
（1. Institute of Regional Economics and Social Development, Ningbo University，Ningbo Zhejiang 315211, China；2. School of Graduate, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 102488, China）

Key words: double-track system; transparent rules; hidden rules; social economic order