農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下衡陽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題和對策研究

楊鳳鳴，張亨溢（.湖南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南衡陽，400；.中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙，40004）

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農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下衡陽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題和對策研究

楊鳳鳴1，張亨溢2
（1.湖南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南衡陽，4210022；2.中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院，湖南長沙，410004）

［摘要］農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景加大衡陽土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)變得更加迫切。然而衡陽在土地流轉(zhuǎn)過程中正面臨著流轉(zhuǎn)的方式與目的、流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)、流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)的土地種植規(guī)劃、農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)等一系列問題，因此，要推動衡陽農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，就必須采取正確引導(dǎo)和規(guī)范衡陽市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策。文章從五個方面論述了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下加快衡陽土地流轉(zhuǎn)的方式與方法。

［關(guān)鍵詞］衡陽；土地經(jīng)營權(quán)；有序流轉(zhuǎn)；問題；對策

張亨溢(1991-)，男，土家族，湖南吉首人，中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)碩士生，研究方向：區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

Research on Problems and Countermeasures of Hengyang Rural land Circulation under the Agricultural Modernization Background

YANG Fengming1，ZHANG Hengyi2
(1.Hunan Institute of Technology, Institute of Economics and Management, Hengyang，4210021，Hunan；2.Business School of Central－south University of Forestry and Technology，Changsha，410004，Hunan)

［Abstract］It is more urgent to strengthen Hengyang rural circulation under the agriculture modernization background. However, the process of this circulation is facing a series of problems such as method and purpose, leading, object, land planting planning, protection of farmers' rights and interests, etc. Therefore,in order to promote the circulation of land management right, the correct guidance and countermeasures must be performed. This paper expounds methods of accelerating Hengyang land circulation under the agriculture modernization background.

［Key words］Hengyang; land management rights; the orderly circulation; problem; countermeasure

2015年的中央農(nóng)村工作會議對深化農(nóng)村改革、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做出了一些新的部署，特別是對加快土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出了一些新的要求。[1]但目前還存在一系列制約土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的障礙，因此應(yīng)通過農(nóng)地確權(quán)、改革戶籍制度、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式等諸多措施推動這一進(jìn)程。

一、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下衡陽土地流轉(zhuǎn)中存在的五大問題

（一）土地流轉(zhuǎn)的方式和目的問題

1.合理選擇適合不同階層特點(diǎn)的土地流轉(zhuǎn)形式，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的多樣性。

目前衡陽所進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)方式，從時(shí)間上看，可歸納為三種流轉(zhuǎn)方式：（1）長期流轉(zhuǎn)。新型經(jīng)營主體與農(nóng)戶簽訂10年以上合同，每年每畝支付800元以上的流轉(zhuǎn)金，并負(fù)責(zé)土地平整以達(dá)到機(jī)械化作業(yè)要求。（2）短期流轉(zhuǎn)。新型經(jīng)營主體與農(nóng)戶簽訂10年以內(nèi)合同，每年每畝支付800元以內(nèi)的流轉(zhuǎn)金。（3）季節(jié)性流轉(zhuǎn)。這就是重慶市長黃奇帆所說的“九三學(xué)社制”（九個月在沿海打工，3個月回家種地），一般十二月份到一月份地方開兩會，二月份春節(jié)，三月份有全國兩會，地方政府沒有太多精力招商，這樣沿海地區(qū)一年12個月，9個多月上班，兩個多月停擺，一到12月份農(nóng)民工就開始回家，到2月份農(nóng)民工回去復(fù)工，這中間企業(yè)就停工，老板、管理層都跟著回家，農(nóng)民工也像候鳥一樣兩頭跑。[2]

從合作形式上看，衡陽市土地流轉(zhuǎn)方式主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、股份合作等幾種形式，其中最主要的是農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)，以轉(zhuǎn)包為主，這種形式占全市土地流轉(zhuǎn)面積的62.6％；其次是租賃形式，一部分地方農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度較大，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢較明顯，土地流轉(zhuǎn)大多以租賃為主，約占流轉(zhuǎn)總面積的14％，以轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等形式的流轉(zhuǎn)在衡陽市存在但面積不大。[3][4]

2.充分考慮不同階層參與土地流轉(zhuǎn)的目的，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的高效性

土地流轉(zhuǎn)的方式目的就是把最大利益流轉(zhuǎn)給農(nóng)民，把最大效益回報(bào)給土地，用最大努力滿足農(nóng)村社會需求。[5][6]簡言之“四增”，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、糧食增產(chǎn)、“四化”增速。[7]具體表現(xiàn)在四個方面：（1）發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；（2）轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，增加農(nóng)民收入；（3）穩(wěn)定糧食生產(chǎn)；（4）促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。不同階層的土地流轉(zhuǎn)目的不一樣，比如，普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者階層與村級管理者階層、農(nóng)村技術(shù)人員階層和私營企業(yè)主階層參與土地流轉(zhuǎn)的目的顯然各不相同，因此，要實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的高效性，就必須充分利用不同階層的土地、技術(shù)、管理、信息和資金優(yōu)勢，充分調(diào)動不同階層進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性。

（二）土地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)問題

土地流轉(zhuǎn)一般以市場為主，以行政為輔。特別是隨著農(nóng)村勞動力大量地向城鎮(zhèn)和工業(yè)轉(zhuǎn)移，大量的農(nóng)田棄種拋荒，農(nóng)戶大都低價(jià)格、大面積和長時(shí)間“出租”給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主。雖然在取消農(nóng)業(yè)稅后，土地從包袱不斷變成財(cái)富，農(nóng)民回家種地呈現(xiàn)出增長趨勢。但經(jīng)過土地確權(quán)和完善，農(nóng)民在得到穩(wěn)定的土地權(quán)益后，勞動力仍然選擇進(jìn)城務(wù)工。同時(shí)，由于種地的勞動成本增長快、生產(chǎn)成本增加、糧食價(jià)格上不去，種田比較效益依然過低，而機(jī)械化普及越來越快，政府推進(jìn)作用力越來越大，也引導(dǎo)勞動力更多選擇進(jìn)城務(wù)工的方式。顯然，市場主導(dǎo)、行政引導(dǎo)正是土地流轉(zhuǎn)最佳模式。[5][6]

（三）土地流轉(zhuǎn)對象問題

如果說土地流轉(zhuǎn)有一個流轉(zhuǎn)對象的問題，那主要就是針對工商企業(yè)而言的，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)給農(nóng)民、農(nóng)莊、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社都不成問題，如果流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)，農(nóng)戶最擔(dān)心的是政府監(jiān)管缺位，工商資本下鄉(xiāng)惡意“圈地”，土地流轉(zhuǎn)前，沒有明確保護(hù)農(nóng)民利益的具體辦法，土地流轉(zhuǎn)后，有的變更用途用于辦廠房、挖魚塘、辦休閑、搞旅游甚至開發(fā)房地產(chǎn)，基層政府難于監(jiān)管。對此，政府要發(fā)揮其積極監(jiān)控調(diào)節(jié)作用，加強(qiáng)監(jiān)管、底線約束、規(guī)范發(fā)展。[7]

（四）流轉(zhuǎn)的土地種植規(guī)劃問題

糧食安全是國家天大的事情。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)用途管制措施，以確?！巴恋亓鬓D(zhuǎn)中的糧食安全”。衡陽流轉(zhuǎn)后的土地究竟種了些什么呢？一是種糧。目前，全市種糧100-500畝的有2377戶，500-1000畝的有140個，1000畝以上的有53個，規(guī)模種糧戶生產(chǎn)的糧食生產(chǎn)量占到了全市糧食總量的40.6％。二是養(yǎng)魚養(yǎng)豬。全市年出欄生豬10萬頭以上的規(guī)模養(yǎng)豬場有1個，1萬頭以上的有35個，5000頭以上的有96個，全市生豬規(guī)模養(yǎng)殖量占到全市養(yǎng)殖總量的81.5％；三是經(jīng)濟(jì)林。常寧、耒陽的百里油茶產(chǎn)業(yè)帶、祁東的中秋酥脆棗、衡陽縣的山蒼子、中心城區(qū)的葡萄園等一批優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)迅速做大做強(qiáng)；四是大棚蔬菜和種花種藥雁峰區(qū)湘江鄉(xiāng)高興村，由于地處衡陽市城郊結(jié)合部，人均耕地面積少，在發(fā)展高標(biāo)準(zhǔn)蔬菜園的同時(shí)，通過鄉(xiāng)村兩級干部的合理引導(dǎo)，將農(nóng)民土地集中起來進(jìn)行花卉苗木生產(chǎn)，形成衡陽市規(guī)模較大的花卉苗木基地，使該村成為衡陽市知名的小康村；五是“接二連三”，形成六次農(nóng)業(yè)（1+2+3=6）。與二產(chǎn)業(yè)結(jié)合，搞農(nóng)產(chǎn)品深加工，與三產(chǎn)業(yè)連接，搞旅游服務(wù)業(yè)，這也是衡陽現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展勢頭最旺的一塊。[7]

（五）農(nóng)民五大權(quán)益的保護(hù)問題

一是農(nóng)民集體所有權(quán)被人為“虛化”，侵吞發(fā)包收益的問題比較嚴(yán)重。部分地區(qū)一些村干部“暗箱操作”，未經(jīng)村民會議或村民代表會議三分之二以上成員同意擅自處置集體土地資源低價(jià)發(fā)包。二是土地承包權(quán)被“輕視”。部分地方政府為了自身的利益，往往在農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)過程中運(yùn)用自身的權(quán)利優(yōu)勢，對農(nóng)戶之間的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)，人為的扭曲農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的市場價(jià)格，損害農(nóng)民的利益，侵犯農(nóng)民農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的收益。三是流轉(zhuǎn)收益權(quán)被“拉低”。目前，湖南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多數(shù)以村內(nèi)土地為主，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、社會資本參與較少，百畝以上規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)很少，農(nóng)戶所承包的土地很分散，且分成好、中、壞三等，在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，一塊土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，需要跟多戶農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，土地流轉(zhuǎn)的效率低下，難度上升。四是話語權(quán)被“弱化”。不少地方流轉(zhuǎn)價(jià)格一直在低迷中徘徊，一部分流轉(zhuǎn)價(jià)格被“領(lǐng)導(dǎo)出面”或者社會強(qiáng)勢力量“出頭”壓得很低，農(nóng)民沒有對等談價(jià)的“座位”，更沒有當(dāng)家權(quán)。五是合作利益權(quán)“不平等”。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上應(yīng)該是一種契約行為，土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂合約之后，雙方應(yīng)當(dāng)恪守各自的權(quán)利和義務(wù)。在湖南省部分地區(qū)，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)之間不時(shí)會發(fā)生各種違約行為，甚至是犯罪，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展。[8][9][10]

二、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下加快衡陽農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的五大對策

(一)堅(jiān)持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)原則，推進(jìn)農(nóng)地確權(quán)工作，確保農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益

一是堅(jiān)持“有法、有償、自愿”的原則。“有法”指土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)必須做到土地流轉(zhuǎn)主體資格的合法性、土地流轉(zhuǎn)方式的合法性、土地流轉(zhuǎn)程序的合法性。“有償”指土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中一定要保障農(nóng)戶的合法權(quán)益及合理的補(bǔ)償機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)一定要在雙方自主商定、公平、公正的前提下進(jìn)行[11]?！白栽浮敝竿恋卦诔邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，承包人有權(quán)決定對名下土地是否流轉(zhuǎn)，發(fā)包方不得強(qiáng)迫或者阻礙承包人依法進(jìn)行的農(nóng)用土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)[14]。二是堅(jiān)持“三不準(zhǔn)”原則。即不準(zhǔn)改變原流轉(zhuǎn)的農(nóng)用土地的用途；不準(zhǔn)改變農(nóng)用土地集體所有制的性質(zhì)；不準(zhǔn)在流轉(zhuǎn)過程中損害到農(nóng)民的合法權(quán)益。[11]

(二)鼓勵城市各種資源流入農(nóng)村，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式

衡陽市應(yīng)盡快出臺相關(guān)具體激勵政策，充分引導(dǎo)城市的人才、技術(shù)、管理和資金等各種資源流向農(nóng)村，[11][12][13]允許事業(yè)組織、城市工商企業(yè)、社會團(tuán)體和農(nóng)業(yè)科技人員帶人才、帶資金、帶技術(shù)到農(nóng)村發(fā)展各種現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，發(fā)展土適度規(guī)模經(jīng)營。[3]

(三)積極培育農(nóng)村經(jīng)營主體，使農(nóng)民享受土地流轉(zhuǎn)的成果

土地流轉(zhuǎn)有利于催生和培育各類農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，按照市場導(dǎo)向建設(shè)規(guī)?；r(nóng)產(chǎn)品開發(fā)生產(chǎn)基地，不斷提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。[15][16]附加值增加了，經(jīng)濟(jì)效益提升了不僅自己取得了可觀的收入，而且?guī)恿酥苓呍S多農(nóng)戶致富，具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。衡南縣泉湖農(nóng)技農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社2011年租賃經(jīng)營稻田7000畝，獲純利32.8萬元。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后一些主要勞動力從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植經(jīng)營徹底解放出來，轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，從事非農(nóng)生產(chǎn)，農(nóng)民和工資收入也迅速提高。2012年，衡陽市新增農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)5.68萬人，他們每天可獲得20—40元不等的勞務(wù)收入。[14]

(四)以農(nóng)民工戶籍制度改革為抓手，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌本質(zhì)上是將農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛３鞘谢^程實(shí)際上就是農(nóng)民進(jìn)城的過程，目前，衡陽每年有近200萬農(nóng)民工到城市打工，其留在省內(nèi)的超過110萬，約80萬的農(nóng)民工在沿海打工，我們完全可以將省內(nèi)打工三年以上的近100萬農(nóng)民工，轉(zhuǎn)變成城市戶籍。并允許他們在農(nóng)村的一畝三分地（包括耕地、林地、宅基地），轉(zhuǎn)戶后還可以繼續(xù)留著，顯然，農(nóng)民工戶籍制度改革，將有效地保護(hù)農(nóng)民利益，一是解決了農(nóng)民利益問題，二是留在農(nóng)村的地交給別人耕種，提高了勞動生產(chǎn)率；三是城里的農(nóng)民工變成城市居民，消費(fèi)水平相應(yīng)提高，促進(jìn)了城市消費(fèi)。四是還調(diào)整了中國這些年沿海形成的“九三學(xué)社制”的加工貿(mào)易生產(chǎn)方式，9個多月上班，近3個月回家，這樣的一種運(yùn)行方式能很好的促進(jìn)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，有利于人口紅利的保持。[2]

（五）借鑒重慶的地票制度，使農(nóng)村勞動力和土地有序流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民放心謀經(jīng)營

目前城市化和工業(yè)化每年要征農(nóng)地近800萬畝，而國外的規(guī)律是城市化進(jìn)程中的耕地反而越來越多，這是由于農(nóng)民在農(nóng)村需用地近300平米，而進(jìn)城平均用地不到100平米，這就使得整個國家建設(shè)性用地總量減少，耕地增加，但我國雖然3億多農(nóng)民進(jìn)城了，耕地卻一直在減少。其中原因主要是農(nóng)民兩頭占地如何讓進(jìn)城農(nóng)民把農(nóng)村的建設(shè)用地退出來，同時(shí)又保護(hù)農(nóng)民的利益？重慶地票制度是成功的創(chuàng)舉，通過土地交易所，設(shè)計(jì)出一個地票（即土地的用地指標(biāo)）。目前農(nóng)地主要有三塊，一是宅基地，二是廢棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地（通過復(fù)墾為耕地后所產(chǎn)生的地票）。三是農(nóng)村廢棄的的糧站、學(xué)校、公共場所用地（也可以復(fù)墾為耕地）。如果某市有農(nóng)民200萬人進(jìn)城，他們在農(nóng)村的6億平方米宅基地退出了，在城里的用地2億平米，這樣就多了4億平方米建設(shè)用地。重慶市按照這個原理，讓農(nóng)民把農(nóng)村宅基地退出，形成地票，拿到土地交易所交易，城里人買了這個地票，就可以在城郊結(jié)合部的地方征地，發(fā)展房地產(chǎn)，這個過程是城市建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地減少的過程，有助于農(nóng)民致富的過程。[17][18]有了地票以后，重慶現(xiàn)在建飛機(jī)場、學(xué)校、高速公路、醫(yī)院這些基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施，用國家的指標(biāo)，搞房地產(chǎn)就買地票，由市場來支持這件事。這是一個資源優(yōu)化配置的案例，重慶絕對有把握的說，雖然城市化會帶來城市建設(shè)用地的增加，但通過地票的退出，到2020年，重慶3400萬畝耕地一畝都不減少，還能增加100多萬畝。[2]這個制度可以很好地借鑒于衡陽等地市的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展。

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[18]王勝武.濟(jì)南市建設(shè)用地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌研究[D].山東師范大學(xué)碩士論文,2008

［作者簡介］楊鳳鳴（1967-），女，湖南瀏陽人，湖南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、院長，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)與環(huán)境會計(jì)。

［基金項(xiàng)目］衡陽市科技局項(xiàng)目“衡陽市城鎮(zhèn)化與村級集體經(jīng)濟(jì)協(xié)同共進(jìn)機(jī)制研究”項(xiàng)目編號：2014KS40)；衡陽市社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“衡陽市城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展研究”(項(xiàng)目編號：2014B(I)007）)

［收稿日期］2015-07-15

［中圖分類號］F301

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1671-5004（2015）06-0001-03