大數(shù)據(jù)時(shí)代城市公共安全預(yù)警體系的構(gòu)建

宋 潔

(河南工程學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州 451191)

大數(shù)據(jù)時(shí)代城市公共安全預(yù)警體系的構(gòu)建

宋 潔

(河南工程學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南 鄭州 451191)

大數(shù)據(jù)標(biāo)志著“信息時(shí)代”的到來(lái)，政府正是當(dāng)代信息流的樞紐。城市公共安全預(yù)警在這個(gè)時(shí)代也有了全新的含義。當(dāng)前，城市公共安全預(yù)警要面對(duì)的是搜集海量數(shù)據(jù)、分析雜亂無(wú)章的數(shù)據(jù)、重視事件之間的相關(guān)性、判斷事物的宏觀發(fā)展方向，因此，傳統(tǒng)的管理模式已不合時(shí)宜。建立數(shù)據(jù)導(dǎo)向的公共安全預(yù)警體系，形成主動(dòng)防御、積極聯(lián)動(dòng)，是保障城市公共安全的必然之舉。

大數(shù)據(jù)；城市；安全預(yù)警；數(shù)據(jù)導(dǎo)向

隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)興起，大數(shù)據(jù)正以前所未有的速度顛覆著人們探索世界的方法，引發(fā)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的深刻變革。在這樣一個(gè)時(shí)代，傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的城市公共安全問(wèn)題如影隨形，演變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展進(jìn)程中的亂石險(xiǎn)灘。因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代，城市公共安全預(yù)警體系有了新的內(nèi)涵，即以政府為核心，利用傳感技術(shù)、通信技術(shù)、數(shù)據(jù)處理技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、自動(dòng)控制技術(shù)、視頻監(jiān)測(cè)識(shí)別技術(shù)、信息發(fā)布技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等，通過(guò)資源共享、協(xié)同運(yùn)作、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，保障城市安全。

一、大數(shù)據(jù)對(duì)城市公共安全預(yù)警的新挑戰(zhàn)

麥肯錫在其研究報(bào)告Bigdata:Thenextfrontierforinnovation,competition,andproductivity中指出，大數(shù)據(jù)是指大小超過(guò)常規(guī)的數(shù)據(jù)庫(kù)工具獲取、存儲(chǔ)、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集。[1]國(guó)際數(shù)據(jù)公司(IDC)從海量的數(shù)據(jù)規(guī)模、快速的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)體系、多樣的數(shù)據(jù)類型、巨大的數(shù)據(jù)價(jià)值來(lái)定義大數(shù)據(jù)。大數(shù)據(jù)是一個(gè)寬泛的概念，見(jiàn)仁見(jiàn)智。未來(lái)的不確定性是人類產(chǎn)生恐懼的根源之一，大數(shù)據(jù)的核心就是預(yù)測(cè)，是一種學(xué)習(xí)的機(jī)器，是把數(shù)學(xué)運(yùn)算運(yùn)用到海量數(shù)據(jù)上來(lái)預(yù)測(cè)事件發(fā)生的可能性。通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以預(yù)測(cè)自然天氣的變化，預(yù)測(cè)個(gè)體未來(lái)的行為，甚至預(yù)測(cè)某些事件的發(fā)生，這樣就可以提前預(yù)警、科學(xué)決策。2009年谷歌通過(guò)對(duì)美國(guó)幾十億條互聯(lián)網(wǎng)搜索記錄進(jìn)行分析，成功地預(yù)測(cè)出甲型H1N1的爆發(fā)，而疾控中心要在其爆發(fā)一兩周后才能得知?？梢哉f(shuō)，大數(shù)據(jù)通過(guò)增強(qiáng)對(duì)現(xiàn)象發(fā)生小概率的關(guān)聯(lián)研究，可以有效減少社會(huì)危機(jī)發(fā)生的不確定性，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力，降低社會(huì)危機(jī)帶來(lái)的危害。

大數(shù)據(jù)將成為全世界下一個(gè)創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)率提高的前沿。而政府正是當(dāng)代信息流的樞紐。在此背景下，城市公共安全預(yù)警體系面臨著諸多挑戰(zhàn)。

一是由隨機(jī)采樣數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)樗鸭Ａ繑?shù)據(jù)。小數(shù)據(jù)時(shí)代，受傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)思想的影響，受數(shù)據(jù)處理技術(shù)及信息流通的限制，習(xí)慣采用隨機(jī)采樣的方式，把數(shù)據(jù)量縮減到最小，以便通過(guò)簡(jiǎn)化的數(shù)據(jù)交流方式獲取最多的信息量。但是當(dāng)前感應(yīng)器、導(dǎo)航、各種網(wǎng)站點(diǎn)擊和視頻被動(dòng)地收集了大量數(shù)據(jù)，同時(shí)數(shù)據(jù)處理技術(shù)也發(fā)生了翻天覆地的變化，計(jì)算機(jī)能輕而易舉地處理這些數(shù)據(jù)。因此，城市公共安全預(yù)警的數(shù)據(jù)分析盡量要使“樣本=數(shù)據(jù)”，以便深度挖掘，獲取細(xì)節(jié)?？梢哉f(shuō)，在數(shù)字化時(shí)代，數(shù)據(jù)大量、多樣且處理高速，因此，要分析的是與之相關(guān)的所有數(shù)據(jù)，絕非少量樣本。

二是由追求數(shù)據(jù)的精確性轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮芑祀s性?！白非缶_是信息缺乏時(shí)代和模擬時(shí)代的產(chǎn)物?！盵2]小數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)大多是結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化的，要求臻于至善、保證質(zhì)量。這不但耗費(fèi)巨大，而且非常細(xì)微的錯(cuò)誤也會(huì)被放大，甚至影響到最后結(jié)果的準(zhǔn)確性。如今，數(shù)據(jù)庫(kù)越來(lái)越龐大，數(shù)據(jù)越來(lái)越參差不齊，比如，在電子商務(wù)、移動(dòng)應(yīng)用、社交網(wǎng)絡(luò)等領(lǐng)域存在大量的諸如圖片、視頻、音頻、地理位置等非結(jié)構(gòu)化或半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，卻少有符合預(yù)先設(shè)定的數(shù)據(jù)分類。因此，當(dāng)前城市公共安全預(yù)警要做的不再是期待數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，而是接受其混雜性，追求宏觀的洞察力和事物的發(fā)展方向。

三是由探究原因轉(zhuǎn)變?yōu)闊嶂詫ふ蚁嚓P(guān)性。信息飛速增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)之間的簡(jiǎn)單線性關(guān)系正向復(fù)雜的非線性關(guān)系轉(zhuǎn)變，很多曾經(jīng)被忽視的聯(lián)系現(xiàn)在卻成為我們了解社會(huì)動(dòng)態(tài)的必要技術(shù)。小數(shù)據(jù)時(shí)代我們長(zhǎng)久以來(lái)的習(xí)慣是判斷因果關(guān)系并以此作為決策的指導(dǎo)，而建立在相關(guān)關(guān)系分析法基礎(chǔ)上的預(yù)測(cè)是大數(shù)據(jù)的核心。城市公共安全出現(xiàn)問(wèn)題，不會(huì)是瞬間的，而是慢慢地出現(xiàn)。如果可以預(yù)先捕捉到事物要出故障的信號(hào)，安全預(yù)警系統(tǒng)就可以把這些異常數(shù)據(jù)與正常情況進(jìn)行對(duì)比，盡早發(fā)現(xiàn)異常，采取預(yù)警措施。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，不再受限于各種假想，不再受制于“為什么”的邏輯，而是來(lái)源于數(shù)據(jù)顯示的純粹的相關(guān)關(guān)系。

二、當(dāng)前城市公共安全預(yù)警體系面臨的問(wèn)題

目前，國(guó)內(nèi)很多城市制定了以市級(jí)總體預(yù)案為中心，以專項(xiàng)保障、部門預(yù)案和區(qū)縣預(yù)案為依托的體系，但預(yù)案在實(shí)際操作中責(zé)任往往難以落實(shí)，適用范圍有限。這是因?yàn)轭A(yù)案缺乏聯(lián)動(dòng)，只是對(duì)主要負(fù)責(zé)單位劃分職責(zé)，而對(duì)協(xié)助單位沒(méi)有明確說(shuō)明，不能有效及時(shí)地處理各種城市公共安全問(wèn)題，存在“三多三少”現(xiàn)象：多應(yīng)急處理，少應(yīng)急預(yù)警；多單兵作戰(zhàn)，少綜合信息共享；多政府運(yùn)作，少社會(huì)動(dòng)員。

1.多應(yīng)急處理，少應(yīng)急預(yù)警

過(guò)去我國(guó)城市公共安全問(wèn)題的處理一般是召開(kāi)緊急會(huì)議，成立臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)工作機(jī)構(gòu)，忽視預(yù)防、監(jiān)控與評(píng)估，缺乏完整的體系和流程設(shè)計(jì)。預(yù)警意識(shí)淡薄，往往是在危機(jī)發(fā)生之后才出現(xiàn)應(yīng)對(duì)危機(jī)的方案。憂患意識(shí)不強(qiáng)，思想準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、組織準(zhǔn)備和物資準(zhǔn)備不足。比如，有關(guān)部門沒(méi)有對(duì)相關(guān)信息提前預(yù)防監(jiān)測(cè)和事先決策，導(dǎo)致某些本可以有效預(yù)防的災(zāi)害，最終卻演化為連鎖的社會(huì)危機(jī)，造成觸目驚心的損失，這都暴露出城市公共安全預(yù)警的被動(dòng)性。

2.多單兵作戰(zhàn)，少綜合信息共享

目前，我國(guó)的城市公共安全管理很多時(shí)候是臨陣磨槍、倉(cāng)促上陣、被動(dòng)反應(yīng)，應(yīng)急管理各個(gè)過(guò)程不能有序納入應(yīng)急管理的戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃和日常管理中。臨時(shí)指揮小組能力有限，各個(gè)部門缺乏溝通和協(xié)調(diào)，單兵作戰(zhàn)，缺少綜合應(yīng)急，無(wú)法勝任現(xiàn)代安全預(yù)警以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的智慧決策。這種分行業(yè)、分部門、以“條”為主的垂直系統(tǒng)和單災(zāi)防御體系，各個(gè)部門的安全應(yīng)急指揮系統(tǒng)、信息通信系統(tǒng)、應(yīng)急救援設(shè)備等僅局限于各自領(lǐng)域，缺乏統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)范，資源整合不夠，信息孤島等現(xiàn)象仍然存在。此外，政府公共安全信息化在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)所起的作用，僅僅停留在信息發(fā)布、數(shù)字報(bào)送、災(zāi)情直觀展現(xiàn)、提供一些人際溝通上，所起的作用還是“行政”的成分居多。

3.多政府運(yùn)作，少社會(huì)動(dòng)員

在公共安全預(yù)警體系中，政府與非政府組織本應(yīng)進(jìn)行有益互動(dòng)與合作，彌補(bǔ)彼此不足。但是，從城市公共安全預(yù)警的實(shí)踐來(lái)看，非政府組織、工商企業(yè)和個(gè)人力量的參與嚴(yán)重不足。當(dāng)前，非政府組織經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，社會(huì)組織化資源極度匱乏，導(dǎo)致一些志愿者選擇單獨(dú)行動(dòng)。例如，在很多危機(jī)處理中，全民抗擊是在從中央到地方的各級(jí)政府直接組織和領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展的，很少有非政府組織力量提供普及知識(shí)、募集資金、為患者和援救人員服務(wù)。盡管一些地方的志愿者參與熱情很高，但缺乏與政府的有效互動(dòng)，所以其活動(dòng)大都局限在較低層面。比如，汶川地震期間，很多非政府組織把救災(zāi)物資運(yùn)到災(zāi)區(qū)之后堆積在救援現(xiàn)場(chǎng)，不知道如何處理，這在某種程度上干擾了政府的有效援助。

三、數(shù)據(jù)導(dǎo)向型城市公共安全預(yù)警體系的構(gòu)建

管理就是計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。要借助大數(shù)據(jù)改變當(dāng)前應(yīng)急管理效率較低和成本高昂的尷尬局面，就要讓大數(shù)據(jù)貫穿于管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)計(jì)劃、組織創(chuàng)新、高效指揮、全面協(xié)調(diào)和周密控制。政府是公共安全的主要責(zé)任人，應(yīng)該確定城市公共安全管理的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和基本運(yùn)作，積極提供各種支持條件等。同時(shí)，政府在信息資源方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，決定了其要成為信息的溝通者，就要建立有效的信息獲取機(jī)制和發(fā)布機(jī)制，搭建高效的公共安全信息共享平臺(tái)，公開(kāi)相關(guān)的數(shù)據(jù)信息等。

城市公共安全預(yù)警關(guān)系到食品安全、環(huán)境安全、生產(chǎn)安全、社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全等生活的方方面面，而且不同類型的安全事件之間，不同時(shí)間階段的安全事件之間，其他突發(fā)事件與安全事件之間等都存在密切的關(guān)系。因此，那種“九龍治水”安全管理模式在面對(duì)關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性、連帶性、無(wú)規(guī)則性、突發(fā)性、快速擴(kuò)散性和傳導(dǎo)變異性的公共安全危機(jī)時(shí)往往顯得無(wú)力。數(shù)據(jù)導(dǎo)向的城市公共安全預(yù)警體系是對(duì)公共安全事件誘因和演化過(guò)程信息進(jìn)行監(jiān)測(cè)、判斷、預(yù)警、控制，能夠整合、完善、共享公共安全信息資源，規(guī)范預(yù)警信息的采集、存儲(chǔ)、處理、傳播、使用、回饋等程序，從而構(gòu)建一種防御型的安全預(yù)警體系。

1.建立立體安全預(yù)警大數(shù)據(jù)收集網(wǎng)絡(luò)

今天的中國(guó)是人口大國(guó)、手機(jī)大國(guó)、互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)，但不是數(shù)據(jù)大國(guó)。2011年麥肯錫公司以2010年度各國(guó)新增的存儲(chǔ)器為基準(zhǔn)，對(duì)全世界大數(shù)據(jù)的分布做了一個(gè)研究和統(tǒng)計(jì)，結(jié)果顯示，中國(guó)2010年新增的數(shù)據(jù)量約為250拍*拍字節(jié)(PB)為2的50次方個(gè)字節(jié)。字節(jié)是計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)信息的基本物理單位，存儲(chǔ)一個(gè)英文字母其大小就是一個(gè)字節(jié)。，日本的為400拍，歐洲的為2000拍，美國(guó)的為3500拍。[3]1940年羅斯福將民意調(diào)查引入美國(guó)聯(lián)邦政府的政策制定過(guò)程中，1962年美國(guó)啟動(dòng)“海浪監(jiān)測(cè)計(jì)劃”*1962年的“圣灰星期三”的風(fēng)暴造成40人死亡，1000多人受傷，是美國(guó)20世紀(jì)最嚴(yán)重的十大風(fēng)暴之一。由于損失嚴(yán)重，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)救災(zāi)防災(zāi)召開(kāi)了專門的聽(tīng)證會(huì)，最后促成了“海浪監(jiān)測(cè)計(jì)劃”：美國(guó)陸軍工程部和美國(guó)國(guó)家海洋與大氣管理局，共同建設(shè)一個(gè)傳感器監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，對(duì)海洋進(jìn)行監(jiān)測(cè)。，1973年美國(guó)衛(wèi)生部引進(jìn)最小數(shù)據(jù)集。我國(guó)2003年才開(kāi)始著手制定醫(yī)療系統(tǒng)的最小數(shù)據(jù)集，2006年衛(wèi)生部出臺(tái)了第一版中國(guó)醫(yī)院最小數(shù)據(jù)集的標(biāo)準(zhǔn)。2003年中國(guó)人民大學(xué)發(fā)起創(chuàng)建了第一個(gè)全國(guó)性的大型社會(huì)調(diào)查——中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查，并按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)建立“中國(guó)社會(huì)調(diào)查開(kāi)放數(shù)據(jù)庫(kù)”；2006年9月國(guó)家統(tǒng)計(jì)局成立了社情民意調(diào)查中心，這是我國(guó)第一個(gè)也是目前唯一一個(gè)專司社情民意調(diào)查的單位。至于環(huán)境數(shù)據(jù)采集更是在2010年之后才見(jiàn)到零星的報(bào)道。2010年，物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開(kāi)始在交通部和鐵道部應(yīng)用。[4]從歷史上看，我國(guó)數(shù)據(jù)收集工作起步較晚，但依據(jù)eMarketer的報(bào)告，我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)用戶2013年已達(dá)到6.2億，是美國(guó)的兩倍多，[5]手機(jī)即時(shí)通信網(wǎng)民數(shù)為4.31億，手機(jī)搜索用戶數(shù)達(dá)3.65億[6]。我國(guó)有收集數(shù)據(jù)得天獨(dú)厚的基礎(chǔ)。政府首先要建立數(shù)據(jù)收集網(wǎng)絡(luò)，保障數(shù)據(jù)質(zhì)量。

在城市公共安全預(yù)警數(shù)據(jù)收集網(wǎng)絡(luò)及組織建設(shè)中，政府應(yīng)建立城市公共安全數(shù)據(jù)中心，成立數(shù)據(jù)治理委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)治理工作。城市公共安全數(shù)據(jù)中心是政府?dāng)?shù)據(jù)存儲(chǔ)與交換中心，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府間、各個(gè)部門間、政府與公眾間的數(shù)據(jù)流通，從而進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，提供輔助決策。數(shù)據(jù)治理委員會(huì)首先要對(duì)不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，統(tǒng)一“元數(shù)據(jù)”*元數(shù)據(jù)，即描述數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)及信息資源的描述性信息。的定義，制定各行各業(yè)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)治理委員會(huì)還要制定出階段性的數(shù)據(jù)規(guī)劃，估算數(shù)據(jù)價(jià)值等。

城市公共安全數(shù)據(jù)中心包括數(shù)據(jù)集成平臺(tái)和應(yīng)用平臺(tái)，如圖1所示。過(guò)去不同部門都擁有自己的數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)，但是很多數(shù)據(jù)相互隔離，形成一個(gè)個(gè)信息孤島。該中心的建立就是要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。當(dāng)城市公共安全數(shù)據(jù)中心運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，負(fù)責(zé)安全管理的各政府機(jī)構(gòu)定期或不定期向其提交本機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)領(lǐng)域的基本信息。以與社會(huì)安全息息相關(guān)的人口信息為例，各個(gè)部門相互配合，完善相關(guān)人口數(shù)據(jù)資源，包括人口的基本信息、社保信息、勞動(dòng)信息、民政信息、衛(wèi)生信息、稅務(wù)信息、工商信息、計(jì)生信息等。

圖1 城市公共安全數(shù)據(jù)中心

2.深入挖掘相關(guān)性，形成主動(dòng)防御型預(yù)警機(jī)制

預(yù)警的本質(zhì)就是利用知識(shí)和技術(shù)，在危機(jī)事件發(fā)生之前，通過(guò)對(duì)事物歷史規(guī)律的總結(jié)，分析現(xiàn)狀，預(yù)測(cè)事物發(fā)展變化的趨勢(shì)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)告和應(yīng)急準(zhǔn)備。大數(shù)據(jù)分析可以幫助分析歷史事件，發(fā)現(xiàn)事物發(fā)展的趨勢(shì)，找出共同點(diǎn)和相似性，通過(guò)深入挖掘數(shù)據(jù)，甚至能夠預(yù)測(cè)出各種事件發(fā)生的概率。比如，警方可以通過(guò)IBM公司提供的軟件，分析城市數(shù)據(jù)源、社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的集中整合、可視化和分析，發(fā)現(xiàn)犯罪特點(diǎn)，預(yù)測(cè)犯罪發(fā)生的概率，從而實(shí)現(xiàn)不同部門的協(xié)同工作，提前預(yù)防犯罪。

進(jìn)行大數(shù)據(jù)挖掘可以形成主動(dòng)防御型預(yù)警機(jī)制。2014年12月31日上海外灘的踩踏事故再次凸顯出城市公共安全預(yù)警能力的脆弱性。對(duì)跨年活動(dòng)參與人員、場(chǎng)所的容納力、交通狀況等因素缺乏相關(guān)性分析，沒(méi)有預(yù)測(cè)出活動(dòng)的安全系數(shù)，沒(méi)有預(yù)先采取預(yù)警措施，應(yīng)急準(zhǔn)備工作嚴(yán)重不足。而洛杉磯警方通過(guò)測(cè)算未來(lái)24小時(shí)內(nèi)最有可能發(fā)生犯罪的區(qū)域安排巡邏，以提升城市安全。紐約警方通過(guò)分析案件與發(fā)薪日、體育賽事、天氣變化、假日等變量的相關(guān)性，預(yù)測(cè)最可能發(fā)生罪案的“熱點(diǎn)”地區(qū)，并預(yù)先在這些地區(qū)部署警力。通過(guò)對(duì)過(guò)去和現(xiàn)在的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，能夠精確預(yù)測(cè)未來(lái)；通過(guò)對(duì)組織內(nèi)部和外部數(shù)據(jù)的整合，能夠洞察事物之間的相關(guān)關(guān)系；通過(guò)對(duì)海量數(shù)據(jù)的挖掘，能夠代替人腦，承擔(dān)管理決策的職責(zé)。

安全預(yù)警中心根據(jù)數(shù)據(jù)中心給予的數(shù)據(jù)分析幫助，識(shí)別、診斷、評(píng)價(jià)危害公共安全的征兆，確認(rèn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)所處的狀態(tài)。當(dāng)指標(biāo)正常，則繼續(xù)監(jiān)測(cè)；當(dāng)指標(biāo)位于正常的上限，處于低度危機(jī)層面，則高度警戒，安全預(yù)警中心提出防控方案，防止事態(tài)嚴(yán)重；當(dāng)指標(biāo)處于危機(jī)層面，安全預(yù)警中心則迅速啟動(dòng)緊急應(yīng)急管理程序，成立應(yīng)急管理小組，聯(lián)合其他相關(guān)部門制定應(yīng)急處理方案并迅速落實(shí)到位，直至公共安全恢復(fù)。

3.完善基于數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)一指揮的快速聯(lián)動(dòng)行動(dòng)機(jī)制

城市公共安全事件一旦發(fā)生，需要多個(gè)部門共同協(xié)調(diào)多方物資。因此，在由相互關(guān)聯(lián)或相互作用的眾多要素所構(gòu)成的城市公共安全預(yù)警體系中，要完善基于數(shù)據(jù)共享、統(tǒng)一指揮的快速聯(lián)動(dòng)行動(dòng)。一元指揮是指要設(shè)立常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)長(zhǎng)期規(guī)劃、指揮協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)配。整體聯(lián)動(dòng)是指在進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)后不同部門或機(jī)構(gòu)必須保持相互聯(lián)絡(luò)與相互協(xié)調(diào)。由此，公安、交通、通信、急救、電力、水利、地震、人民防控、城市管理等政府部門將被納入一個(gè)統(tǒng)一的指揮調(diào)度系統(tǒng)，共同處理特殊、突發(fā)、緊急事件，向公眾提供社會(huì)緊急救助，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨警種的統(tǒng)一指揮，快速反應(yīng)、統(tǒng)一應(yīng)急、聯(lián)合行動(dòng)。

迅速的聯(lián)動(dòng)應(yīng)急行動(dòng)必須建立在對(duì)相關(guān)信息充分了解和掌握的基礎(chǔ)上。城市公共安全數(shù)據(jù)中心首先要保障必要的信息在不同部門之間最大程度的共享，為管理者和決策者提供科學(xué)決策依據(jù)，為各個(gè)執(zhí)行部門的救援行為提供必要的指導(dǎo)。2010年1月12日的海地7.0級(jí)大地震，造成22.25萬(wàn)人死亡。[7]海地地區(qū)通信較為落后，很多救援機(jī)構(gòu)無(wú)法準(zhǔn)確判斷、找到需要救援的人員。來(lái)自東非肯尼亞的一個(gè)開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)通過(guò)海地災(zāi)民對(duì)手機(jī)短信緊急求助號(hào)碼的回復(fù)數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確定位出“危機(jī)地圖”，救援小組通過(guò)實(shí)時(shí)變化的搜救位置圖，實(shí)施針對(duì)性極強(qiáng)的營(yíng)救計(jì)劃。

應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制(以市級(jí)單位為例)，一是要實(shí)現(xiàn)市、區(qū)、街鎮(zhèn)、各專項(xiàng)應(yīng)急指揮部及相關(guān)部門之間信息的快速傳遞和應(yīng)急響應(yīng)，匯總來(lái)自現(xiàn)場(chǎng)、其他多渠道、多載體的各種信息，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化分類和自動(dòng)化智能化處理。二是全面統(tǒng)籌各個(gè)專項(xiàng)應(yīng)急指揮部、各街鎮(zhèn)現(xiàn)有應(yīng)急物資、救援隊(duì)伍等應(yīng)急資源，整合共享全區(qū)域視頻、地理信息、公安、交通、消防、市政、衛(wèi)生、民政、水務(wù)、電力、通信等數(shù)據(jù)信息。三是將全部應(yīng)急資源實(shí)現(xiàn)圖層化管理，全部納入數(shù)據(jù)資源共享應(yīng)用平臺(tái)，建成資源共享體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的精細(xì)化管理。

城市公共安全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系(見(jiàn)圖2)是圍繞市政府突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，以搭建區(qū)政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)為樞紐，以各專項(xiàng)應(yīng)急指揮分平臺(tái)和街道應(yīng)急指揮分平臺(tái)為應(yīng)用節(jié)點(diǎn)，互聯(lián)互通、信息共享、互為支撐、安全通暢的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。這個(gè)系統(tǒng)是獲取各個(gè)單位應(yīng)急指揮信息的總渠道，也是應(yīng)急管理共享交換的智能總樞紐。

根據(jù)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)獲取、預(yù)測(cè)預(yù)警、智能消息、信息共享應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和輔助決策的需求，提出政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)總體框架(見(jiàn)圖2)，即應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)、各專項(xiàng)指揮分平臺(tái)、街道應(yīng)急指揮分平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)公共安全日常管理和應(yīng)急管理的有機(jī)結(jié)合。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)是獲取各個(gè)單位、機(jī)構(gòu)應(yīng)急指揮信息的總渠道，是安全應(yīng)急部門開(kāi)展信息交換的總樞紐，實(shí)現(xiàn)各類應(yīng)急信息的規(guī)范接入、有效整合，支撐跨區(qū)域、跨部門的資源共享，為政府全面掌控公共安全提供情報(bào)服務(wù)，為科學(xué)決策提供依據(jù)。

城市公共安全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)運(yùn)行起來(lái)時(shí)，應(yīng)急值守工作人員接到公安、交通、消防、衛(wèi)生、街鎮(zhèn)分中心等部門的事件信息后，將應(yīng)急事件轉(zhuǎn)入應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)處置，將一般事件轉(zhuǎn)入非緊急救助系統(tǒng)處置。應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)根據(jù)應(yīng)急預(yù)案管理辦法進(jìn)行預(yù)處理。智能消息中心根據(jù)事件需要進(jìn)行通信手段智能組合和通知對(duì)象智能編組。智能消息中心可同時(shí)將處理指令發(fā)布到手機(jī)短信系統(tǒng)，應(yīng)急值守系統(tǒng)，網(wǎng)頁(yè)提醒、電話呼叫系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)傳真系統(tǒng)等各種媒體渠道。智能消息中心具有消息傳達(dá)監(jiān)控功能，應(yīng)急指令發(fā)布之后，智能消息中心提供對(duì)各個(gè)部門接收信息的監(jiān)控功能，同時(shí)，還具有消息響應(yīng)監(jiān)控功能，提供對(duì)任務(wù)指令的接收監(jiān)督功能，按照完成時(shí)間、提醒周期提前通知，可根據(jù)緊急程度，提供催辦提醒、催辦通知、催辦反饋功能。

圖2 城市公共安全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系

4.建立精細(xì)、精準(zhǔn)的安全預(yù)警關(guān)聯(lián)機(jī)制

數(shù)據(jù)背后隱藏著巨大的價(jià)值，其價(jià)值具有“稀疏性”“不確定性”“多元化”等特點(diǎn)，我們無(wú)法判斷哪些數(shù)據(jù)有用、哪些無(wú)用。根據(jù)不同的使用目的，可以把相同的數(shù)據(jù)生產(chǎn)出不同的產(chǎn)品或服務(wù)。大數(shù)據(jù)好比整整齊齊的稻草，而數(shù)據(jù)的價(jià)值就如同散落在稻草中的一個(gè)個(gè)縫衣針。[8]數(shù)據(jù)價(jià)值的這種低密度、稀疏性，需要我們用統(tǒng)計(jì)分析、主題性挖掘技術(shù)才能呈現(xiàn)。美國(guó)紐約的警察通過(guò)分析交通擁堵與犯罪發(fā)生地點(diǎn)的關(guān)系，有效改進(jìn)治安。紐約的交通部門從交通違規(guī)和事故的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)規(guī)律，改進(jìn)道路設(shè)計(jì)。MIT的Reality Mining項(xiàng)目，通過(guò)對(duì)10萬(wàn)多人手機(jī)的通話、短信和空間位置等信息進(jìn)行處理，提取人們行為的時(shí)空規(guī)則性和重復(fù)性，進(jìn)行流行病預(yù)警和犯罪預(yù)測(cè)。[9]

當(dāng)前，轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種城市公共危機(jī)充分反映出社會(huì)主體——政府、企業(yè)、非政府組織、公眾共同參與處理危機(jī)的程度很低，而實(shí)際上多元主體的共同參與會(huì)降低危機(jī)發(fā)生的概率，更加有力地促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。因此，與公共安全預(yù)警關(guān)聯(lián)性最大的就是構(gòu)建正確的輿論導(dǎo)向，拓寬公眾參與渠道，加強(qiáng)安全意識(shí)的科普宣傳。

首先，輿論引導(dǎo)要規(guī)范、真實(shí)。輿論引導(dǎo)以大量鮮活的視頻、照片、錄音等素材為論據(jù)，讓更多的公眾愿意傾聽(tīng)和相信政府的聲音。輿論的引導(dǎo)也要有公眾的積極互動(dòng)參與，通過(guò)邀請(qǐng)利益相關(guān)者、非利益相關(guān)者、支持方代表與反對(duì)方代表參與公開(kāi)辯論、實(shí)地考察和現(xiàn)場(chǎng)試驗(yàn)等活動(dòng)，讓各方代表判斷是與非。如果是專業(yè)性較強(qiáng)的問(wèn)題，應(yīng)該邀請(qǐng)威信高、獨(dú)立的第三方積極參與，對(duì)專業(yè)性問(wèn)題進(jìn)行客觀、公平的評(píng)判，消除公眾對(duì)政府的不信任。此外，要鼓勵(lì)社會(huì)組織主動(dòng)參與公共輿論引導(dǎo)工作，積極提供各種新聞素材，從而達(dá)到事半功倍的效果。

其次，拓寬社會(huì)組織及公眾參與城市公共危機(jī)處理的渠道。政府作為公共事務(wù)的管理主體，在公共安全管理中必然扮演主角，起主導(dǎo)作用。但同時(shí)我們也應(yīng)該看到，政府對(duì)公共安全的管理也有其固有的局限性，加之現(xiàn)代公共危機(jī)的突發(fā)性、復(fù)雜性和廣泛性等特點(diǎn)，僅憑政府的有限力量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要其他社會(huì)力量積極有效的參與，才能夠成功應(yīng)對(duì)危機(jī)的挑戰(zhàn)。社會(huì)組織與政府配合，高效化、組織化地參與處理城市公共危機(jī)，進(jìn)而形成一個(gè)權(quán)責(zé)分享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的動(dòng)態(tài)組織系統(tǒng)， 可以緩解伴隨危機(jī)產(chǎn)生的恐懼，消除流言蜚語(yǔ)，穩(wěn)定公共秩序，同時(shí)也可以降低政府治理危機(jī)的成本。我國(guó)有龐大的基層組織和眾多的社團(tuán)組織，政府應(yīng)該把它們整合到公共安全救助的系統(tǒng)中來(lái)，形成一個(gè)緊急救助協(xié)會(huì)，由工、農(nóng)、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、交通、環(huán)境等各行業(yè)和社區(qū)、街道、居委會(huì)等組織的人員組成。該協(xié)會(huì)平時(shí)負(fù)責(zé)信息的收集與反饋，一旦發(fā)生公共危機(jī)，就直接參與緊急救助的管理活動(dòng)。眾所周知，公共危機(jī)發(fā)生時(shí)社區(qū)往往成為事故的第一現(xiàn)場(chǎng)，因此，社區(qū)可以成立一些自救組織來(lái)直接參與公共危機(jī)救助的一系列活動(dòng)，成為事故發(fā)生后的第一救援組織。

再次，不斷加強(qiáng)安全預(yù)警科普宣傳，培育 “預(yù)防文化”。政府作為公共安全的第一責(zé)任人應(yīng)該利用各種渠道,宣傳危機(jī)應(yīng)急知識(shí)、培養(yǎng)公眾的安全危機(jī)意識(shí)、演練自救互救技能，以提高公眾的公共安全預(yù)警自我管理能力。堅(jiān)持“面向基層、面對(duì)社會(huì)公眾”的方針，企業(yè)以群團(tuán)組織、文化教育設(shè)施為依托，城市以建設(shè)安全社區(qū)為載體，開(kāi)展群眾性的安全文化建設(shè)活動(dòng)，使廣大群眾了解各種自然、社會(huì)突發(fā)事件的特點(diǎn)，掌握預(yù)防、避險(xiǎn)、逃生、自救、互救等基本手段和措施。同時(shí)，政府聯(lián)合志愿者組織、非政府組織、大眾媒體和教育機(jī)構(gòu)等建立面向基層社區(qū)仿真應(yīng)急演練系統(tǒng)，定期開(kāi)展專業(yè)仿真教育活動(dòng)，全真模擬演練突發(fā)事件應(yīng)對(duì)技能和應(yīng)急處置技巧，如針對(duì)地震、人防、洪水、火災(zāi)、反恐怖活動(dòng)甚至是多災(zāi)并發(fā)的突發(fā)事件進(jìn)行救災(zāi)反應(yīng)演習(xí)等。

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[9]仇保興.中國(guó)智慧城市發(fā)展報(bào)告[M].北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2013：209.

Abstract:Big data represents the "information age" and the government is the hub of the contemporary information flow. In this era, city public safety warning has a new meaning. Currently, city public safety warning must face collecting huge amount of data, analyzing the chaotic data, valuing correlation between events, judging the macro direction of things. So, traditional management model has been outdated. Building data-orientation management of public safety warning system, and forming active defense and active linkage are the inevitable trend to protect the city′s public security.

Key words:big data; city; safety warning; data orientation

Construction of City Public Safety Warning System at Age of Big Data

SONG Jie

(SchoolofHumanitiesandSocialSciences,HenanInstituteofEngineering,Zhengzhou451191,China)

2015-04-28

宋 潔(1981-)，女，河南鄭州人，河南工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院講師，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)檎吲c組織理論。

D630.8

A

1674-3318(2015)04-0031-06