有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法律選擇

劉紡熙

(四川大學 法學院，四川 成都610207)

摘要：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是推進我國新型城鎮(zhèn)化進程的必經(jīng)之路，也是提高我國城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的重要途徑。突破戶籍、土地、社會保障等制度引發(fā)的諸多困境；完善《憲法》《勞動法、《土地管理法》等一系列法律規(guī)范并對相關(guān)法律制度進行引導和規(guī)制，以穩(wěn)步有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，為我國城市化的可持續(xù)健康發(fā)展提供保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；法律制度

收稿日期：2015-03-15

作者簡介：劉紡熙(1990-)，女，河南新鄉(xiāng)人，四川大學法學院憲法與行政法學專業(yè)2013級碩士研究生，研究方向為行政法學。

中圖分類號：S-9；D920.1

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就是指在政府主導及公眾參與下，通過一系列的政策和措施，使進入城市的農(nóng)民在城鎮(zhèn)安家落戶，享有和城鎮(zhèn)居民平等的身份、福利和話語權(quán)，進而實現(xiàn)身份認同、真正融入城鎮(zhèn)的發(fā)展過程。著名經(jīng)濟學家斯蒂格利茨曾經(jīng)說過：“中國的城市化和以美國為首的新技術(shù)革命將成為深刻影響21世紀人類進程的兩大關(guān)鍵因素?！碑敶闹袊幵陲w速邁向城市化的時代，城市化的速度日益成為政府追逐的目標，官員考核的指揮棒。截止到2014年，我國的農(nóng)民工總量已經(jīng)達到2.69億[1]，要使如此龐大的人群真正完成從農(nóng)民到市民的空間、身份、職業(yè)和心理的轉(zhuǎn)變，可謂是一項宏大復雜的系統(tǒng)工程。

為此，黨中央和政府也在積極探索和建立相應制度，黨的十八大報告指出：“加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋?！秉h的十八屆三中全會改革決定也提出，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。中央對此的重視程度可見一斑。

當今世界上的諸多發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化率大都在80%以上，可見城鎮(zhèn)化的水平高低與一個國家的現(xiàn)代化進程密切相關(guān)。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2014年末，中國大陸總?cè)丝?36782萬人，城鎮(zhèn)常住人口74916萬人，鄉(xiāng)村常住人口61866萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?4.77%，即城鎮(zhèn)化率為54.77%。[2]這不僅遠低于發(fā)達國家的平均水平，也不及人均收入相近的菲律賓、馬來西亞等國家。此外，2013年清華大學中國經(jīng)濟數(shù)據(jù)中心發(fā)布的一項有關(guān)中國城鎮(zhèn)化調(diào)查的大型數(shù)據(jù)顯示，中國非農(nóng)戶籍人口占全國總?cè)丝诘谋壤齼H為27.6%。[3]也就是說，雖然有大量的農(nóng)民相繼涌入城市，但是他們并不享有城市戶口，也無法得到城市居民的待遇，這部分人群，就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。城鄉(xiāng)收入的巨大差距及農(nóng)民工在城市的種種待遇表明，截至目前我國的城鎮(zhèn)化還停留在表面，質(zhì)量不高。農(nóng)民工雖然生活在城市，但又不能真正的融入城市生活，成了游走在城市和農(nóng)村的“候鳥”。

一、我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程中所面臨的困境

1.戶籍制度的阻礙

當前我國實行的城鄉(xiāng)二元制戶籍管理制度是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的，起初對于減輕城市就業(yè)壓力、促進工業(yè)發(fā)展起到了一定的作用。然而，現(xiàn)行的戶籍制度卻逐漸構(gòu)筑起了城鄉(xiāng)之間的壁壘，形成了城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展格局，嚴重阻礙了農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和聚集，進而成為影響進城農(nóng)民市民化的制度瓶頸。戶籍本應是國家進行人口登記的一項制度，但在我國，戶籍的價值卻越發(fā)體現(xiàn)在了它的利益延伸性——相比農(nóng)村戶口而言，城市戶口明顯與大量利益掛鉤，城市居民在就業(yè)、上學、社會保障、住房等方面享有更多的便利和優(yōu)勢。而農(nóng)民工雖然在城市工作、生活，但是由于沒有城市戶口，常常會遇到就業(yè)難、看病難、子女上學難等一系列問題，很難在城市立足。近年來，改革戶籍制度的呼聲從未減少，各大城市也相繼出臺了諸多政策促進人口向城市流動，例如以戶口換人才、以時間換空間、積分制等，但大多數(shù)城市發(fā)布的準入條件還是與買房、投資、專業(yè)技能等因素息息相關(guān)，普通的農(nóng)民工幾乎不可能通過此渠道獲得市民身份。雖然戶籍制度一直在趨于開放化，但對農(nóng)民工來說門檻并沒有實質(zhì)性的降低，戶籍制度改革依然任重而道遠。

2.激勵機制動力不足

社會激勵機制大致可以分為道德激勵機制和制度激勵機制，合理的激勵機制可以有效的激發(fā)人的活力和創(chuàng)造性，推動社會進步。目前我國的政治體制下，對地方官員的政績考核基本上還是參考GDP，再加上短短五年的任期和輿論監(jiān)督的缺失，大多數(shù)官員還是重速度輕質(zhì)量。過度追求經(jīng)濟高速發(fā)展導致大量的并發(fā)癥和后遺癥，城市建設如火如荼、光鮮亮麗，但是為城市建設作出很大貢獻的農(nóng)民工卻只能生活在城市的底層，與城市的現(xiàn)代化格格不入。激勵機制的缺失，極易使地方政府官員被簡單的GDP指標蒙蔽雙眼，而忽略對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的妥善安置。以GDP 增長為目標的地方政府，有非常充足的理由和強烈的動力推行“土地城市化”，而不是著力推進“人口城市化”。[4]反之，由于農(nóng)民涌入城市往往會帶來諸如城市擁擠、犯罪率升高等問題，一些認識不到位的官員甚至會對其采取限制和打壓措施。因此，中央和各級政府亟需建立和完善相應的激勵政策和制度設計，創(chuàng)新社會治理的思維和能力，改變單純以GDP掛帥的政績考核制度，對地方政府官員進行利益取向的指導和全方位的綜合考核。

3.社會保障制度不健全

社會保障制度是城市化水平提高的重要支撐因素和制度保障，沒有社會保障制度的建立和完善，就沒有國家的城市化和城市現(xiàn)代化的不斷發(fā)展。農(nóng)民工在我國歷來是一個龐大的弱勢群體，而保障農(nóng)民工權(quán)利方面的法律和制度顯然還有待完善。大批農(nóng)民工背井離鄉(xiāng)進城務工，為城市建設做出了很大貢獻，但是在生活條件方面卻難以與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇，在城市中往往被“邊緣化”。而農(nóng)民工遭歧視、同工不同酬、討薪艱難的現(xiàn)象也屢見不鮮。社會地位的低下導致許多農(nóng)民很難從心理上真正融入城市,[5]很大程度上影響了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程。因此，國家應當增強此方面的立法意識，更新立法觀念，完善涉及農(nóng)民工就業(yè)、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等方面的法律法規(guī)，著力于消除城鄉(xiāng)差別，為農(nóng)民工權(quán)利保障提供強有力的支持和更多尋求救濟的渠道。

4.土地制度的負面影響

作為解決“三農(nóng)問題”的重要突破口，土地改革的呼聲從未中斷，土地改革的進程卻步履維艱。我國人多地少，走集約緊湊的城市發(fā)展道路，是我國國情約束下的必然選擇，因此，通過規(guī)劃對城市建設用地的規(guī)模進行調(diào)控，是長期以來堅持的國策，城市人均建設用地水平對控制城鎮(zhèn)建設用地增長發(fā)揮了積極作用，在一定程度上避免了西方國家城市無序蔓延、建設用地快速擴張的不利局面，保證了寶貴土地的集約利用。但另一方面，我國現(xiàn)行土地制度的弊端也顯而易見，并集中凸顯在土地征收的問題上。我國《土地管理法》規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。然而，關(guān)于“公共利益”的具體含義，無論是《憲法》《物權(quán)法》，還是《土地管理法》及《農(nóng)村土地承包法》都沒有給出明確的解釋，故農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)也不甚明晰。此外，我國的土地征收制度帶有很大的行政主導傾向，農(nóng)民的土地權(quán)利基本上被虛置——由于土地不能買賣，雖然法律規(guī)定土地歸集體所有，但是只要政府找出了因為公共利益需要征地的理由，農(nóng)民的法定經(jīng)營權(quán)就必須給政府的強制征用權(quán)讓步。由于決定權(quán)掌握在政府手里，且征收補償?shù)臉藴屎艿停`法征地的現(xiàn)象層出不窮。

5.缺乏科學合理的成本分擔機制

從目前的狀況來看，缺乏合理有效的成本分擔機制顯然是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵因素。中國社科院2013年發(fā)布的城市藍皮書指出，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，其中東、中、西部地區(qū)分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。要解決3.9億農(nóng)民市民化問題，政府公共成本需要支出約51.1萬億元。[6]如此巨額的成本從哪獲得，必然是各級政府關(guān)心的首要問題。從目前的實際情況進行分析：一方面，市民化的成本分擔缺乏相應的總體制度設計，分擔機制不明確，流入地政府不愿意承擔轉(zhuǎn)移進來農(nóng)民工的成本，流出地更沒有積極性去做；另一方面，大量進城的農(nóng)民工勞動所得不能與勞動付出成正比，有相當一部分人無力承擔就業(yè)權(quán)利保障和有關(guān)的繳費義務。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，無疑將給各級政府財政帶來巨大壓力。由此可見，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化最核心的問題是利益的調(diào)整，而不僅只是制度設計的調(diào)整。[7]在我國現(xiàn)行的財政體制下，地方政府事權(quán)財權(quán)明顯不匹配，各級政府通常都把有限的預算及經(jīng)費投入到大量政績工程上，無暇顧及農(nóng)民工的市民化問題，而對于收入水平普遍較低的農(nóng)民工來說，由其自己來承擔這項費用顯然更不可能。

二、推進我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法律選擇

1.加強頂層設計，確認公民的遷徙自由權(quán)

自十八大以來，黨中央屢次強調(diào)要增強憲法意識，樹立憲法權(quán)威。憲法作為寫著人民權(quán)利的紙，理應保護公民自由選擇居住地的權(quán)利。我國雖然早在1954年憲法中就規(guī)定了公民的遷徙自由，但1958年以后，為了適應計劃經(jīng)濟管理模式的需要，我國制定了戶籍管理條例，限制農(nóng)民進入城市居住、工作和生活的權(quán)利。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會政治改革的深入，國家應當在適當?shù)臅r機修改憲法，從根本大法的層面確立公民的遷徙自由權(quán)，從而逐步并徹底廢除城鄉(xiāng)隔離體制，消除歧視。同時，盡快出臺《戶籍法》，最終實現(xiàn)戶口自由遷移——所有在城市有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人，都可以落戶。

2.監(jiān)督實施并逐步完善勞動法

首先，對于我國《勞動法》中已經(jīng)做出的相關(guān)法律規(guī)定應當嚴格落實，并清理地方性政策法規(guī)對農(nóng)村勞動力在城市就業(yè)的職業(yè)性歧視規(guī)定，治理城市用工單位和企業(yè)對從農(nóng)村來的勞動者實行歧視性待遇，通過監(jiān)督這些法律的執(zhí)行來創(chuàng)造使農(nóng)村勞動力與城鎮(zhèn)勞動力進入城市的平等就業(yè)機會。其次，通過制定或增加法律條文來規(guī)制城市勞動力市場，禁止城市用人單位在招聘就業(yè)人員時，提出性別、年齡、身高、戶口等與工作無關(guān)或有違公平的要求，以保證農(nóng)村剩余勞動力在符合條件的情況下，能夠平等地獲得就業(yè)機會，并與城鎮(zhèn)居民一樣平等參與企業(yè)的各項決策，掌握涉及自身利益的話語權(quán)。再次，制定法律條文或政策法規(guī)，引導、提倡各地政府對于文化水平較低、缺乏專業(yè)技能的農(nóng)民工進行職業(yè)教育培訓，使之能夠擁有一技之長，可以自食其力。通過對現(xiàn)有法律法規(guī)的實施進行監(jiān)督及修改，以期逐步消除各地城市企業(yè)招錄員工中出現(xiàn)的地方性勞動力保護及地區(qū)性歧視，從而建立全國性的勞動力市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)機會事實上的平等，讓企業(yè)在全國范圍內(nèi)選拔人才，勞動者在全國范圍內(nèi)優(yōu)勝劣汰，逐步培育和鍛煉出一支適應現(xiàn)代化需要的高效率就業(yè)隊伍。

3.積極推進土地制度創(chuàng)新

對城市轉(zhuǎn)移人口市民化的主要影響在于能否順利有效地促進農(nóng)村剩余勞動力由農(nóng)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村剩余人口向城市轉(zhuǎn)移。我國農(nóng)村土地的非流轉(zhuǎn)性、農(nóng)民土地權(quán)利的虛無性在很大程度上影響了農(nóng)村剩余人口向城市轉(zhuǎn)移的進程。應當通過對相關(guān)法律的修改及完善，在堅持土地公有制的前提下，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理途徑，既可以實現(xiàn)高效利用土地，盤活這塊“沉睡的資本”，又能夠為農(nóng)民進城工作、創(chuàng)業(yè)提供物質(zhì)支持。首先應當加強監(jiān)督對《農(nóng)村土地承包法》以及《土地管理法》的落實，真正實現(xiàn)農(nóng)民對土地的各項財產(chǎn)性權(quán)利；并應當在法律中明確公共利益的含義，嚴格區(qū)分公共利益用地和商業(yè)用地，加強對政府征收土地流程的監(jiān)督，以保障國家耕地面積和糧食安全，避免違法圈地的現(xiàn)象。其次，完善土地征收補償機制。土地征收標準不合理、程序混亂很大程度上侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。針對農(nóng)村不同類型的土地，應當分別制定不同的補償標準和程序。[8]在征收過程中必須尊重農(nóng)民自己的意愿，不能強迫農(nóng)民放棄土地。再次，我國《物權(quán)法》雖試圖通過規(guī)定成員權(quán)來保障農(nóng)民對土地的權(quán)益，但是該法并沒有規(guī)定成員權(quán)的完整內(nèi)容，這些都不利于成員權(quán)的有效行使。成員權(quán)的內(nèi)容還需要具體化。[9]

4.加快社會保障立法進程

一個國家的社會保障需求量總是與其城市化進程成正比，城市化速度越快，社會保障的需求量也會相應增加。就我國目前的法律制度來說，與社會保障制度相關(guān)的法律主要是《勞動法》，其他條文散見于多部行政法規(guī)中，無論從數(shù)量上還是立法層級上來說顯然都是遠遠不夠的。此外，現(xiàn)有的法律法規(guī)涵蓋的范圍很窄，多限于城鎮(zhèn)居民和企業(yè)，農(nóng)民工幾乎處于社會保障的“真空地帶”，面臨著老無所養(yǎng)、病無所醫(yī)的困難處境，這顯然還沒有達到我國憲法中所要求的“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物資幫助的權(quán)利”。因此，可以考慮出臺一部統(tǒng)一的《社會保險法》作為母法，規(guī)定社會保障的目的、類別、基本原則、具體職能部、違法責任及救濟方式，并明確將農(nóng)業(yè)戶口人群納入保險范圍。此后，可陸續(xù)出臺《社會救濟法》、《社會福利法》等作為子法，以形成一套完備并相互配套的法律體系。

5.著力改革政績考核制度

《公務員法》的出臺，雖然為公務員的考核提供了法律依據(jù)，但總體上看還是一個框架性的規(guī)定，在具體的考核標準、考核方式上還需要進一步細化，增強其科學性及可操作性。特別是對于領(lǐng)導干部的考核方式，應當趨于多元化和全方位，而不是“唯GDP首是瞻”。其次，針對領(lǐng)導干部任期較短引發(fā)的一系列后續(xù)問題，可以建立領(lǐng)導干部責任追蹤制，突破此類困境。領(lǐng)導干部若能從長遠和可持續(xù)發(fā)展的角度看待政績，并由各級政府在政策上加以引導，其必將意識到經(jīng)濟高速發(fā)展背后推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必要性。

6.構(gòu)建科學合理的財稅體制

各級政府及領(lǐng)導不能在提高城市化水平上“大展拳腳”的重要原因之一還在于我國財稅體制的不合理，分稅改革致使地方政府的事權(quán)和財權(quán)不對等，手腳被束縛，地方自然就無法籌措市民化需要的相應資金。我國2014年修訂的《預算法》修改了過去明令禁止地方政府舉債的條文，規(guī)定地方政府發(fā)行債券、舉債規(guī)模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批準。但是具體的報批程序及審核標準還有待進一步出臺預算法實施細則加以明確。同時，相應的試點工作也應當穩(wěn)步推進，改善地方政府因缺乏融資渠道而盲目搞“土地財政”的現(xiàn)狀，在遵循公開透明預算原則的前提下為政府提高城市化水平提供物質(zhì)支持。

參考文獻：

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[2]國家統(tǒng)計局.2014公報解讀：新型城鎮(zhèn)化——經(jīng)濟社會發(fā)展的強大引[EB/OL]. (2015-03-09)[2015-03-10]http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201503/t20150309_691333.html.

[3]清華大學中國經(jīng)濟數(shù)據(jù)中心.數(shù)據(jù)中心公布清華大學城鎮(zhèn)化調(diào)查初步成果[EB/OL]. (2013-10-27)[2015-02-25]http://www.chinadatacenter.tsinghua.edu.cn/news.php?id=309.html.

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[6]城市藍皮書：我國農(nóng)民工市民化人均公共成本13萬元[EB/OL]. (2013-07-30)[2015-02-25]http://politics.people.com.cn/n/2013/0730/c1001-22382703.html.

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[8]陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構(gòu)[J].中國法學,2012(1).

[9]王利明，周友軍.論我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善[J].中國法學,2012(1).

責任編輯：何玉付

Law Choice of Orderly Transferring Agricultural

Population into Urbanization

LIU Fang-xi

Abstract:Agricultural population's being transferred to urbanization is the path to promote the new type of urbanization process in China, it's also an important way to improve the quality of China's urbanization level. In order to break through the dilemma caused by household registration, land, and social security system,and promote agricultural population to be transferred to urbanization steadily and orderly as well, the "constitution", "labor law", "land management law" and a series of laws and the related legal system of regulation should be perfected, which can provide powerful guarantee for sustainable and healthy development of the urbanization in China.

Key words:agricultural transferred population；urbanization；migrant workers；legal system