許 妍

（復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

一、問(wèn)題提出

在2013年《關(guān)于上海市社區(qū)青少年群體出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性變化”風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)策的情況專報(bào)》中提到，社區(qū)青少年群體數(shù)量和來(lái)源結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，非滬籍社區(qū)青少年占到七成以上。調(diào)查顯示，目前上海社區(qū)青少年人口總數(shù)約為11.7萬(wàn)人，其中滬籍社區(qū)青少年群體總數(shù)約3.1萬(wàn)，與2002年統(tǒng)計(jì)的6.3萬(wàn)相比，這11年來(lái)滬籍社區(qū)青少年的總?cè)藬?shù)已減少近一半。同時(shí)，根據(jù)抽樣調(diào)查結(jié)果以及第六次人口普查和實(shí)有人口數(shù)據(jù)計(jì)算，全市非滬籍社區(qū)青少年人數(shù)已達(dá)到8.6萬(wàn)人。

與戶籍人口相比，來(lái)滬人員年齡結(jié)構(gòu)明顯年輕化。數(shù)據(jù)顯示，來(lái)滬人員比重最大的三個(gè)年齡組分別是20歲至24歲、25歲至29歲和30歲至34歲。文化程度以初中為主，初中及以下學(xué)歷占來(lái)滬人員總數(shù)的3/4，大專及以上學(xué)歷僅為10%左右。目前，就業(yè)機(jī)會(huì)多、生活成本相對(duì)較低的郊區(qū)，成為了來(lái)滬人員的主要流入?yún)^(qū)域。

來(lái)滬青少年人群漸眾、比例漸高、需求漸多、情況漸復(fù)雜、問(wèn)題漸凸顯。來(lái)滬青少年已不僅是上海人口結(jié)構(gòu)中新的重要組成部分，也是上海城市發(fā)展的重要參與主體，更成為了共青團(tuán)履行基本職能的新的重要工作對(duì)象。既有研究顯示，來(lái)滬青少年普遍渴望融入上海并與這座城市同步發(fā)展，而上海的發(fā)展也一直需要并將繼續(xù)依賴于他們的參與。[1]但是，人口持續(xù)增長(zhǎng)對(duì)城市容納能力形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，包括資源緊張、基本公共服務(wù)與社會(huì)管理的壓力等。

浦東新區(qū)是外來(lái)人口快速導(dǎo)入?yún)^(qū),根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，浦東現(xiàn)有14周歲至35周歲人口約194.4萬(wàn)人，占新區(qū)總?cè)丝诘?7%。其中，這一年齡段的來(lái)滬人口近126萬(wàn)人，占新區(qū)青年總?cè)丝诘?4.8%。其中大部分來(lái)滬青少年居住在大型居住區(qū)（簡(jiǎn)稱“大居”）?！按缶印彼趨^(qū)域相對(duì)偏遠(yuǎn)、資源稀缺，使得青少年需求與資源供給較難對(duì)等匹配，團(tuán)組織內(nèi)外資源的整合上缺少渠道。在團(tuán)的陣地建設(shè)上，還需進(jìn)一步探索實(shí)體陣地和網(wǎng)絡(luò)陣地的建設(shè)。團(tuán)的資源還較為缺乏，如一些來(lái)滬青年需要的在滬生活的便民咨詢、就業(yè)就學(xué)咨詢、文化娛樂(lè)活動(dòng)等尚不能完全滿足。相對(duì)于本市戶籍青少年，來(lái)滬青少年普遍生活狀況較差。來(lái)滬青年群體在“大居”中的歸屬感較弱，因此，社區(qū)尚未形成青年主動(dòng)參與管理建設(shè)、自發(fā)形成社團(tuán)開(kāi)展活動(dòng)的局面。社區(qū)一線管理服務(wù)隊(duì)伍缺編嚴(yán)重，例如社工人數(shù)不足；財(cái)力保障捉襟見(jiàn)肘，“大居”運(yùn)轉(zhuǎn)需要持續(xù)、大量的資金投入，給近年來(lái)增速有限的鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力帶來(lái)了嚴(yán)峻考驗(yàn)；社區(qū)治理能力不足，粗放化。同時(shí)由于來(lái)滬青少年享有的基本公共服務(wù)較少，社會(huì)保障覆蓋有限，造成來(lái)滬青少年社會(huì)融合進(jìn)程緩慢，社區(qū)歸屬感較弱。就全區(qū)面上而言，來(lái)滬青少年集中分布于城郊結(jié)合部，特別是18-35周歲的來(lái)滬務(wù)工青年大量生活在城郊結(jié)合部的“廠中村”、“城中村”，給郊區(qū)社會(huì)管理帶來(lái)了較大壓力。因此，隨之而來(lái)的外來(lái)人口的服務(wù)與管理是社會(huì)管理的重要工作之一。為了深入貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的決定，必須全面地掌握當(dāng)前來(lái)滬青少年群體的生存發(fā)展?fàn)顩r，了解來(lái)滬青年，包括務(wù)工人員、閑散青年及其隨遷子女的需求，探索適合地區(qū)特色的“青年中心”建設(shè)路徑及其發(fā)展機(jī)制。

本研究所關(guān)注的主題——來(lái)滬人員聚集區(qū)青少年服務(wù)機(jī)制研究，是為了探討來(lái)滬青少年工作如何從服務(wù)轉(zhuǎn)向管理，體現(xiàn)“管理先行”，通過(guò)“青年中心”實(shí)現(xiàn)與來(lái)滬青年的協(xié)同管理、共同治理。在認(rèn)真分析當(dāng)前工作主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)繼續(xù)推進(jìn)來(lái)滬務(wù)工青年社會(huì)融入提出了切實(shí)可行的對(duì)策建議。

二、研究方法與調(diào)查樣本

（一）研究方法

本研究對(duì)于來(lái)滬青少年聚集區(qū)的需求調(diào)研主要選取定量研究和定性分析的方法，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和個(gè)案訪談開(kāi)展（2014年11月—2015年3月期間進(jìn)行）。問(wèn)卷調(diào)查通過(guò)隨機(jī)抽樣向浦東新區(qū)三個(gè)社區(qū)（東明路街道、曹路鎮(zhèn)、航頭鎮(zhèn)）的350位來(lái)滬青少年（2015年2月前居住在該社區(qū)滿一年的）發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷，了解需求信息。三個(gè)社區(qū)問(wèn)卷回收率達(dá)到100%。選擇這三個(gè)社區(qū)做調(diào)查，主要是由于他們分別是外來(lái)經(jīng)商人員集中區(qū)和大型居住區(qū)，在全市范圍內(nèi)屬于較早建立來(lái)滬青少年服務(wù)機(jī)制的社區(qū)。這些社區(qū)中的來(lái)滬青少年處于一種社會(huì)融入的邊緣狀態(tài)——一旦政策變化造成他們的工作、生活的改變，他們極有可能生活面臨困難，無(wú)法融入上海社會(huì)，從而離開(kāi)上海返回戶籍地。換言之，這些人群是對(duì)政策最敏感的一類人群。

本研究剔除了年齡大于35歲的人群，實(shí)際回收有效問(wèn)卷346份。個(gè)案訪談選擇在東明路街道“來(lái)滬青年建設(shè)者之家”和航頭鎮(zhèn)青年中心開(kāi)展，選擇這兩家青年中心主要是因?yàn)槠渌犐鐓^(qū)的來(lái)滬青少年較集中，開(kāi)展工作的時(shí)間較長(zhǎng)，隊(duì)伍建設(shè)相對(duì)成熟，服務(wù)已見(jiàn)成效。

（二）調(diào)查樣本

1. 樣本戶籍構(gòu)成特點(diǎn)

在我們調(diào)研的三個(gè)社區(qū)中，來(lái)滬青少年的戶籍構(gòu)成結(jié)構(gòu)非常明顯，主要集中于安徽（36%）和河南（21%）兩個(gè)省份，江蘇、江西、山東等省份的人群占比均不超過(guò)10%。還有極少一部分來(lái)自于內(nèi)地偏遠(yuǎn)省份。由于安徽和河南兩省份人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較上海相對(duì)落后，到達(dá)上海交通便利，可以大量輸出青年勞動(dòng)力，因而來(lái)滬務(wù)工人員較多。

2. 樣本年齡段分布

在隨機(jī)抽樣的被調(diào)查人員中，25周歲至30周歲的青年居多（44%），其次是30周歲至35周歲的青年（25%），18周歲至25周歲的青年約占1/4，18周歲以下的青少年比重最少（11%）。調(diào)查數(shù)據(jù)初步反映出浦東新區(qū)的來(lái)滬青少年年齡層偏低，以30周歲以下的青年為主。這與他們來(lái)滬從事的工作需求相關(guān)，例如個(gè)體商業(yè)、體力勞動(dòng)行業(yè)。其中，未成年人多是務(wù)工人員的隨遷子女。

3. 樣本在滬居住年限統(tǒng)計(jì)

調(diào)研對(duì)象中大部分已經(jīng)在上海居住超過(guò)3年以上，比例達(dá)到68%，其中居住滿3年的人數(shù)最多（33%），居住超過(guò)5年的人群比例占17%。但我們不難發(fā)現(xiàn)，樣本在滬居住年限的構(gòu)成呈現(xiàn)出社區(qū)差異，即部分社區(qū)呈現(xiàn)年輕化趨勢(shì)，如東明路街道中有超過(guò)81%的來(lái)滬青少年在滬居住3年或3年以下。這是由于東明路街道內(nèi)有一條繁華的商業(yè)街，沿街商鋪多是外來(lái)務(wù)工青年經(jīng)營(yíng)，工作相對(duì)穩(wěn)定，收入也比較可觀，這些來(lái)滬青年留滬發(fā)展的意愿更強(qiáng)烈。同時(shí)，東明路街道成立的“來(lái)滬青年建設(shè)者之家”為他們提供了法務(wù)咨詢、就業(yè)導(dǎo)航、文化娛樂(lè)等內(nèi)容豐富的服務(wù)項(xiàng)目，形成了共進(jìn)、互融、和諧的社區(qū)氣氛。

4. 樣本留滬意向統(tǒng)計(jì)

整體來(lái)說(shuō)，渴望留在上海且有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算的來(lái)滬青少年占據(jù)了較大比例（19%）；但是絕大部分的來(lái)滬青少年的選擇還是傾向于最后返回家鄉(xiāng)（41%）；另有一部分來(lái)滬青少年表示目前不太確定（32%）；只有極少一部分人表示完全不會(huì)留在上海（7%）。由此，我們可以推測(cè)，在上海工作生活對(duì)大部分的外來(lái)青少年仍然具有較大的吸引力，大部分來(lái)滬青少年渴望融入上海社會(huì)。但是調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在未來(lái)是否愿意留滬這一選項(xiàng)上，各社區(qū)呈現(xiàn)出一些差異，如航頭鎮(zhèn)中表示完全不會(huì)留在上海的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他兩個(gè)社區(qū)。這與各社區(qū)來(lái)滬青少年的職業(yè)類別有關(guān)系，從訪談中我們得知，居住在航頭鎮(zhèn)的來(lái)滬青少年主要從事低技能型、勞動(dòng)強(qiáng)度大的工種，收入水平較低且工作不穩(wěn)定，從而影響到其留滬發(fā)展的意愿。

5. 來(lái)滬年限影響留滬意愿

調(diào)查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，來(lái)滬年限對(duì)未來(lái)留滬意愿產(chǎn)生影響。結(jié)合居住年限統(tǒng)計(jì)圖表和留滬意向統(tǒng)計(jì)圖表，顯示出來(lái)滬年限越長(zhǎng)，未來(lái)留滬的意向越強(qiáng)烈，反之來(lái)滬時(shí)間越短，未來(lái)留滬意向則越弱。例如在航頭鎮(zhèn)中，來(lái)滬青少年來(lái)滬時(shí)間明顯短于其他兩個(gè)社區(qū)，其未來(lái)留滬意向則明顯弱于其他兩個(gè)社區(qū)。

因此，如要增強(qiáng)對(duì)社區(qū)來(lái)滬青少年的管理，提升他們的社區(qū)歸屬感，應(yīng)該發(fā)揮部分來(lái)滬年限較久的社區(qū)青少年的影響作用，把他們納入社區(qū)來(lái)滬青少年管理的機(jī)制中來(lái)，充分發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性。

三、研究發(fā)現(xiàn)

近些年來(lái)，通過(guò)各方的積極努力，來(lái)滬青少年群體在文化程度、生活和就業(yè)狀況等方面都有了較大的改觀，但是和本地居民相比，生活質(zhì)量、就業(yè)保障、社會(huì)地位等方面仍有一些差距，也造成了一些特殊的群體化問(wèn)題。本次調(diào)研從他們的個(gè)性化需求和對(duì)現(xiàn)存社區(qū)服務(wù)狀況的滿意度著手，著重了解需求與現(xiàn)狀之間存在的不匹配因素。

（一）來(lái)滬青少年需求呈現(xiàn)多樣化、個(gè)性化特征

雖然來(lái)滬青少年很少主動(dòng)向?qū)I(yè)工作者尋求幫助，但不代表他們沒(méi)有強(qiáng)烈的需求。從數(shù)據(jù)來(lái)看，來(lái)滬青少年的需求大致情況為：就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)（29%）、法律咨詢和個(gè)人維權(quán)（22%）、創(chuàng)業(yè)扶持（14%）和醫(yī)療保障（16%）成為幾大重要需求，家庭關(guān)系調(diào)解、學(xué)業(yè)問(wèn)題、心理疏導(dǎo)等需求微弱。

學(xué)生群體渴望高校志愿幫扶。部分來(lái)滬學(xué)生及家長(zhǎng)非常希望能夠得到社區(qū)周邊大學(xué)生的學(xué)業(yè)輔導(dǎo)幫助；希望這種幫助是通過(guò)一對(duì)一家教或者一對(duì)多輔導(dǎo)的方式展開(kāi)；對(duì)于輔導(dǎo)的頻次則希望保持在每周一到兩次。這是由于來(lái)滬青少年所就讀的學(xué)校主要是面向外來(lái)人口的農(nóng)民工子弟學(xué)校，教育資源和教學(xué)水平有限，不能滿足學(xué)生和家長(zhǎng)的期待。想長(zhǎng)期留滬發(fā)展的人群需要更多教育支持。

待業(yè)群體渴望通過(guò)輔導(dǎo)支持快速就業(yè)。待業(yè)青少年希望求職過(guò)程中能夠得到就業(yè)信息指導(dǎo)、面試技巧輔導(dǎo)以及專業(yè)技能培訓(xùn)等協(xié)助，而對(duì)于想要自主創(chuàng)業(yè)的來(lái)滬青少年則希望得到創(chuàng)業(yè)方向指導(dǎo)、專業(yè)技能培訓(xùn)、相關(guān)政策告知以及人才培訓(xùn)協(xié)助等。目前，待業(yè)群體主要分為三類，一是有過(guò)違法勞教經(jīng)歷的人群，二是自身無(wú)就業(yè)意愿的人群，三是剛剛失業(yè)正在求職的人群。這三類人群所需的輔導(dǎo)不完全一致，但都有希望接受輔導(dǎo)幫助的愿望。

個(gè)體商戶渴望場(chǎng)地和經(jīng)費(fèi)支持。來(lái)滬青少年在社區(qū)做個(gè)體商業(yè)的大部分是經(jīng)營(yíng)餐飲和美容美發(fā)行業(yè)，他們覺(jué)得“經(jīng)商來(lái)錢(qián)比打工快，且自己前期已有一定的基礎(chǔ)?！痹诮?jīng)營(yíng)過(guò)程中他們遇到的主要困難有：沒(méi)有專業(yè)財(cái)務(wù)和法律知識(shí)、啟動(dòng)資金不足，場(chǎng)地有限等。雖然職業(yè)穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)狀況略好于其他從業(yè)者，但個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶通常以家庭為單位，所以涉及養(yǎng)老、子女教育、就業(yè)等多重問(wèn)題。

父母對(duì)子女的教育問(wèn)題普遍焦慮。超過(guò)八成的來(lái)滬青年對(duì)子女受教育問(wèn)題感到擔(dān)憂，希望社區(qū)能夠在孩子的教育方面提供如增加社區(qū)學(xué)校、增加課外興趣輔導(dǎo)、提供課業(yè)輔導(dǎo)等服務(wù)，同時(shí)也有少數(shù)家長(zhǎng)提出了如能夠提供中途照料等服務(wù)。

（二）社區(qū)服務(wù)現(xiàn)狀無(wú)法滿足來(lái)滬青少年需求

社區(qū)來(lái)滬青少年可接觸的輔導(dǎo)單一。目前，社區(qū)專業(yè)工作者的工作內(nèi)容主要以社區(qū)活動(dòng)為主，包括針對(duì)具有犯罪傾向的流動(dòng)青少年的看護(hù)活動(dòng)，有些社區(qū)和街道的專業(yè)工作者會(huì)提供部分的職業(yè)指導(dǎo)、法律講解等服務(wù)，但由于工作人手有限，仍然不能滿足多樣化的個(gè)性需求。

社區(qū)來(lái)滬青少年對(duì)社區(qū)專業(yè)工作人員的認(rèn)同度低。具體表現(xiàn)為：一是對(duì)專業(yè)工作者了解程度低。問(wèn)卷調(diào)查中，在對(duì)社區(qū)的專業(yè)工作者是否了解這一選項(xiàng)上，選擇“完全不知道”和“聽(tīng)說(shuō)過(guò)、不太清楚”選項(xiàng)的比例高達(dá)65%，即在社區(qū)內(nèi)，來(lái)滬青少年對(duì)專業(yè)的工作者了解程度很低。絕大部分的社區(qū)青少年不知道專業(yè)工作者的存在，也無(wú)法獲悉任何服務(wù)信息。這與社區(qū)規(guī)模太大，專業(yè)工作者數(shù)量有限有關(guān)。二是向?qū)I(yè)工作者尋求幫助的主動(dòng)性差。由于根本不了解專業(yè)工作者的存在，或者不知道他們的工作職責(zé)，來(lái)滬青少年幾乎從來(lái)不向社區(qū)專業(yè)工作者主動(dòng)尋求幫助，在問(wèn)卷調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有超過(guò)86%的青少年從來(lái)沒(méi)有主動(dòng)向社區(qū)專業(yè)工作者尋求幫助，僅有11%的青少年曾經(jīng)有過(guò)問(wèn)詢。以上數(shù)據(jù)均顯示現(xiàn)有的社區(qū)來(lái)滬青少年幫扶工作中，專業(yè)工作者的認(rèn)同度低，職能弱化，無(wú)法有效開(kāi)展工作。

四、結(jié)論與探討

從不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)、從農(nóng)村到城市的人口流動(dòng)，與我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的過(guò)程相伴相生。在現(xiàn)有戶籍管理制度下，流動(dòng)人口因?yàn)閼艏辉诹魅氲?，難以享受與戶籍相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利，并由此而形成新的城市二元結(jié)構(gòu)。對(duì)于流入人口規(guī)模較大的上海而言，如何在現(xiàn)有戶籍管理的總體格局下，探索屬地化管理的路徑與方法，使來(lái)滬務(wù)工青年能夠享受包括教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、文化、體育等基本公共服務(wù)，通過(guò)基本公共服務(wù)的均等化，讓他們更好地融入上海，和本地青年一起成為上海經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的主體，已經(jīng)成為擺在各級(jí)政府和社會(huì)組織面前的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。在這些探索過(guò)程中，團(tuán)組織作為黨和政府服務(wù)聯(lián)系來(lái)滬務(wù)工青年的橋梁和紐帶，理應(yīng)勇挑重?fù)?dān)。

（一）對(duì)來(lái)滬青少年的服務(wù)功能性問(wèn)題

目前，浦東的青年中心均有80平方米以上的獨(dú)立空間，四個(gè)以上固定活動(dòng)項(xiàng)目。雖然青年中心的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，設(shè)施不斷完善，人員隊(duì)伍不斷壯大，但存在的問(wèn)題仍然較突出。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1. 服務(wù)模式單一

從我們走訪的兩個(gè)青年中心的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，服務(wù)模式主要是依靠專業(yè)社工隊(duì)伍主動(dòng)上門(mén)提供服務(wù)信息，再協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)其他資源共同開(kāi)展工作。例如東明路街道“來(lái)滬青年建設(shè)者之家”以來(lái)滬人員聚集區(qū)為重點(diǎn)，搜集每戶信息，再招募青年骨干加入建設(shè)者之家，通過(guò)他們帶動(dòng)其他人的積極性。同時(shí)在各居民區(qū)建立分部，由社工擔(dān)任聯(lián)系人，便于開(kāi)展活動(dòng)時(shí)召集人員。航頭鎮(zhèn)青年中心通過(guò)派遣綜合協(xié)管員隊(duì)伍、青少年社工、團(tuán)干部等力量負(fù)責(zé)來(lái)滬人員的管理，通過(guò)上門(mén)走訪和辦公室接待相結(jié)合的方式搜集來(lái)滬人員的信息。因此大部分情況下參加活動(dòng)的來(lái)滬青少年都是處于被動(dòng)狀態(tài)，不一定是出于其自身的需求。青年中心存在一定程度的空轉(zhuǎn)現(xiàn)象，有了設(shè)施，但作用發(fā)揮不起來(lái)，青年積極性沒(méi)有被調(diào)動(dòng)起來(lái)，只是為了活動(dòng)而活動(dòng)，青年中心的組織、服務(wù)、凝聚力沒(méi)有得到很好的凸顯。

2. 資源限制

在訪談和問(wèn)卷調(diào)查中我們深刻感受到社區(qū)青年中心對(duì)于場(chǎng)地、資金、人員的資源需求。例如東明路街道青年中心的專業(yè)工作者只有3名，日?；顒?dòng)的需求勉強(qiáng)可以滿足，但開(kāi)展大型活動(dòng)時(shí)，必須依靠中致社（社會(huì)組織）派遣社工加入。活動(dòng)資金的主要來(lái)源是街道財(cái)政和團(tuán)區(qū)委，針對(duì)來(lái)滬青少年的個(gè)性化需求不能達(dá)到全面覆蓋，只能通過(guò)項(xiàng)目制運(yùn)作的方式提供專項(xiàng)服務(wù)。

資源限制導(dǎo)致的另一個(gè)問(wèn)題就是工作目標(biāo)短期化。來(lái)滬青少年服務(wù)工作是一項(xiàng)艱苦而長(zhǎng)期的社會(huì)工作，它不僅需要有科學(xué)的工作目標(biāo)，而且也需要有一個(gè)持之以恒的工作過(guò)程。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，整體工作往往缺乏制定一定時(shí)期內(nèi)適用性的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的程序規(guī)劃，目標(biāo)短期化表現(xiàn)較為明顯。

3. 缺乏制度保障

訪談中，兩個(gè)青年中心的負(fù)責(zé)人均表示，來(lái)滬青少年服務(wù)仍處于嘗試階段，由于服務(wù)的特殊性，涉及多部門(mén)的各條線工作。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的制度保障，各部門(mén)只能各自為政，無(wú)法從面上推進(jìn)工作?；竟卜?wù)不能均等化落到實(shí)處，例如對(duì)來(lái)滬人員提供基本公共服務(wù)的內(nèi)容、部門(mén)沒(méi)有明確化，因而青年中心在面臨具體問(wèn)題時(shí)無(wú)法回復(fù)求助者具體可靠的信息，讓求助者感到失望和無(wú)助，影響其對(duì)青年中心工作人員的信任感，從而削弱其參與青年中心其他活動(dòng)的積極性。

缺乏制度保障的深層影響一是這些 “青少年工作者”自身對(duì)這項(xiàng)工作沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)，工作敷衍塞責(zé)、應(yīng)付差事，結(jié)果使服務(wù)流于形式。二是上級(jí)組織有時(shí)疏于檢查或過(guò)問(wèn)工作的實(shí)際效果。其結(jié)果是一些基層工作者投其所好，把工作的重點(diǎn)放在搞豐富多彩的活動(dòng)上，或僅僅是不講求實(shí)際地搭架子、想點(diǎn)子。如此，造成了形式化的工作方式，項(xiàng)目多頭化、資源分散化，無(wú)法形成具有實(shí)效的一股合力。

（二）國(guó)外社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)服務(wù)工作，開(kāi)展時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)，積累了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為有一些共通之處是值得我們借鑒學(xué)習(xí)的。

1. 青少年工作的動(dòng)員方式

英國(guó)青年工作是以青年為本設(shè)計(jì)開(kāi)展工作。在設(shè)計(jì)上注重青年的特點(diǎn)和需求，在過(guò)程中注重對(duì)青年個(gè)體的服務(wù)和指導(dǎo)。社區(qū)開(kāi)展的青年活動(dòng)由青年自愿參加，相同工作類型的NGO組織也會(huì)介紹服務(wù)對(duì)象參加活動(dòng)。[2]青年活動(dòng)中心會(huì)設(shè)計(jì)一些有趣的項(xiàng)目吸引青年參加，這些項(xiàng)目深受青年的喜愛(ài)和歡迎，充分體現(xiàn)了 “寓教于樂(lè)”和人文關(guān)懷。同時(shí)，通過(guò)幫助青年改變公眾印象參與社區(qū)決策，讓青年與地區(qū)官員面對(duì)面交流看法，讓青年增強(qiáng)對(duì)社區(qū)以及青年組織的認(rèn)同感和參與感。注重工作環(huán)節(jié)的前移，對(duì)即將出現(xiàn)的“問(wèn)題青年”采取一對(duì)一幫助、面對(duì)面交流的工作方式，從心理矯正、行為指導(dǎo)等角度幫助其克服困難。

2. 充分發(fā)揮社會(huì)化作用

管理最少的政府是最好的政府，這是德國(guó)部分專業(yè)人士的看法。德國(guó)各級(jí)政府除了少量的行政部門(mén)外，還存在各類非政府組織、社團(tuán)組織、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)等，主要是為市民提供生活、工作、文化等方面的服務(wù)，這些組織起到了溝通政府與社會(huì)不同利益團(tuán)體的聯(lián)系和拾遺補(bǔ)闕的作用。德國(guó)是一個(gè)社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化較健全的國(guó)家，在各級(jí)政府拿出資金發(fā)展公共福利事業(yè)的同時(shí)，從民間籌集大量資金，利用私有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)團(tuán)體、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、志愿者服務(wù)等，與政府結(jié)成伙伴關(guān)系，共同辦好社會(huì)福利事業(yè)。[3]這既減輕了政府的壓力，又調(diào)動(dòng)了這些非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的積極性，還使得政府與公民之間的矛盾通過(guò)這種“緩沖帶”逐步予以化解。

（三）青年中心服務(wù)機(jī)制的完善建議

浦東新區(qū)青年中心在服務(wù)來(lái)滬青少年方面做了大量嘗試，取得了一定成效，但仍有一些不足。在戶籍改革和城市發(fā)展的政策大背景下，如何服務(wù)好來(lái)滬青少年，幫助他們較好地融入上海，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，需要青年中心進(jìn)一步完善機(jī)制建設(shè)。目前，浦東新區(qū)對(duì)青年中心的建設(shè)提出創(chuàng)新四個(gè)運(yùn)作模式，即黨群聯(lián)動(dòng)模式、區(qū)域化團(tuán)建共建模式、專業(yè)社會(huì)組織運(yùn)作模式和青年自組織集合體模式。

1. 完善來(lái)滬社區(qū)青少年服務(wù)工作機(jī)制

形成以綜治辦、團(tuán)委、各部門(mén)、街鎮(zhèn)、高校為一體的協(xié)作機(jī)制。要積極構(gòu)建推進(jìn)“青年之家”的多元化、體系化、制度化組織網(wǎng)絡(luò)，確保社會(huì)服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)暢通，保證來(lái)滬務(wù)工青年的組織化程度。一方面，建立團(tuán)區(qū)委（含其他各級(jí)團(tuán)組織）—社會(huì)組織—來(lái)滬務(wù)工青年團(tuán)體—來(lái)滬務(wù)工青年個(gè)人的組織網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)團(tuán)區(qū)委購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)，社會(huì)組織將來(lái)滬務(wù)工青年團(tuán)體納入的做法，進(jìn)一步促進(jìn)來(lái)滬務(wù)工青年融入上海、融入居住地；另一方面，大力培育相關(guān)社會(huì)組織，既有與提供基本公共服務(wù)的政府部門(mén)對(duì)口的社會(huì)組織，幫助來(lái)滬務(wù)工青年機(jī)會(huì)均等、公平及時(shí)地獲得所在地政府提供的基本公共服務(wù)，又有提供物質(zhì)、精神支持的社會(huì)公益組織，為來(lái)滬務(wù)工青年提供心靈關(guān)懷與精神撫慰；此外，要打造一支以基層團(tuán)干部、專業(yè)社工、青年志愿者、來(lái)滬青年骨干為主體的工作隊(duì)伍，保障各項(xiàng)工作的有效開(kāi)展。其中，綜治辦要發(fā)揮牽頭作用，將來(lái)滬青少年群體的服務(wù)工作納入其管理體系。

在具體工作中，團(tuán)委應(yīng)發(fā)揮青年工作的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，著力指導(dǎo)幫助青年中心開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)，以項(xiàng)目化的方式運(yùn)作，落實(shí)好各項(xiàng)政策。各部門(mén)應(yīng)配合好青年中心的工作，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中形成合力，充分進(jìn)行資金、人員、資源的調(diào)配。街鎮(zhèn)作為基層實(shí)施者，要排摸清楚具體信息，將政策精神與實(shí)際情況有機(jī)結(jié)合，尤其是對(duì)個(gè)體化問(wèn)題要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)防。例如在街鎮(zhèn)成立工作組，聯(lián)合人保、綜治、勞動(dòng)服務(wù)所、司法所、派出所等，排摸四類重點(diǎn)人群（行為不良、閑散青少年、流浪乞討未成年、服刑涉毒人員未成年子女），做好法律援助和心理疏導(dǎo)等工作，從而預(yù)防不穩(wěn)定因素。高校作為重要參與者，可以為來(lái)滬青少年服務(wù)提供的充分教育支持和專業(yè)指導(dǎo)。例如2014年暑期在浦東新區(qū)開(kāi)展的“愛(ài)心暑托班”就借助了高校（上海師范大學(xué)、上海戲劇學(xué)院）的學(xué)生志愿者力量，為全區(qū)小學(xué)生包括來(lái)滬少年提供暑期學(xué)習(xí)輔導(dǎo)。社區(qū)的日常服務(wù)也可以發(fā)揮高校教育資源，為來(lái)滬青少年提供家教、講座等服務(wù)，既可以部分解決專業(yè)人手不足的問(wèn)題，又能提供內(nèi)容多樣的服務(wù)。同時(shí)，社區(qū)發(fā)展需要借助高校社會(huì)學(xué)、法學(xué)等專家學(xué)者的智庫(kù)力量，加強(qiáng)調(diào)研和分析，形成對(duì)問(wèn)題的預(yù)判和預(yù)防機(jī)制。[4]

同時(shí)，要繼續(xù)堅(jiān)持在前幾年“兩新”企業(yè)團(tuán)建成果的基礎(chǔ)上，加大對(duì)“兩新”企業(yè)團(tuán)組織的聯(lián)系和指導(dǎo)，引導(dǎo)他們加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部來(lái)滬青年職工的凝聚與引導(dǎo)。機(jī)制建設(shè)是確保工作長(zhǎng)效化的關(guān)鍵所在。應(yīng)探索建立“需求對(duì)接機(jī)制”、“資源共享機(jī)制”、“協(xié)同管理與共同治理機(jī)制”等各類工作機(jī)制，有效擴(kuò)大來(lái)滬青年群體的工作覆蓋，不斷提高對(duì)來(lái)滬青年群體的治理和服務(wù)水平。

2. 完善來(lái)滬青少年服務(wù)的管理方式

管理方式細(xì)化、深化、自主化。隨著上海“四個(gè)中心”目標(biāo)的確立和推動(dòng)，來(lái)滬務(wù)工就學(xué)的青少年人群可能進(jìn)一步擴(kuò)大。要根據(jù)來(lái)滬青少年的特點(diǎn)，形成信息排摸的有效管理方式和服務(wù)工作的長(zhǎng)效機(jī)制。從而準(zhǔn)確掌握來(lái)滬青少年的數(shù)量、特點(diǎn)、需求等全面信息，為開(kāi)展專項(xiàng)針對(duì)性的工作項(xiàng)目提供有力保障。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)來(lái)滬青少年的宣傳教育，深化他們對(duì)祖國(guó)的熱愛(ài)、對(duì)城市的熱愛(ài)、對(duì)社會(huì)主流價(jià)值的認(rèn)同、對(duì)區(qū)域文化的接受，消除他們對(duì)于社會(huì)地位弱勢(shì)等問(wèn)題的負(fù)面情緒。從而幫助其認(rèn)識(shí)自我，對(duì)自我需求、職業(yè)發(fā)展等問(wèn)題有更明確的定位。

服務(wù)形式高效化、創(chuàng)新化。服務(wù)效果的好壞，不僅與服務(wù)的工作方式有關(guān)，也與工作人員的技能素質(zhì)相關(guān)。一方面，加強(qiáng)來(lái)滬青少年服務(wù)的工作培訓(xùn)，如法律知識(shí)、心理咨詢、職業(yè)輔導(dǎo)等，幫助社區(qū)工作人員掌握專業(yè)知識(shí)，提升服務(wù)效能，能根據(jù)青少年的個(gè)性化需求及時(shí)提供幫助。另一方面，通過(guò)思想教育和宣傳學(xué)習(xí)，深化社區(qū)工作者對(duì)工作本身的價(jià)值認(rèn)識(shí)，深刻領(lǐng)會(huì)政策要求，從而在設(shè)計(jì)服務(wù)目標(biāo)、形式、內(nèi)容時(shí)，將政策要求落小、落實(shí)。在當(dāng)前大眾傳媒影響力越來(lái)越廣之際，尤其是新媒體的蓬勃發(fā)展，我們要充分利用媒體開(kāi)展相關(guān)活動(dòng)，依托其極具時(shí)效性和廣泛傳播的特點(diǎn)，擴(kuò)大宣傳力度。

[1]國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組.農(nóng)民工市民化:制度創(chuàng)新與頂層政策設(shè)計(jì)[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社,2011:280-283.

[2]蔡忠.境外經(jīng)驗(yàn)：青少年事務(wù)社會(huì)工作的項(xiàng)目與研究[M].華東理工大學(xué)出版社,2009:276-278.

[3]楊東平等.“圍堵”和創(chuàng)新:解決流動(dòng)兒童義務(wù)教育的地方政府行為研究[J].清華大學(xué)教育研究,2011(6):15-21.

[4]繆嵐.高校志愿者參與社區(qū)來(lái)滬青少年管理服務(wù)機(jī)制探索[J].當(dāng)代青年研究,2012(3):39-43.