對破解農(nóng)村宅基地退出難題的思考

□文/魏曉華

（重慶工商大學(xué)融智學(xué)院 重慶）

據(jù)有關(guān)資料顯示，重慶市到2020年城鎮(zhèn)化率要提高到63%（據(jù)統(tǒng)計，2012年底重慶市城鎮(zhèn)化率為56.98%），主城區(qū)常住人口將達(dá)1，200萬人（據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，截至2010年，重慶主城區(qū)人口為730萬人）。其中，渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)，要通過引導(dǎo)人口相對聚集和超載人口梯度轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移人口130萬人，常住人口減少700萬人，確保50%以上森林覆蓋率；渝東南生態(tài)發(fā)展區(qū)，通過引導(dǎo)人口聚集和有序梯度轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移人口80萬人，常住人口減少200萬人，森林覆蓋率達(dá)到50%以上。從以上規(guī)劃中我們可以看到，到2020年重慶市的人口城鎮(zhèn)化率要大幅提高，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)和發(fā)展區(qū)的森林覆蓋率要大幅提高，這都需要大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)戶或集中居住，并將宅基地進(jìn)行有質(zhì)量的退出和復(fù)墾來實(shí)現(xiàn)。然而，重慶市在農(nóng)村宅基地退出工作中卻碰到了較大的困難。

一、重慶農(nóng)村宅基地退出的困惑

（一）戶籍制度改革中宅基地退出少，轉(zhuǎn)戶人員結(jié)構(gòu)背離改革初衷。重慶市自2010年8月啟動涉及1，000萬農(nóng)村人口的戶籍改革以來，據(jù)官方統(tǒng)計，截至2011年6月，已有170余萬農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為市民，但據(jù)重慶市國土局統(tǒng)計，截至5月底，卻只有132戶、278人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后自愿申請退出宅基地，退出面積僅為31.24畝，占總轉(zhuǎn)移人口的0.16‰。也就是說，只有極少數(shù)農(nóng)村居民在農(nóng)轉(zhuǎn)非后愿意退出自家宅基地。此外，重慶前期戶改存在一個突出的矛盾是，退地及農(nóng)轉(zhuǎn)城人員中來自遠(yuǎn)郊區(qū)縣的居多。據(jù)官方統(tǒng)計，在重慶170萬轉(zhuǎn)城人員中，主城占14%，遠(yuǎn)郊區(qū)縣占18%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)占68%。由于戶改的主要對象是在主城工作、經(jīng)商的農(nóng)民工及新生代，但現(xiàn)在只占了1/3，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民多數(shù)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)就地轉(zhuǎn)戶，這會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力過度增加，戶籍改革專戶人員結(jié)構(gòu)背離了改革初衷。

（二）地票交易沒能很好地激起農(nóng)戶參與宅基地退出的意愿。重慶市作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜改示范區(qū)，在整個大重慶區(qū)域?qū)嵭谐青l(xiāng)的土地增減掛鉤，所以偏遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地退出指標(biāo)可以作為城市的建設(shè)用地指標(biāo)。為了促進(jìn)農(nóng)戶退出不需要的宅基地，緩解城市的用地緊張，并使農(nóng)戶在退地后能得到較好的經(jīng)濟(jì)收益，重慶市設(shè)計了一套針對退地農(nóng)戶的系統(tǒng)的交易制度，即地票交易制度，退地人員通過將宅基地復(fù)墾，從而獲得地票，將該地票用于市場交易，以交易價格對退地和復(fù)墾人員進(jìn)行補(bǔ)償。即便是這樣，重慶市的農(nóng)村宅基地退出依然很少。

針對農(nóng)戶參與宅基地退出的意愿不高、參與程度偏低的問題，黃貽芳等多位學(xué)者收集了農(nóng)戶的實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，通過建立模型進(jìn)行了分析。分析認(rèn)為，農(nóng)戶擁有的宅基地數(shù)量、農(nóng)戶對宅基地政策的了解程度和對退地收益的認(rèn)知等多因素影響了農(nóng)戶退地的積極性。除了農(nóng)戶的這些原因以外，其他非農(nóng)戶原因恐怕也很重要，特別是地票制度本身的完善與否問題。

自2008年12月4日以來，重慶地票交易促進(jìn)了重慶農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化，增加了農(nóng)民的土地收益，對新農(nóng)村建設(shè)和耕地的保護(hù)起到了一定的作用，但是地票交易也面臨著諸多的制約瓶頸。據(jù)有關(guān)調(diào)查和研究顯示，重慶市地票交易面臨的制約瓶頸主要是退出宅基地復(fù)墾的落實(shí)問題、復(fù)墾宅基地的溢價分配問題，以及地票持有者的權(quán)利保護(hù)問題。其中，后兩者涉及到地票的供需兩方，直接影響到地票交易市場，影響到農(nóng)戶以地票交易為平臺參與宅基地退出的意愿和地票交易這條宅基地退出渠道的有效性。當(dāng)前存在的主要問題是:

1、復(fù)墾宅基地的溢價分配問題。對于復(fù)墾宅基地的溢價分配，《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》是這樣規(guī)定的:先支付復(fù)墾成本，然后支付給農(nóng)村集體類組織類似于土地出讓金的價款，再支付給區(qū)縣政府耕地保護(hù)基金，最后剩下的才歸屬于退地農(nóng)戶。由此可見，農(nóng)戶在參與宅基地的退出中，實(shí)際得到的利益很少，這樣的溢價分配制度大大降低了農(nóng)戶以地票交易為平臺參與宅基地退出的意愿。

2、地票持有者權(quán)利保護(hù)問題?！稌盒修k法》只賦予了地票持有者選擇地塊的權(quán)利，沒有給予土地使用權(quán)出讓時的優(yōu)先權(quán)，地票持有者是與其他競爭者平等的參與土地的招拍掛的。此外，在參與出讓土地的招拍掛中，地票持有者如果拍到該地塊使用權(quán)，地票的價格便計入招拍掛價格中。如果拍不到地塊，政府則從拍賣價中扣除地票價格，返還給地票持有人，但是只返還本金，利息損失的風(fēng)險由地票持有人承擔(dān)?？梢姡M管地票被稱之為“買地VIP卡”，但實(shí)際其并不具有“優(yōu)先權(quán)”的意義，參與地票買賣的企業(yè)因而積極性并不高。地票的需求不旺，供給自然也最終不會旺盛，這也會從另一方面間接降低農(nóng)戶通過地票交易平臺參與宅基地退出的意愿。

從以上問題可以看出，戶籍制度改革在解決轉(zhuǎn)戶數(shù)量上有一定的成果，但轉(zhuǎn)戶結(jié)構(gòu)偏離改革初衷，在宅基地退出問題上更是收效甚微。當(dāng)前的地票交易制度，由于沒能切實(shí)保護(hù)好退地農(nóng)戶的利益，致使農(nóng)戶通過地票交易平臺參與退地的意愿不高；由于沒能使地票持有者的權(quán)利得到保護(hù)，致使地票需求方參與積極性不高。因此，應(yīng)用地票交易激起農(nóng)戶參與宅基地退出的意愿，還需要進(jìn)行更進(jìn)一步的改革。

任何問題的解決，都不是靠單一的設(shè)計某個制度就可以一勞永逸的，必須多方位配合，多角度考慮。對于農(nóng)村宅基地退出的問題，在持續(xù)進(jìn)行戶籍改革和地票交易制度改革下，需要設(shè)計其他更多的策略來助推農(nóng)村宅基地的退出。

二、以“對多占宅基地實(shí)施有償使用”來破解農(nóng)村宅基地退出難題

（一）農(nóng)村宅基地當(dāng)前占用狀況。中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所2012年3月發(fā)布的一份報告稱，農(nóng)村宅基地廢棄等因素造成的村莊土地閑置面積達(dá)到1億多畝，占全國總耕地1/18，目前中國農(nóng)村宅基地15%是閑置的，浙江省部分農(nóng)村宅基地閑置率甚至高達(dá)60%。另據(jù)國土資源部調(diào)查顯示，農(nóng)村閑置宅基地、空置住宅占地、村內(nèi)空閑地距城市越遠(yuǎn)空置率越高。此外，據(jù)一些地方的調(diào)查，北京市郊區(qū)某鎮(zhèn)農(nóng)民戶均宅基地1.2畝、1.15個宅院，占地超標(biāo)59%；湖南20%～25%的村民一戶多宅，90%的村民住宅超過省定住宅用地標(biāo)準(zhǔn)；山東省2005～2012年，農(nóng)村人口減少507萬人，但農(nóng)村居住用地卻增加270萬畝，人均居住用地從199平方米增至249平方米；重慶市1997～2013年，農(nóng)村戶籍人口減少434萬人，人均村莊建設(shè)用地從149平方米增至176平方米；廣東省2000～2012年間，城鎮(zhèn)化率上升了20.9%，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地卻以每年1.9%的速度增長。

（二）農(nóng)村宅基地多占現(xiàn)象原因分析。筆者通過對農(nóng)村的觀察走訪認(rèn)為造成農(nóng)村宅基地普遍超標(biāo)多占的現(xiàn)象主要是由以下原因引起的:

1、較長時期以來，大批農(nóng)民工有的奔走于城鄉(xiāng)之間，用打工積蓄在農(nóng)村蓋房，建新卻不拆舊；有的雖舉家進(jìn)城，卻沒有放棄農(nóng)村宅基地，致使農(nóng)村宅基地一戶多宅、面積超標(biāo)、人減地增和閑置現(xiàn)象普遍存在。

2、我國規(guī)定允許農(nóng)村宅基地在農(nóng)村集體成員之間流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶由于另建新宅或者搬遷進(jìn)城，往往會將舊宅轉(zhuǎn)讓他人，致使購房者宅基地使用面積超標(biāo)，這種現(xiàn)象在一些農(nóng)村集中居住村莊比較明顯。村民通過購買他人舊宅來擴(kuò)大自己的宅基地使用面積，即便宅基地使用面積超標(biāo)，也不會受到任何懲罰，也不需要得到基層政府的批復(fù)和同意，這使得農(nóng)戶間宅基地的流轉(zhuǎn)成為農(nóng)戶擴(kuò)大其宅基地使用面積的主要途徑之一。

3、基層地方政府對宅基地的用地批復(fù)申請沒有嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，存在隨意或者講關(guān)系現(xiàn)象。

4、農(nóng)村亂搭亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。村民可以隨意將自己的房前屋后的承包地圈起來，修上圍墻，建雞舍鴨棚，養(yǎng)羊養(yǎng)牛等，或者修曬壩，而無需通過基層政府同意，也不需要繳納任何費(fèi)用?；鶎诱矝]有下到農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查，制止該類亂建亂搭現(xiàn)象。在無人監(jiān)督檢查、無人過問管理的情況下，大量的宅基地被隨意地占用了。

總之，造成農(nóng)村宅基地多占現(xiàn)象的原因，一方面是因?yàn)檗r(nóng)民因無需支付多占宅基地的使用成本而對宅基地有過多的需求，他們通過多種方式多占宅基地；另一方面是基層政府對村民宅基地的申請和使用疏于嚴(yán)格管理。對宅基地的用地申請批復(fù)不嚴(yán)格，對相關(guān)政策的執(zhí)行不到位，對宅基地的多占亂像不調(diào)查、不制止，更沒有有效措施加以防控，這是政策和基層執(zhí)行力的雙重缺失。

（三）解決宅基地退出難題，從解決農(nóng)戶多占宅基地現(xiàn)象入手。從上述宅基地的占用狀況可以看出，我國農(nóng)村村民宅基地占用超標(biāo)現(xiàn)象是普遍的和嚴(yán)重的，宅基地的使用也是粗放的，這必然不符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地的需求和利用方式，特別是在我國人多地少的情況下，在我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地資源稀缺的情況下，這種多占宅基地的現(xiàn)象一定要得到制止。因此，解決宅基地的退出問題，我們應(yīng)首先從解決閑置、空置等多占用宅基地的現(xiàn)象入手。宅基地是國家給予農(nóng)村人口的一項(xiàng)居住福利，無償給農(nóng)戶使用，但是這個福利是有標(biāo)準(zhǔn)的。針對各地方情況不同，全國各地制定了不同的宅基地使用標(biāo)準(zhǔn)。如果嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)給農(nóng)戶使用宅基地，那么我們的宅基地占用面積將會比目前減少很多。李克強(qiáng)說，要保證全國人民有所居。把那些多占的宅基地面積退出來用于滿足其他地方的建設(shè)用地需求，一方面退地農(nóng)民的居所沒有遭到破壞，有保證；另一方面還能讓更多的人有所居。從這個角度講，通過解決農(nóng)戶多占宅基地問題來解決宅基地退出難題，是一件為全社會造福的事情，有很好的現(xiàn)實(shí)意義。

（四）以“對多占宅基地實(shí)施有償使用”來破解宅基地退出難題。管理學(xué)原理告訴我們，任何有效的管理都應(yīng)該是賞罰分明的。如果只對好的行為進(jìn)行獎勵，對違規(guī)行為不加以懲罰，那么當(dāng)違規(guī)可以帶來比獲得獎勵更大的好處時，人們就會更多的選擇違規(guī)，這不利于對違規(guī)行為的控制；相反，如果只有懲罰，沒有獎勵，那么就不利于人們做出更好的表現(xiàn)。根據(jù)這樣的理論，我們在處理農(nóng)村宅基地的退出問題上，一方面我們應(yīng)建立健全地票交易制度，讓退地農(nóng)戶真正得到滿意的退地收益，保護(hù)退地農(nóng)戶利益；另一方面我們應(yīng)該從政策層面針對農(nóng)戶多占宅基地?zé)o需支付成本的心理加以約束，對超標(biāo)占用宅基地農(nóng)戶通過征收使用費(fèi)等方式進(jìn)行懲罰，從而在一定程度上控制村民任意多占宅基地現(xiàn)象。

此外，技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理也告訴我們，當(dāng)我們要做出一項(xiàng)投資決策時，我們會考慮投資及運(yùn)營成本與未來的收益孰高來進(jìn)行決策。當(dāng)投資及運(yùn)營成本高于未來的收益時，便不會進(jìn)行該項(xiàng)投資；相反，當(dāng)未來的收益大于投資及運(yùn)營成本時，則會決定做該項(xiàng)投資。將該理論用于農(nóng)戶對宅基地的使用上，對農(nóng)戶多占的宅基地征收使用費(fèi)，則會促使農(nóng)戶對多占宅基地進(jìn)行理性思考，將占用宅基地的花費(fèi)與宅基地的獲益和產(chǎn)出進(jìn)行對比，如此一來，一些閑置的多占的宅基地將會首先退出，一戶多宅現(xiàn)象有望消滅；一些亂建亂搭的不產(chǎn)生多少經(jīng)濟(jì)效益的宅基地的占用也會大大減少和退出；一些貪大貪多的購置農(nóng)房的行為也會大大減少，農(nóng)房在農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)和交易將回歸理性。另一方面農(nóng)戶將多占的宅基地退出復(fù)墾，達(dá)標(biāo)后可以獲得較高的地票流轉(zhuǎn)收益，這樣雙管齊下，農(nóng)戶會做出退出多占宅基地的經(jīng)濟(jì)性選擇。

（五）“對多占宅基地實(shí)施有償使用”的建議

1、宅基地是我國農(nóng)村人口的居住用地，確保全國人民有所居是改革的最終目標(biāo)，所以在對多占宅基地實(shí)施有償使用之前，一定要根據(jù)各地特點(diǎn)，重新科學(xué)核定農(nóng)村宅基地的用地標(biāo)準(zhǔn)，使給農(nóng)戶的宅基地用地面積標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)能滿足農(nóng)戶的正常生產(chǎn)需求，確保農(nóng)戶的正當(dāng)用地權(quán)利和利益。

2、改革退地收益的分配模式，讓農(nóng)戶能享受到更多的退地收益，激發(fā)農(nóng)戶參與退出多占宅基地的積極性。

3、各地農(nóng)村要做好政策宣傳講解工作，不但要宣講對多占宅基地的有償使用，還要宣講獲取退地收益的辦法，使廣大農(nóng)戶了解政策實(shí)施的目的和意義，從一定程度上制止新的多占宅基地現(xiàn)象的發(fā)生。

4、按照多步驟，穩(wěn)步推進(jìn)的辦法，首先從清理閑置宅基地入手，再對超標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)戶按照超出程度進(jìn)行使用費(fèi)的征收。建議先在一些省份進(jìn)行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)再向全國推廣。

5、建議制定累計有償使用費(fèi)率制度，將超標(biāo)準(zhǔn)按嚴(yán)重程度劃分不同的檔次，每個檔次適用不同的使用費(fèi)費(fèi)率，對超標(biāo)較輕的，從輕征收使用費(fèi)，對超標(biāo)嚴(yán)重的，從重征收。

6、嚴(yán)格監(jiān)管政策的制定和執(zhí)行，嚴(yán)防政府有關(guān)部門和有關(guān)人員利用該政策徇私舞弊、濫用職權(quán)，確保農(nóng)戶的正當(dāng)權(quán)利和利益不受損害，確保農(nóng)村的和諧與安定。

三、總結(jié)

重慶市的城鎮(zhèn)化目標(biāo)需要大量農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移搬遷和宅基地的退出復(fù)墾才能實(shí)現(xiàn)，本文通過分析重慶市在農(nóng)戶宅基地退出工作上面臨的實(shí)際狀況和難題，比對農(nóng)村農(nóng)戶占用宅基地普遍超標(biāo)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)要解決農(nóng)村宅基地的退出問題，必須先從解決多占宅基地問題入手。通過運(yùn)用管理學(xué)和技術(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，分析認(rèn)為對農(nóng)戶多占的宅基地實(shí)施有償使用能夠促使農(nóng)戶退出多占的宅基地。研究還認(rèn)為，在城鄉(xiāng)土地施行增減掛鉤的情形下，配合地票制度改革，還可以促進(jìn)農(nóng)戶對多占宅基地進(jìn)行有質(zhì)量的復(fù)墾，在保證宅基地退出質(zhì)量的同時，還能為農(nóng)戶增加收益，這也可以促進(jìn)農(nóng)戶將多占宅基地退出。

［1］重慶市五大功能區(qū)定位大掃描.重慶市政府網(wǎng)，2013.9.16.

［2］重慶戶改試驗(yàn)“宅基地退出”.21世紀(jì)網(wǎng)——21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，2011.6.15.

［3］黃貽芳.農(nóng)戶參與宅基地退出的影響因素分析——以重慶市梁平縣為例.華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013.3.

［4］重慶模式:地票制度.豆瓣社區(qū)，2013.9.17.

［5］鄭淯心.宅基地退出試點(diǎn)全國悄然推開.經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)-經(jīng)濟(jì)觀察報，2015.1.31.

［6］韓啟德.探索進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制.人民網(wǎng)——人民論壇，2015.2.16.