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      論《行政強(qiáng)制法》的實(shí)施對(duì)公安工作的影響

      2015-03-27 22:23:32張靈暉
      關(guān)鍵詞:強(qiáng)制措施公安機(jī)關(guān)公安

      張靈暉 張 萌

      (河北公安警察職業(yè)學(xué)院,河北 石家莊 050091)

      歷經(jīng)五審的 《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》于2012年1月1日起施行,是繼 《行政處罰法》、 《行政復(fù)議法》、 《行政許可法》之后又一部規(guī)范政府行政行為的重要法律,是自1996年推出 《中華人民共和國(guó)行政處罰法》之后行政執(zhí)法法制建設(shè)的又一件大事,與 《行政許可法》共同構(gòu)成行政程序立法 “三部曲”。 “公權(quán)力行使應(yīng)當(dāng)有邊界,行政強(qiáng)制措施的行使必須謹(jǐn)慎”。[1]該法的制定,多方面改變了公安執(zhí)法具體工作方式,強(qiáng)調(diào)了公安行政強(qiáng)制措施執(zhí)法主體的執(zhí)法資格,確立了公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制的適用原則,對(duì)公安行政工作具有廣泛而深遠(yuǎn)的影響。

      一、 《行政強(qiáng)制法》多方面改變了公安執(zhí)法的具體工作方式

      《行政強(qiáng)制法》規(guī)定,行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。而公安機(jī)關(guān)日常執(zhí)法辦案工作中,為保證執(zhí)法工作順利開(kāi)展經(jīng)常會(huì)實(shí)施行政強(qiáng)制措施,同時(shí)也經(jīng)常會(huì)采用一定的強(qiáng)制執(zhí)行方式來(lái)保證處罰決定執(zhí)行。在 《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后,公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施和進(jìn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行都必須符合 《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定。

      (一)執(zhí)行處罰決定應(yīng)符合 《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定

      首先,根據(jù) 《行政強(qiáng)制法》第十三條第二款 “法律沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的,作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”的規(guī)定,對(duì)于其他行政案件,《程序規(guī)定》第一百六十六條第一款第 (四)項(xiàng)關(guān)于 “被處罰人在當(dāng)?shù)貨](méi)有固定住所,不當(dāng)場(chǎng)收繳事后難以執(zhí)行可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款”的規(guī)定,沒(méi)有法律依據(jù),在 《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后不應(yīng)繼續(xù)適用。其次,根據(jù) 《行政處罰法》及《程序規(guī)定》對(duì)逾期不繳納罰款的被處罰人按日加處罰款數(shù)額百分之三的罰款時(shí),加處的罰款總額應(yīng)受 《行政強(qiáng)制法》第四十五條第二款規(guī)定 “加處罰款或者滯納金的數(shù)額不得超出金錢給付義務(wù)的數(shù)額”的限制。

      (二)公安機(jī)關(guān)在辦理治安案件以外的行政案件時(shí),必須考察傳喚與扣押的法律依據(jù)

      除根據(jù) 《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》對(duì)違反治安管理的行為進(jìn)行查處外,公安機(jī)關(guān)還根據(jù)其他法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)大量其他行政違法行為進(jìn)行查處。按 《程序規(guī)定》,公安機(jī)關(guān)辦理行政案件均可采用傳喚和扣押的行政強(qiáng)制措施。但是,根據(jù) 《行政強(qiáng)制法》第十條、第十一條的規(guī)定,限制人身自由的行政強(qiáng)制措施只能由法律規(guī)定,規(guī)章則不能規(guī)定任何行政強(qiáng)制措施。因此,在辦理治安案件以外的其他公安行政案件 (以下簡(jiǎn)稱其他行政案件)時(shí),不能再以部門規(guī)章性質(zhì)的 《程序規(guī)定》為依據(jù)采取傳喚和扣押措施。在決定是否采取傳喚時(shí),必須注意有無(wú)法律規(guī)定為據(jù)。具體而言,在根據(jù)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定 (非對(duì)法律規(guī)定的細(xì)化)追究行政相對(duì)人的行政責(zé)任時(shí),一律不得進(jìn)行傳喚;在根據(jù)法律規(guī)定(包括法規(guī)、規(guī)章對(duì)法律的細(xì)化規(guī)定)追究當(dāng)事人行政責(zé)任時(shí),也要考察該法律有無(wú)可以采取傳喚措施的規(guī)定。如果沒(méi)有規(guī)定,同樣不能對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行傳喚。而在采取扣押措施時(shí),應(yīng)考察有無(wú)法律、法規(guī)為據(jù)。沒(méi)有依據(jù)則不能進(jìn)行扣押。因沒(méi)有法律依據(jù)而不能傳喚當(dāng)事人時(shí),只能按照《程序規(guī)定》第四十五條的規(guī)定,到違法嫌疑人住處或者單位進(jìn)行詢問(wèn),或通知其到公安機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查。當(dāng)然這里的通知不具有強(qiáng)制性,如果違法嫌疑人員不按通知要求到公安機(jī)關(guān)協(xié)助調(diào)查,公安機(jī)關(guān)無(wú)法采取進(jìn)一步行為。因缺乏法律、法規(guī)依據(jù)不能采取扣押措施時(shí),除通過(guò)做工作讓違法嫌疑人員自愿交出有關(guān)物品外,公安機(jī)關(guān)只能按 《行政處罰法》的規(guī)定采用 “先行登記保存”來(lái)收集證據(jù)。

      (三)實(shí)施傳喚和扣押,必須符合 《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的程序

      《治安管理處罰法》明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)可以傳喚違反治安管理行為人,可扣押與案件有關(guān)需要作為證據(jù)的物品。因此公安機(jī)關(guān)在辦理治安案件及有相應(yīng)法律、法規(guī)依據(jù)的其他行政案件時(shí),可以繼續(xù)采用傳喚或扣押措施。但必須注意,在實(shí)施這些措施時(shí),應(yīng)當(dāng)符合 《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定。1.進(jìn)行傳喚或扣押,除緊急情況外必須由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。按 《程序規(guī)定》第四十四條和第九十條,傳喚由 “公安派出所或者縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)辦案部門負(fù)責(zé)人”批準(zhǔn),扣押則無(wú)須審批,只需 “在扣押后的十二小時(shí)內(nèi)向所屬公安機(jī)關(guān)辦案部門或者公安派出所負(fù)責(zé)人報(bào)告”即可。但 《行政強(qiáng)制法》第十八條第 (一)項(xiàng)明確規(guī)定,實(shí)施行政強(qiáng)制措施前 “須向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并經(jīng)批準(zhǔn)” (據(jù)該法第十九條,緊急情況外除)。另外,對(duì)于根據(jù) 《治安處罰法》進(jìn)行的口頭傳喚,或在緊急情況下進(jìn)行的當(dāng)場(chǎng)扣押,執(zhí)法民警應(yīng)當(dāng)按照 《行政強(qiáng)制法》第十九條的規(guī)定,在二十四小時(shí)內(nèi)向所屬公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告,并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù)。2.根據(jù) 《行政強(qiáng)制法》第十八條第(五)項(xiàng),在進(jìn)行傳喚或扣押時(shí),應(yīng)當(dāng) “當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由、依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利、救濟(jì)途徑”。根據(jù)該條第 (六)項(xiàng),還應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述和申辯。根據(jù)該條第 (七)至 (九)項(xiàng),還應(yīng)當(dāng)制作現(xiàn)場(chǎng)筆錄,并由執(zhí)法民警、當(dāng)事人或見(jiàn)證人簽名或蓋章。3.根據(jù) 《行政強(qiáng)制法》第二十條第一款第 (一)項(xiàng),傳喚違法嫌疑人員后,應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)告知或傳喚后立即通知其家屬采取傳喚的公安機(jī)關(guān)及傳喚的地點(diǎn)、期限。這與 《治安管理處罰法》第八十三條第二款 “公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將傳喚的原因和處所通知被傳喚人家屬”的規(guī)定在通知時(shí)間和內(nèi)容上有一定區(qū)別。由于二者的位階相同 (都是全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律),因此應(yīng)當(dāng)按 “新法優(yōu)于舊法”的原則適用 《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定。4.根據(jù) 《行政強(qiáng)制法》第二十四條,在進(jìn)行扣押時(shí),應(yīng)當(dāng)制作并當(dāng)場(chǎng)交付扣押決定書(shū)和清單。這與 《治安管理處罰法》及 《程序規(guī)定》只規(guī)定了 “當(dāng)場(chǎng)開(kāi)列扣押清單”明顯不同。因此 《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后,在進(jìn)行扣押時(shí)必須向被扣押人交付扣押決定書(shū)。

      (四)終結(jié)公安執(zhí)法工作中一個(gè)常見(jiàn)的不合理現(xiàn)象

      目前,較普遍地存在公安交通管理部門將扣押車輛停放在社會(huì)停車場(chǎng),違法人員在接受處罰后還須向停車場(chǎng)交納停車費(fèi)才能取回車輛的現(xiàn)象。此種現(xiàn)象已引起眾多質(zhì)疑。但公安交管部門往往推說(shuō)收費(fèi)并非自己所為;而停車場(chǎng)則以經(jīng)過(guò)物價(jià)部門批準(zhǔn)收費(fèi)來(lái)搪塞車主的疑問(wèn)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十六條第三款關(guān)于 “因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)”的規(guī)定,因交通違法行為被扣車的車主不應(yīng)承擔(dān)停車費(fèi)用。 《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后,如果公安交管部門將扣押車輛停放在社會(huì)停車場(chǎng)而不支付停車費(fèi),導(dǎo)致車主支付停車費(fèi)后才能取車,一旦車主提起行政訴訟,公安交管部門必然敗訴。

      《行政強(qiáng)制法》明確賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)扣押財(cái)物的保管義務(wù),各級(jí)交警部門要提高思想認(rèn)識(shí)、理順利益關(guān)系、摒棄小利,以大隊(duì)或者支隊(duì)為單位,建立屬于交警部門管理的車輛保管場(chǎng)所,改變目前將涉案車輛交由社會(huì)停車場(chǎng)保管、當(dāng)事人買單的管理模式,還利于民,真正承擔(dān)起法律賦予的保管義務(wù)。

      二、 《行政強(qiáng)制法》強(qiáng)調(diào)了公安行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法資格

      行政執(zhí)法人員是代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行使行政執(zhí)法權(quán)的人員,代表著國(guó)家行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象,其素質(zhì)的高低直接決定著政府行政管理職能的實(shí)現(xiàn)與否。在實(shí)踐中,公安行政強(qiáng)制措施的執(zhí)法主體不具備執(zhí)法資格的后果是嚴(yán)重的。如果公安部門將行政強(qiáng)制權(quán)委托給社會(huì)組織和不具備資格的執(zhí)法人員實(shí)施,甚至雇傭臨時(shí)人員執(zhí)法,執(zhí)法隨意性必然大增,侵害公民合法權(quán)益的情況就會(huì)時(shí)有發(fā)生,公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的嚴(yán)肅性和政府的公信力最終會(huì)受到嚴(yán)重影響。 《行政強(qiáng)制法》第十七條第三款規(guī)定: “行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施其他人員不得實(shí)施?!北緱l對(duì)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施主體主要從兩個(gè)維度進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范:一是行政機(jī)關(guān)是實(shí)施行政強(qiáng)制措施的唯一主體。不同于行政處罰權(quán)和行政許可權(quán),行政強(qiáng)制措施不可委托。行政強(qiáng)制措施的即時(shí)性和強(qiáng)制性,決定了它對(duì)于公民、法人和其他組織的權(quán)益影響更大。所以對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施主體的規(guī)定更加嚴(yán)格,只能由行政機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施,不得委托給其他行政組織、機(jī)關(guān)或者個(gè)人。二是代表行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的必須是具備行政資格的行政執(zhí)法人員,其他人員不得實(shí)施。因此,公安強(qiáng)制措施應(yīng)由取得執(zhí)法資格的人民警察實(shí)施。

      三、 《行政強(qiáng)制法》確立了公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制的適用原則

      《行政強(qiáng)制法》規(guī)定了法定原則、適當(dāng)原則、教育與強(qiáng)制相結(jié)合原則、禁止謀利原則和權(quán)利救濟(jì)原則五項(xiàng)原則,[2]公安機(jī)關(guān)在實(shí)施行政強(qiáng)制時(shí)應(yīng)嚴(yán)格遵守。

      (一)公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制應(yīng)嚴(yán)格遵循法定原則

      合法性是行政權(quán)的正當(dāng)性所在,也是對(duì)行政權(quán)的最基本要求。公安行政強(qiáng)制作為一項(xiàng)重要的行政權(quán)力,其合法性原則體現(xiàn)在設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。

      (二)公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制應(yīng)注意把握合理性原則

      合理性是建立在合法性基礎(chǔ)之上的對(duì)公安機(jī)關(guān)的更高要求,目的是防止公安機(jī)關(guān)自由裁量走向恣意,要求行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施應(yīng)當(dāng)適當(dāng)、合理,要符合一定的比例。進(jìn)一步來(lái)說(shuō),公安機(jī)關(guān)在選擇執(zhí)法方式和執(zhí)法時(shí)機(jī)時(shí),應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況全面考慮,對(duì)行政強(qiáng)制應(yīng)當(dāng)持慎重態(tài)度,情節(jié)輕微的,能不實(shí)施就不實(shí)施。比如違法行為顯著輕微或者沒(méi)有明顯社會(huì)危害的,可以不采取行政強(qiáng)制措施。公安機(jī)關(guān)查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物價(jià)值應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。公安機(jī)關(guān)的查封、扣押限于涉案的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物,不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品。公安機(jī)關(guān)在依法強(qiáng)制執(zhí)行時(shí),所選擇的強(qiáng)制手段應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。在多種強(qiáng)制手段都可以實(shí)現(xiàn)行政目的的情況下,公安機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先選擇對(duì)當(dāng)事人損害最小的方式。比如優(yōu)先使用間接強(qiáng)制手段,在使用直接強(qiáng)制手段時(shí),注意選擇對(duì)相對(duì)人人身、財(cái)產(chǎn)損害最小的強(qiáng)制措施。

      (三)公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制應(yīng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合的原則

      行政強(qiáng)制只是促使當(dāng)事人履行法定義務(wù)的一種 “中間性”行政手段,不是終極行政目的。當(dāng)事人經(jīng)教育自覺(jué)改正違法行為,履行法定義務(wù)的,就不應(yīng)再采取行政強(qiáng)制。比如,采取臨時(shí)查封或者強(qiáng)制執(zhí)行 “三?!毙姓幜P的目的都是為了推動(dòng)火災(zāi)隱患整改。在執(zhí)法中不能一封了之,置之不理。要推行理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法,要在查封后加強(qiáng)整改工作指導(dǎo)和與單位的溝通聯(lián)系。對(duì)于整改完畢符合解除臨時(shí)查封或者恢復(fù)使用、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)條件的,應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除臨時(shí)查封措施,恢復(fù)企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

      (四)公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制應(yīng)堅(jiān)持不得利用行政強(qiáng)制權(quán)謀利原則

      公安機(jī)關(guān)依法代表國(guó)家行使行政強(qiáng)制權(quán),行政經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由財(cái)政納入預(yù)算予以保障,不能利用行使行政強(qiáng)制權(quán)的機(jī)會(huì)謀取私利。公安機(jī)關(guān)一旦與民爭(zhēng)利,有了利益沖突,勢(shì)必?zé)o法保持中立地位,更遑論公正執(zhí)法,履行法律賦予的職責(zé)。比如要做到不得使用被查封、扣押的財(cái)產(chǎn),不得收取保管費(fèi),收支兩條線,合理確定代履行費(fèi)。

      (五)公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制應(yīng)堅(jiān)持權(quán)利救濟(jì)原則

      一切權(quán)利都需要有救濟(jì)途徑,否則權(quán)利就只能是紙面上的權(quán)利,得不到真正保障。同時(shí),權(quán)力的行使需要社會(huì)的監(jiān)督,特別是當(dāng)事人的監(jiān)督。考慮到當(dāng)事人監(jiān)督中個(gè)人與行政機(jī)關(guān)的力量差距懸殊,需要在法律中明確監(jiān)督渠道(行政訴訟、行政復(fù)議、國(guó)家賠償?shù)龋┖蜋?quán)利 (訴權(quán)、行政程序權(quán)利等)。公安機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制中,必須嚴(yán)格遵循法定程序,依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。

      《行政強(qiáng)制法》的頒布實(shí)施對(duì)于政府機(jī)關(guān)的行政管理,尤其是公安行政工作必將產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。公安行政強(qiáng)制是把雙刃劍,用好了有利于行政違法事件的整治,有利于促進(jìn)公安民警理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法,有利于全面提高公安機(jī)關(guān)依法履職的能力和執(zhí)法公信力;用不好則將大大影響公安機(jī)關(guān)公正嚴(yán)肅的執(zhí)法形象,也勢(shì)必影響到和諧警民關(guān)系的建設(shè),影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。今后公安行政強(qiáng)制執(zhí)法工作的核心準(zhǔn)則,既要做到規(guī)范公安執(zhí)法中行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施,保障和監(jiān)督公安機(jī)關(guān)依法履行職責(zé),有效實(shí)現(xiàn)自身行政管理職能,維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序;還要做到保護(hù)作為行政相對(duì)人的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,同時(shí)保障其他個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)。

      [1]應(yīng)松年,劉莘.中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法條文釋義與案例適用[M].北京:中國(guó)市場(chǎng)出版社,2011:11.

      [2]喬曉陽(yáng).中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法解讀[M].北京:中國(guó)法制出版社,2011:38.

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