呂元禮，張彭強

（深圳大學 當代中國政治研究所，廣東 深圳518060）

民主政治有多種表現(xiàn)形式。依參與主體分類，可分為精英式民主和大眾式民主；依權(quán)力的分配與行使分類，可分為競爭式民主和協(xié)商式民主。協(xié)商式民主是指公民通過參與立法和決策等政治過程，賦予立法和決策以合法性的治理形式，其核心概念是公共協(xié)商，強調(diào)對話、討論、辯論和審議［1］。人類社會的發(fā)展表明，傳統(tǒng)的代議制民主已經(jīng)不再是充分解決政治沖突的完美路徑，而協(xié)商式民主卻可以通過公民的參與，就公共決策進行協(xié)商而達成一致共識，從而在利益分化和文化多元的社會中實現(xiàn)民主，彌補競爭式民主的制度缺陷。因此，協(xié)商式民主已成為現(xiàn)代民主政治發(fā)展的核心內(nèi)容。新加坡作為一黨長期執(zhí)政的東方國家，其政府在回應西方民主思潮和本國民主呼聲的過程中，較為注重建設與發(fā)展協(xié)商式民主。新加坡政府在2012年10月啟動、時間持續(xù)1年、在75個地點舉行、舉辦約660場對話及超過4萬人參加的“全國對話會”，就是協(xié)商式民主的有益探索。中國的政治發(fā)展強調(diào)將堅持黨的領導、人們當家作主和依法治國相結(jié)合。如何在堅持中國共產(chǎn)黨領導的前提下發(fā)展民主政治，是擺在我們面前的重大課題。完成這一課題，必須特別注重建設、發(fā)展較為適合中國國情的協(xié)商式民主。本文擬以新加坡全國對話會為例，探析新加坡協(xié)商式民主的起因、程序和功效，為中國民主政治的發(fā)展提供較為便利和較有價值的借鑒。

一、協(xié)商的原因：全國對話會設立的背景分析

當下世界，各種社會利益群體都因各自的文化差異產(chǎn)生了普遍的沖突和分歧。新加坡社會也不例外。新加坡近年來的巴士司機罷工、小印度騷亂、邊境闖關、排外情緒高漲、新移民融入困難、網(wǎng)絡媒體的反社會行為［2］等事件都表明，新加坡社會處在一個與“李光耀時代”全然不同的年代。各種不同的利益群體都以各自方式向行動黨政府表達訴求、提出建議和施加壓力，導致社會治理進入了一個相對復雜的階段。為應對這些挑戰(zhàn)，新加坡政府近年來提出“建設性政治”和“包容性社會”兩大理念，通過設立全國對話會以及咨詢相關團體和人士，走出了一條新的協(xié)商式民主道路。全國對話會由新加坡總理李顯龍于2012年在國慶群眾大會上首次提出。其功能是使民眾能夠自由表達意見，達到檢討政府政策、促進與民溝通的作用。行動黨政府之所以設立全國對話會，有宏微觀兩方面的原因。

（一）宏觀因素：新加坡政治生活“新常態(tài)”

21世紀以來，新加坡政治進入了“新常態(tài)”。政治文化迅速轉(zhuǎn)型，較多的選民不再安于舊狀，要求更多參與政治生活。選民希望行動黨政府能保持更大的政治透明度，尋求更加多元的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力制衡。在這樣的宏觀背景下，新加坡政府開始改變施政作風、開展全國對話和與民協(xié)商，著手與民眾建立互信和共識。

李光耀一貫堅持“有好領袖才會有好政府”的精英主義治國理念。李光耀曾將新加坡的政黨模式描述為：一個主流政黨一直執(zhí)政。即作為主流政黨的人民行動黨站在政治舞臺的中心地帶發(fā)號施令，遍尋全國以查訪有識之士，將他們招攬旗下；反對黨則在邊緣扮演角色，使執(zhí)政黨保持警覺，毫不松懈，讓人們在大選的時候有一個選擇，同時提出一些可供取舍的概念［3］。在這樣的背景下，早期的新加坡迫于經(jīng)濟發(fā)展的壓力形成了高度集權(quán)的政治體系，走上了“權(quán)威型”的政治現(xiàn)代化道路。但隨之而帶來的負面效應是政治活動受到限制，缺乏競爭性，民眾的政治參與度較低。隨著新加坡經(jīng)濟的發(fā)展騰飛，民眾的政治意識逐步蘇醒。人民行動黨政府認識到，他們是在民主制度的框架下通過選舉競爭而執(zhí)掌政權(quán)的，并不是靠某種強制力來取得政治權(quán)力［4］。因此，維持和鞏固自己的權(quán)力必須建立在能否制定出人民需要的政策，能否照顧到大多數(shù)人民利益的基礎之上。

在新加坡的“政治新常態(tài)”下，民聲變得更加多元化，不同的社會利益訴求之間必然存在矛盾沖突。這些都給人民行動黨政府帶來新的挑戰(zhàn)。因此，“李光耀時代”推行政策的強勢作風已經(jīng)一去不復返。當下的新加坡政府已經(jīng)逐漸告別“威權(quán)政治”時代，對待言論自由和民主政治也采取了更為開放的態(tài)度。新加坡政府領導人和議會議員們也開始極為重視群眾意見，制定政策時必須謹慎應付和對待不同群體的利益訴求，關注普通民眾的日常生活和社會整體的利益平衡。

（二）微觀因素：人民行動黨2011年大選失利

全國對話會是在人民行動黨2011年大選失利后，新加坡政府建立的一個體現(xiàn)協(xié)商民主精神的與民溝通渠道，其目的是讓“不和諧”的聲音發(fā)聲。在2011年大選中，人民行動黨遭遇了歷史性挑戰(zhàn)，僅獲得60．14%的選票，國會有了多達六名的反對黨議員。此外，此次大選引起了眾多新加坡選民的高度關注，是新加坡獨立后最多候選人參加競選、最多選民參加投票的一次大選。它激發(fā)出的新加坡人對國內(nèi)政治討論的關切和激情程度，也是自新加坡獨立以來前所未見的。雖然新加坡經(jīng)濟正快速地發(fā)展，但民間對移民、住房和交通的相關政策的不滿情緒卻在慢慢地積壓，形成了一股對人民行動黨政府不滿的暗流［5］。在此次大選之后，盡管人民行動黨在87個國會議席中仍占有81席，擁有絕對優(yōu)勢執(zhí)掌政權(quán)，但60．14%的得票率卻為新加坡獨立以來最低。

新加坡的議會選舉政治意味著選票掌握在選民手中，得不到民心，就得不到選票［6］。只有真正服務于民眾、了解民眾的訴求、重視與民眾的協(xié)商對話以及更好地為民眾解決難題，才能順利地得到民眾手中的選票。人民行動黨從2011年大選的失利得到了啟發(fā)。善政高效顯然已不能全然滿足當代選民的需求。在選民訴求走向多元開放的現(xiàn)實背景下，標準化的“家長式”統(tǒng)一管理容易忽視社會需要的多樣性。只有加強與選民的溝通、增進與民眾的協(xié)商、推進與民眾的對話，才能贏得更多的選票。如此人民行動黨才能長期有效執(zhí)政。

二、協(xié)商的機制：全國對話會的組織與程序

亨廷頓在《變動社會中的政治秩序》一書中寫道：制度是指穩(wěn)定的、受到尊重的和不斷重現(xiàn)的行為模式，即組織和程序。制度化是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程［7］。毫無疑問，制度化的核心在于建構(gòu)組織系統(tǒng)和設立程序結(jié)構(gòu)。全國對話會的組織系統(tǒng)包括全國對話委員會、社會組織、對話會協(xié)導員這三部分。全國對話會的程序結(jié)構(gòu)包含網(wǎng)上公布信息、現(xiàn)場分組討論、部長回應總結(jié)、形成反饋報告與意見探討反思這五項流程。

（一）全國對話會的組織系統(tǒng)

全國對話委員會是全國對話會活動的領導及負責機構(gòu)。新加坡教育部長王瑞杰是該委員會的負責人。全國對話委員會的鮮明特征在于組成人員“草根”味道濃重，身份獨立性特別強。這主要體現(xiàn)為委員會26名成員中，除6名政務官和2名議員外，其他成員全部來自社會“草根”階層，包括的士司機、社會企業(yè)家、藝術(shù)工作者、學生、學者、全職國民服役人員，大學本科生和退休人員等［8］?？梢姡瘑T會組成人員明顯的是多元化參與，體現(xiàn)了全國對話會的開放與包容精神。全國對話委員會通過一系列措施廣泛推進和引導對話會活動進行。例如通過網(wǎng)絡媒體、公民對話及全國調(diào)查廣泛收集民眾意見；通過舉辦方言對話會，使民眾能以各種語言隨意進行交談以表達意見，讓更多的新加坡人尤其是“建國一代”參與到對話會討論過程。

當然，全國對話會的舉辦離不開眾多新加坡社會組織的協(xié)助。人民協(xié)會、宗鄉(xiāng)會館、基層組織及《聯(lián)合早報》都為全國對話會的舉辦做出了重要貢獻。自新加坡舉辦全國對話會以來，宗鄉(xiāng)總會就積極舉辦過多場全國對話會，人民協(xié)會和眾多基層組織也一起在咖啡店和民眾俱樂部等地點舉辦了上百場對話會，共吸引了萬余居民參加?！堵?lián)合早報》為配合全國對話會的順利進行，也舉辦了“全國對話，早報開講”系列對話，為廣大讀者提供一個表達意見與協(xié)商交流的平臺。

此外，全國對話會的順利開展還須歸功于對話會協(xié)導員的義務幫助。協(xié)導員是對話會的幕后工作者，在對話會現(xiàn)場發(fā)揮“穿針引線”作用。協(xié)調(diào)員在現(xiàn)場分組討論過程中，必須要確保每個參與者都有發(fā)言機會，并做出適當?shù)囊龑?，同時適時“切斷”發(fā)言過久者。碰到英語不好者，協(xié)導員也要提供現(xiàn)場翻譯。當然，在每一場對話會的現(xiàn)場，協(xié)導員們都有各自不同的角色，具體包括總協(xié)導員、小組協(xié)導員、筆記員、美術(shù)員及流動人員等?？倕f(xié)導員為對話會定調(diào)與總結(jié)。小組協(xié)導員的責任是確保人人都有機會發(fā)言。筆記員是對話會最辛苦的角色，要從不同組別、不同背景、不同語言、不同課題的討論中記錄下不同的意見和看法。美術(shù)員的工作是把民眾的話語化為圖像，為對話內(nèi)容做獨特的圖象記錄。流動人員的工作則是后勤的籌備工作，以及在不同小組之間觀察參與者的反應。

（二）全國對話會的程序結(jié)構(gòu)

在程序結(jié)構(gòu)上，新加坡全國對話會依次設置了五項流程。各個流程之間科學銜接，促使了全國對話工作可持續(xù)進行。

第一項流程是網(wǎng)上公布信息。全國對話委員會在官方網(wǎng)站上公布某一場次或某一主題對話會及舉辦的時間、地點及內(nèi)容等相關信息。民眾在仔細閱讀信息后，可依自己的興趣和愛好，報名參加希望討論的課題。

第二項流程是現(xiàn)場分組討論。對話會舉辦方將現(xiàn)場的參與者按每六至十人編為一組，由對話會協(xié)導員從旁協(xié)助進行課題討論。在實際操作中，每一組的對話參與者都會選自不同年齡層、社會階層。這些參加者背景各異，在討論中各參加者都需用心思索課題，誠心分享想法，專心聆聽別人意見，適當?shù)鼗ハ唷疤魬?zhàn)”對方，然后形成相對集中統(tǒng)一的結(jié)論。

第三項流程是部長回應總結(jié)。全國對話會現(xiàn)場一般為節(jié)省時間，首先讓民眾發(fā)言、發(fā)表意見、分享想法、提出問題。然后才由參與主持全國對話會的部長們逐個回應民眾，并對此次對話會的課題做總結(jié)陳詞。

第四項流程是形成反饋報告?，F(xiàn)場討論過程結(jié)束后，對話會舉辦方要仔細整理各參加者的意見想法和政策反饋，并將這些意見和反饋形成報告呈交給新加坡全國對話委員會。

第五項流程是意見探討反思。全國對話會委員會最后將收集到的所有民眾意見進行仔細探討。此外還將與各個政府部門一起，反思所收集到的意見和反饋，為政府各部門政策制定和檢討提供參考。

三、協(xié)商的效果：全國對話會的功能及作用

公民與政府間的平等對話一直是民主理想的核心［1］。協(xié)商過程能夠形成一種互惠和關系建構(gòu)的背景，促進政府官員重新評價自己的公共政策［9］。此外，對話過程本身就能起到拉近政府與民眾間距離的作用。正如新加坡總理李顯龍所說，全國對話會要讓全國齊心合力發(fā)揮潛在力量，把新加坡建設成為一個能夠為國民提供各種機會求取成功、充實人生的國家；一個對成功有廣泛定義、讓人民能通過各種途徑攀登不同高峰的國度；一個為國人提供安全網(wǎng)、讓他們得以安身立命的社會；以及一個弱勢群體能夠獲得幫助、成功者也愿意為他人付出的社區(qū)［10］。

（一）檢討與改進政府政策

新加坡舉行全國對話，目地是為了讓政府更好地檢討和改進現(xiàn)行政策。全國對話委員會將收集的意見和想法轉(zhuǎn)達給相關政府部門，促使其成為公眾參與政府決策過程的有效機制。全國對話為社會提供了一個多元交匯的和諧平臺，一方面有利于促進行動黨政府順應民意、改進現(xiàn)行政策：另一方面也將為新加坡各階層人民求同存異，塑造國家和社會共識，讓民眾能夠更好理解和參與政策制定。全國對話會以集中和專注的方式收集民眾意見，推動人們對一些熱點課題進行廣泛的協(xié)商和討論，給新加坡人提供一個反思與展望未來的機會。因此，新加坡全國對話會為政府政策制定提供了重要參考信息，促使行動黨政府從方向上對國家政策制定進行重大調(diào)整。在新的歷史情勢下，新加坡政府將在更大程度上調(diào)整治國方略，重新在個人、社區(qū)和政府的角色間尋找新平衡點。

2013年的新加坡國家預算案是全國對話會檢討和改進政府政策作用的例證。新加坡2013年國家預算案從住屋、交通、醫(yī)療以至教育、文化、社會及家庭等方面都有新的利民措施出臺。此外，新加坡多位政府部長都在國會發(fā)言中提到了全國對話會的重要作用。當然，全國對話會最為重要的成果是促使了李顯龍總理2013年國慶群眾大會中回應民眾訴求的演講。他承諾新加坡政府將作出戰(zhàn)略調(diào)整。此外，新加坡政府在國慶群眾大會后宣布了一系列調(diào)整措施。從住屋、教育、保健等各個方面，都是針對民眾在全國對話中最關心的共同議題而推出的。因此，新加坡全國對話會的最后結(jié)果是政府不僅聽取了民眾意見，更轉(zhuǎn)化為實質(zhì)的惠民行動。新加坡政府通過與民眾的協(xié)商對話，不僅愿意調(diào)整方針政策，也愿意改變政府工作作風，爭取更多選民的支持。

（二）促進與民眾的溝通

“讓人人都有機會發(fā)言和聆聽”是全國對話會設立時所設定的一大目標。新加坡政府極為重視民眾在全國對話會上提出的意見，并積極對群眾意見作出回應，從而使全國對話成為政府與民眾間的有效“溝通橋梁”。全國對話會關注的是政府與民協(xié)商溝通過程。其重心在于讓民眾更為了解和清楚政府在制定政策時的想法和方向，讓決策過程盡量透明公正。其作用在于使民眾分享了國家信息和資源，在政府決策前做到相對必要的公共咨詢與協(xié)商，讓民眾有更多的政治參與。通過全國對話會，新加坡政府強化了與民眾溝通，增強了與民眾之間的互信。

實際上，“全國對話”并非是行動黨政府首次展開與民協(xié)商活動。以往的協(xié)商形式也有“新加坡21世紀”和“重造新加坡”等活動。雖然這些活動最終都總結(jié)出了正式的報告，政府也相對采納了其中的一些政策建議，但民眾與政府的溝通熱情并不高漲，民眾的意見表達也并不徹底。全國對話會采用的形式相較以往的協(xié)商活動有所不同。最為重要的不是協(xié)商內(nèi)容或結(jié)果，而是政府與民眾的協(xié)商過程和協(xié)商精神。新加坡全國對話委員會最后出版了一本名為《“我們的新加坡對話會”回顧與展望》的刊物。與過去的官方報告不同的是，這本刊物的主要內(nèi)容并不在于記錄具體的政策建議，而是忠實地記載了新加坡民眾不同的意見和觀點。它的最大意義就在于讓民眾了解政府的政策并非是十全十美，而是必須要有所舍棄，與其壓抑個人不滿，不如透過全國對話來表達不滿、提出意見和期待政策改變。全國對話會是新加坡歷來最為廣泛全面的與民協(xié)商活動。新加坡政府通過全國對話會溝通聯(lián)系民眾。在方式上，“家長式”的說教少了，取而代之的是較為對等的“朋友式”交流，從而建立了政府與民眾之間的交流和互信。

［1］陳家剛．協(xié)商民主：概念、要素與價值［J］．中共天津市委黨校學報，2005（3）．

［2］蔡裕林．下一會期國會應聚焦何處［N］．聯(lián)合早報，2014－05－09．

［3］呂元禮．新加坡為什么能：上卷［M］．南昌：江西人民出版社，2007：31．

［4］李路曲．關于新加坡政黨體制的幾個問題［J］．河南師范大學學報，2004（1）．

［5］葉添博．白衣人：新加坡執(zhí)政黨秘辛［M］．李慧玲，譯，新加坡報業(yè)控股，2013：622．

［6］李顯龍．得不到民心得不到選票［N］．聯(lián)合早報，2008－07－06．

［7］塞繆爾·亨廷頓．變革社會中的政治秩序［M］．李盛平，等，譯．北京：華夏出版社，1998：13－14．

［8］高健康．民主黨也要搞全國對話［N］．聯(lián)合晚報，2012－09－18．

［9］吳光蕓．社會資本：連接公民社會與協(xié)商民主的橋梁［J］．理論探討，2009（3）．

［10］李顯龍．2013年華語國慶獻詞［N］聯(lián)合早報，2013－08－08．