□聶輝華 仝志輝

關(guān)于反腐幾個有爭議的問題

□聶輝華 仝志輝

一、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離是否可行？

近期，不少人提出在黨政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相對分離、相互制約，黨委主要負(fù)責(zé)決策，政府主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，紀(jì)委主要負(fù)責(zé)監(jiān)督。我們認(rèn)為，這一觀點(diǎn)過于簡化了復(fù)雜的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，脫離現(xiàn)實(shí)，難以真正貫徹執(zhí)行。

首先，任何權(quán)力的配置都要遵循一個最基本的原則，即權(quán)力和責(zé)任對應(yīng)，或者說“激勵相容”。有多少權(quán)力，就有多少責(zé)任。如果有人只有權(quán)力，卻沒有責(zé)任；或者只有責(zé)任，卻沒有權(quán)力，那么就會造成激勵扭曲。如果負(fù)責(zé)決策的人不能有效地監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行效果，或者不能調(diào)整負(fù)責(zé)執(zhí)行的干部，那么誰來承擔(dān)最終的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任？如果決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個部門是平行的，那么上級應(yīng)該對哪個部門進(jìn)行問責(zé)？這可能會導(dǎo)致相互推諉的后果，最終無人負(fù)責(zé)。如果三個部門不是平行的，而是以決策部門為主，那么實(shí)際上就是“首長負(fù)責(zé)制”，此時(shí)就談不上相互制約。

其次，很多權(quán)力的運(yùn)行過程難以簡單地分解為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié)。例如，某個地方政府要引進(jìn)一個重大招商引資項(xiàng)目，決策部門是黨委還是政府？項(xiàng)目需要多個部門審批，此時(shí)這些審批部門是執(zhí)行部門還是決策部門？如果項(xiàng)目遇到阻力，但又沒有出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象，紀(jì)委如何實(shí)行監(jiān)督？特別是，政府的多數(shù)事務(wù)是慣常行為，如果每一項(xiàng)都要監(jiān)督，紀(jì)委如何能夠勝任？這對紀(jì)委的地位和功能是否是一種扭曲？

二、給“一把手”分權(quán)是否可行？

考慮到“一把手”腐敗的嚴(yán)重性，很多人建議減少“一把手”集權(quán)現(xiàn)象，即對“一把手”進(jìn)行分權(quán)。例如，某些地方開始明確規(guī)定，“一把手”不能分管人事和財(cái)務(wù)。

限制“一把手”的分管事務(wù)，某種程度上是個偽問題。因?yàn)樵诂F(xiàn)行體制下，“一把手”負(fù)責(zé)抓全局，根本不需要分管具體的事務(wù)，或者說絕大多數(shù)情況下“一把手”本來也沒有分管人事和財(cái)務(wù)，否則具體分管人事的副手（如副書記）和分管財(cái)務(wù)的副手又該如何分工？問題的關(guān)鍵在于，盡管“一把手”沒有直接分管人事或財(cái)務(wù)，但是卻能夠在目前的游戲規(guī)則下通過控制分管副手來控制人事或財(cái)務(wù)。例如，“一把手”可以調(diào)整副手的分工，因此可以找借口換掉“不聽話”的副手，甚至可以通過上級調(diào)走副手。根據(jù)民主集中制，“一把手”往往對重大決策擁有實(shí)質(zhì)性的否決權(quán)，這使得“一把手”的權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員的權(quán)力嚴(yán)重不對稱。

但如果減少或取消“一把手”的決定性權(quán)力，又如何在首長負(fù)責(zé)制下確保“一把手”的激勵和責(zé)任到位呢？我們認(rèn)為，在當(dāng)前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)來鞏固政績和適度趕超的發(fā)展階段，中國仍將高度依賴政府的力量，高度依靠“集中力量辦大事”的資源動員方式，這就不得不賦予“一把手”高度集中的權(quán)力。換言之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式不轉(zhuǎn)變，政治體制不改革，要通過削權(quán)的方式來治理“一把手”腐敗問題，短期內(nèi)是難以做到的。

三、同級監(jiān)督是否可行？

現(xiàn)在流行的說法是，“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”。如前所述，由于黨政“一把手”在領(lǐng)導(dǎo)班子里擁有相對優(yōu)勢甚至絕對優(yōu)勢地位，因此副手或者紀(jì)委書記很難對 “一把手”進(jìn)行監(jiān)督。但是，十八大之后日益普遍和激烈的黨內(nèi)民主生活會可能會對此局面有所改良。當(dāng)前，民主生活會在黨的群眾路線實(shí)踐教育活動中發(fā)揮著重要作用，重點(diǎn)是查擺和糾正“四風(fēng)”。它對于消除“一把手”不執(zhí)行民主集中制原則、熱衷形象工程等腐敗誘因能夠起到一定的作用。因此，可以考慮將來把黨內(nèi)民主生活會作為對“一把手”進(jìn)行平級監(jiān)督的有效形式。

要讓民主生活會發(fā)揮對“一把手”的監(jiān)督作用，此類民主生活會要定期召開，并提出具體要求，特別是對“一把手”的批評要成為民主生活會的必要環(huán)節(jié)。例如，可以把上次會到本次會期間由“一把手”做出的重大決策作為總結(jié)評議內(nèi)容，要求“一把手”對其做出說明，包括決策過程是否依法依規(guī)進(jìn)行，是否充分吸收群眾和專家意見，決策執(zhí)行是否有力，決策事項(xiàng)完成效果是否明顯等，接受班子成員批評，并進(jìn)行自我批評。如果民主生活會能有充分的會前準(zhǔn)備，參會者在會上又能堅(jiān)持原則、指出問題，就能夠在一定程度上敦促“一把手”貫徹執(zhí)行民主集中制，減少其在用人、工程、隱性腐敗方面的問題。

四、誰來監(jiān)督紀(jì)委？

在目前的體制下，似乎只有紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)能夠遏制腐敗的態(tài)勢。但一個尷尬的問題出現(xiàn)了：紀(jì)委監(jiān)督官員，那么誰來監(jiān)督紀(jì)委？

從邏輯上講，只要是體制內(nèi)監(jiān)督，就永遠(yuǎn)無法擺脫“最后的監(jiān)督者”悖論。而且，如果全社會都將反腐敗的主要希望寄予紀(jì)委，必然加重紀(jì)委的工作責(zé)任，增加了紀(jì)委工作人員的風(fēng)險(xiǎn)。此外，一旦紀(jì)委系統(tǒng)發(fā)生腐敗，將會如同司法腐敗一樣，放大腐敗的后果，嚴(yán)重侵蝕社會公平和正義。

要解決這個悖論，唯一的出路是逐步賦予公民更多監(jiān)督權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)代政治契約的邏輯，全體公民委托中央或上級監(jiān)督下級政府，然后公民監(jiān)督“監(jiān)督者”。因?yàn)橹挥泄褡约鹤鳛樽詈蟮谋O(jiān)督者，才不會發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)行為。當(dāng)然，全體公民也不是鐵板一塊，也有自己的差別化利益。因此，要讓公民承擔(dān)更多監(jiān)督責(zé)任，就要提高公民素質(zhì)，開展更多公民法治教育，減少公民集體行動的成本。

（摘自《改革內(nèi)參》）