內(nèi)容提要：合作共識(shí)可以增強(qiáng)社會(huì)的韌性穩(wěn)定、提高運(yùn)行效率，是現(xiàn)代良序社會(huì)生成的重要因子。然而，“理性困境”阻礙了合作共識(shí)的形成。在良序社會(huì)生成中，除了作為效率工具和控制工具之外，預(yù)算還可以成為合作共識(shí)和公共理性的“培育場”。通過這一“培育場”功能，預(yù)算在國家治理中體現(xiàn)一些新價(jià)值，可以破解“理性困境”。例如，發(fā)揮社會(huì)安全閥功能，構(gòu)建韌性、可控的穩(wěn)定機(jī)制；促進(jìn)價(jià)值和利益整合，消除共識(shí)闕如；促進(jìn)社會(huì)資本與經(jīng)濟(jì)資本有機(jī)融合，為發(fā)展提供新動(dòng)力，等等。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，需要充分發(fā)揮預(yù)算的控制功能和培育功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的價(jià)值理性與工具理性的平衡、統(tǒng)一。

〔收稿日期〕2015-05-26

〔作者簡介〕陳龍，公共收入研究中心副研究員，研究方向?yàn)樨?cái)稅理論與政策。

一、引言

一個(gè)良序社會(huì)，既是人類孜孜不倦追求的一個(gè)目標(biāo)，也是一個(gè)國家或地區(qū)持續(xù)發(fā)展的重要前提和基礎(chǔ)。在不同的歷史階段和發(fā)展環(huán)境下，良序社會(huì)生成的條件和方式并不相同。社會(huì)是一個(gè)合作系統(tǒng)，現(xiàn)代化則是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)合作系統(tǒng)的再造過程。自現(xiàn)代化浪潮席卷人類社會(huì)之后，大多數(shù)國家都走上了現(xiàn)代化之路。然而，正如亨廷頓所言，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂” ①?，F(xiàn)代化在帶來經(jīng)濟(jì)增長和物質(zhì)財(cái)富增加的同時(shí)，也令一些國家飽受社會(huì)秩序混亂之苦。歷史一再表明，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，只有物質(zhì)的增長，沒有與之相匹配的公共理性和現(xiàn)代公民意識(shí)，必然引發(fā)社會(huì)秩序的混亂。

我國正處于數(shù)千年未有之大變局的關(guān)鍵時(shí)期，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等在內(nèi)的復(fù)合轉(zhuǎn)型仍在深化之中。我國能否跨過這一轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，取決于能否有一個(gè)良好的社會(huì)秩序和穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境、能否為轉(zhuǎn)型不斷注入新的動(dòng)力。經(jīng)過三十多年的改革，我國取得巨大成就，但利益分化、思想多元、共識(shí)闕如等現(xiàn)象也隨之顯現(xiàn)，諸多領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，發(fā)展的不確定性增大，對(duì)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)以及國家治理均產(chǎn)生了較大壓力。建立一個(gè)現(xiàn)代良序社會(huì)，不僅是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要目標(biāo)，而且也是促進(jìn)我國進(jìn)一步繁榮發(fā)展的根本保障。同時(shí)，還是實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本和經(jīng)濟(jì)資本有機(jī)融合、為國家發(fā)展注入新動(dòng)力的迫切要求。預(yù)算是一種有效的現(xiàn)代治理工具，具有諸多優(yōu)于其他治理工具的特點(diǎn)。發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢和重要作用，有利于促進(jìn)現(xiàn)代良序社會(huì)的生成。本文將圍繞如何構(gòu)建良序社會(huì)這一主題，從預(yù)算的視角作以探討，為我國良序社會(huì)的建構(gòu)提供一種新的視角和思路。

二、良序社會(huì)生成的差異：控制、共識(shí)與社會(huì)整合

社會(huì)秩序是由價(jià)值內(nèi)核、社會(huì)規(guī)則和社會(huì)權(quán)威等要素構(gòu)成的有機(jī)整體。一個(gè)良序社會(huì)通常是指系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)相對(duì)平穩(wěn)、有序，社會(huì)矛盾和沖突得以有效抑制或化解的社會(huì)。良序社會(huì)的生成，受社會(huì)的結(jié)構(gòu)狀況、國家政權(quán)的組織形式和能力、合法性基礎(chǔ)與社會(huì)認(rèn)同狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、外部環(huán)境等諸多因素的影響。這些因素又集中通過國家控制能力、社會(huì)認(rèn)同和公眾參與等三個(gè)方面體現(xiàn)出來。在不同的發(fā)展階段，影響良序社會(huì)生成的因素并不相同。

（一）現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)良序生成的差異

現(xiàn)代社會(huì)之前的諸多社會(huì)形態(tài)，可統(tǒng)稱之為傳統(tǒng)社會(huì)或前現(xiàn)代社會(huì)，其良序的生成主要依賴于國家的控制力。國家的控制力是指一個(gè)國家擁有的、能夠?qū)ζ湔?、社?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域?qū)嵤┯行Э刂频木C合能力。從手段上來看，這一控制能力主要包括司法與軍隊(duì)等系統(tǒng)的防護(hù)與控制（防控）能力、利益平衡能力、思想與價(jià)值的引導(dǎo)與控制（引控）能力等。

由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)較為單一、生產(chǎn)力相對(duì)不發(fā)達(dá)，社會(huì)呈現(xiàn)出較強(qiáng)的同質(zhì)性，因此，傳統(tǒng)社會(huì)為了維護(hù)其穩(wěn)定性，就以增強(qiáng)國家的控制力為主要手段，權(quán)力的合法性基礎(chǔ)主要來自于“君權(quán)神授” ①，人們的思想較為禁錮。這種社會(huì)秩序?qū)嶋H上就是以霍布斯所言的“利維坦”作為根本保障，強(qiáng)調(diào)國家的統(tǒng)治效力。在天命所定、各安其事的理念下，人們往往對(duì)既定秩序持有較大的認(rèn)同度，只要不出現(xiàn)饑荒、外力入侵等因素，社會(huì)一般都處于較為穩(wěn)定的狀態(tài)。但這種穩(wěn)定是屬于一種靜態(tài)的剛性穩(wěn)定，在國家政治活動(dòng)中相對(duì)缺乏公眾意見表達(dá)與參與。

與傳統(tǒng)社會(huì)不同，現(xiàn)代良序社會(huì)的生成雖然沒有脫離國家控制這一基礎(chǔ)，但社會(huì)認(rèn)同和公眾參與的作用日益突出，社會(huì)秩序更加依賴社會(huì)成員之間的協(xié)調(diào)合作與社會(huì)整合，社會(huì)的穩(wěn)定狀況也由靜態(tài)的剛性穩(wěn)定轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)的韌性穩(wěn)定。這些變化，主要由于社會(huì)的多元化、差異性和異質(zhì)性所決定，并與個(gè)人權(quán)利意識(shí)的興起和社會(huì)文明的發(fā)展息息相關(guān)。發(fā)軔于西方的現(xiàn)代工業(yè)文明，倡導(dǎo)以“理性之光”取代“上帝之光”、以“理性的人”取代“全能的上帝”，強(qiáng)調(diào)個(gè)體的權(quán)利與自由，使現(xiàn)代社會(huì)打破了傳統(tǒng)社會(huì)封閉、單一的狀態(tài)，向多元、差異、異質(zhì)狀態(tài)發(fā)展。同時(shí)，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促使私域與公域進(jìn)一步分離，逐步形成思想與價(jià)值、利益多元化的社會(huì)狀況，這對(duì)原有的社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)和機(jī)制產(chǎn)生了非常大的影響。在這種變化下，良序社會(huì)的生成需要解決兩個(gè)重要問題：

一是合法性問題。自由、平等、權(quán)利等現(xiàn)代價(jià)值理念打破了傳統(tǒng)合法性的基礎(chǔ)，能否體現(xiàn)民意，并吸收公眾參與到國家治理中，通常成為現(xiàn)代國家合法性的一個(gè)重要基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)代良序社會(huì)的生成，不僅需要以公共權(quán)力為基礎(chǔ)的國家控制，而且更需要社會(huì)的價(jià)值認(rèn)同、公眾的意見表達(dá)以及有效參與。

二是社會(huì)整合問題。社會(huì)的分化，促使原有秩序的內(nèi)在要素發(fā)生變化，傳統(tǒng)價(jià)值觀下的社會(huì)認(rèn)同也日趨消解，社會(huì)的離散趨勢加劇，從而影響國家的控制能力和社會(huì)穩(wěn)定性。在這種情況下，社會(huì)整合狀況成為影響良序社會(huì)生成的一個(gè)重要因素。實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，除了利益調(diào)節(jié)機(jī)制之外，還需要增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同、共識(shí)和公眾參與。一方面，認(rèn)同與共識(shí)是社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)在根基和社會(huì)整合的凝聚劑。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元、分化的社會(huì)，解決社會(huì)秩序各要素之間、社會(huì)主體與客體之間及其內(nèi)部的矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，必然要以一定的社會(huì)認(rèn)同和共識(shí)為基礎(chǔ)。另一方面，現(xiàn)代化帶來了物質(zhì)豐腴，但當(dāng)物質(zhì)生產(chǎn)能夠基本滿足人們的生存需要的情況下，公眾更加注重自身在社會(huì)中的價(jià)值存在感和自我實(shí)現(xiàn)。這種需要基本上與馬斯洛在《人類激勵(lì)理論》提出的“尊重的需要”和“自我實(shí)現(xiàn)的需要”相類似。在現(xiàn)代社會(huì)，有效參與國家治理，不僅是公眾在社會(huì)中的價(jià)值和存在的體現(xiàn)，也是其自我實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要方式。

總之，無論是增強(qiáng)國家的合法性，還是實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，都需要廣泛的社會(huì)共識(shí)和有效的公眾參與，這是現(xiàn)代社會(huì)與傳統(tǒng)社會(huì)的良序生成的最根本的區(qū)別。

（二）轉(zhuǎn)型社會(huì)良序的生成

轉(zhuǎn)型社會(huì)泛指由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變中的一種社會(huì)形態(tài)。轉(zhuǎn)型社會(huì)在發(fā)展和轉(zhuǎn)型中通常伴隨著利益分化和階層變動(dòng)迅速、社會(huì)共識(shí)相對(duì)不足、社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷累積以及不確定性增大等諸多問題，其良序生成的因素既不同于傳統(tǒng)社會(huì)，也不同于成熟的現(xiàn)代社會(huì)，這主要因其較為特殊的社會(huì)狀態(tài)所決定。這一狀態(tài)，主要是由于國家與社會(huì)、個(gè)人三者之間及其內(nèi)部關(guān)系和行為邊界的變動(dòng)；理性的分裂與蛻變，特別是個(gè)體理性、組織理性與公共理性的沖突與偏離等諸多因素造成。社會(huì)內(nèi)在要素和運(yùn)行機(jī)制的急劇變化，必然影響原有社會(huì)秩序的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

由于轉(zhuǎn)型尚未完成，新型的整合力量和機(jī)制也未完全建立起來，社會(huì)的平滑、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)遇到一定的障礙。此時(shí)，良序社會(huì)的生成需要有一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)力中心和權(quán)力體系，以對(duì)沖社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)在結(jié)構(gòu)變化等因素導(dǎo)致的國家控制力下降以及所引發(fā)的諸多問題，為轉(zhuǎn)型提供動(dòng)力和創(chuàng)造必要的條件。但是，如果過度依賴權(quán)力中心和權(quán)力體系的控制力，而忽視新的社會(huì)共識(shí)和整合機(jī)制的構(gòu)建，就會(huì)加大社會(huì)秩序的脆弱性和不確定性。即使此時(shí)的社會(huì)處于一種穩(wěn)定狀態(tài)，這種穩(wěn)定也只是一種壓制式、不可持續(xù)的穩(wěn)定，并非動(dòng)態(tài)的韌性穩(wěn)定。因此，轉(zhuǎn)型社會(huì)急劇變化的社會(huì)形勢，對(duì)良序生成提出了更高的要求，合法性與社會(huì)整合問題也更為重要和緊迫。在利益分化中盡可能地尋求并擴(kuò)大社會(huì)共識(shí)，以及適度的有效參與，成為轉(zhuǎn)型社會(huì)良序生成的關(guān)鍵。

需要強(qiáng)調(diào)的是，轉(zhuǎn)型社會(huì)的公眾參與是一把“雙刃劍”。與成熟、穩(wěn)定的現(xiàn)代社會(huì)體制不同，轉(zhuǎn)型社會(huì)須注重公眾參與的形式和程度，過度參與或不當(dāng)參與不僅不會(huì)帶來社會(huì)的穩(wěn)定，相反，會(huì)成為誘發(fā)社會(huì)失序的一個(gè)重要因素。因此，需要一種公共理性，特別是參與理性，予以制約和規(guī)范。

三、合作共識(shí)：現(xiàn)代良序社會(huì)生成的重要因子

自從人類社會(huì)形成以來，合作便成為社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)永恒的主題。原子化的個(gè)人進(jìn)入社會(huì)合作系統(tǒng)，人們的價(jià)值觀和行為在塑造這個(gè)合作系統(tǒng)的同時(shí)，也會(huì)深受其影響。合作該秉承怎樣的價(jià)值理念，以及如何形成良好的合作關(guān)系，是一個(gè)社會(huì)有效、高效運(yùn)作必須解決的基本問題。而這一問題解決的程度，依賴于合作共識(shí)的廣度和深度。

合作共識(shí)不同于一般的共識(shí)，而是在多元社會(huì)中人們就社會(huì)合作的基本價(jià)值理念、方式、路徑等方面達(dá)成的基本共識(shí)。這就意味著作為社會(huì)合作主體的個(gè)人，雖然可能持有不同價(jià)值理念、觀點(diǎn)和立場，但為了自身或社會(huì)的生存與發(fā)展，以合理的態(tài)度或方式，實(shí)現(xiàn)價(jià)值理念的理解、融合或社會(huì)合作機(jī)制的認(rèn)同，以及行為方式和路徑的協(xié)調(diào)等。合作共識(shí)需以相互尊重和理解為前提，并理性地考慮其他社會(huì)成員的意見。在整個(gè)社會(huì)層面達(dá)成合作共識(shí)，不僅能夠增強(qiáng)合法性、實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，而且能夠降低社會(huì)運(yùn)行成本，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的動(dòng)態(tài)韌性穩(wěn)定，因而，合作共識(shí)是現(xiàn)代良序社會(huì)生成的重要因子。

根據(jù)共識(shí)的深度，合作共識(shí)可由淺及深地分為理解與妥協(xié)、行為方式的一般性認(rèn)同、價(jià)值理念的融合與認(rèn)同。顯然，在這三者之中，價(jià)值理念的融合與認(rèn)同，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定性和合作效率的影響最大。根據(jù)對(duì)社會(huì)秩序影響的實(shí)效，合作共識(shí)又可分為臨時(shí)性共識(shí)和持久性共識(shí)。臨時(shí)性共識(shí)通常是一次性的，是對(duì)某個(gè)事件或事項(xiàng)的產(chǎn)生的共識(shí)；而持久性共識(shí)，通常是以制度、規(guī)則、規(guī)范等形式體現(xiàn)的社會(huì)普遍共識(shí)。

合作共識(shí)雖然涉及到公共領(lǐng)域的各個(gè)層面，但主要圍繞三個(gè)基本主題而展開：

一是合作的價(jià)值和理念。無疑，公平正義是社會(huì)合作的首要價(jià)值，但公平正義并非是一個(gè)靜止不變、不言自明的概念，它具有具體性、歷史性和相對(duì)性的特點(diǎn)，在不同的語境下有著不同的內(nèi)涵，并隨著人類社會(huì)歷史發(fā)展進(jìn)程而不斷演變。不同社會(huì)發(fā)展時(shí)期、不同的階級(jí)都有著不同的公正觀和不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，對(duì)于何為公平正義，以及在社會(huì)運(yùn)作中如何體現(xiàn)公平正義，并不存在一致的觀點(diǎn)和判斷標(biāo)準(zhǔn)。然而，這卻是達(dá)成合作共識(shí)所必須解決的一個(gè)基本問題。

二是合作的組織形式以及運(yùn)行機(jī)制。這是合作理念和規(guī)則的社會(huì)化和制度化的表現(xiàn)形式，主要解決在合作機(jī)制中社會(huì)成員的意見表達(dá)、溝通協(xié)調(diào)、權(quán)利與責(zé)任等問題。這涉及國家與社會(huì)的關(guān)系、政府的組織形式和約束機(jī)制、公眾協(xié)商和參與機(jī)制等諸多方面。

三是社會(huì)產(chǎn)品以及公共資源的分配。這實(shí)際上是國家與社會(huì)成員以及社會(huì)成員之間關(guān)系在物質(zhì)上的體現(xiàn)。分配的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果，對(duì)于合作共識(shí)的影響最為直接。研究表明，一個(gè)分配公平合理的社會(huì)，也必將是秩序較為穩(wěn)定和充滿活力的社會(huì)。

合作共識(shí)可以增強(qiáng)社會(huì)的韌性穩(wěn)定，提升現(xiàn)代社會(huì)的運(yùn)行質(zhì)量。特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，對(duì)于一些重大問題能否形成合作共識(shí)，是良序社會(huì)形成的重要基礎(chǔ)。同時(shí)，合作共識(shí)可以積累社會(huì)資本，而社會(huì)資本又可以激活經(jīng)濟(jì)資本，提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。在具有不同價(jià)值理念的個(gè)人、群體乃至民族之間達(dá)成社會(huì)共識(shí)，關(guān)鍵在于人們能夠以公共理性的精神、高度負(fù)責(zé)任的態(tài)度參與到社會(huì)生活的實(shí)踐中去。

四、現(xiàn)代良序生成中的“理性困境”

唯有理性，才能達(dá)成符合社會(huì)發(fā)展方向的合作共識(shí)。啟蒙思想家曾把理性作為“袪魅”的基本工具，將其視為認(rèn)識(shí)之源、價(jià)值之源。可以說，理性是構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)秩序的前提和重要因素。然而，理性在發(fā)揮其積極作用的同時(shí)，逐漸出現(xiàn)了分裂與蛻變，并在一定程度了阻礙了合作共識(shí)的形成，從而在良序社會(huì)生成中出現(xiàn)了“理性困境”。這主要表現(xiàn)在：

一是工具理性對(duì)價(jià)值理性的宰制，削弱了個(gè)人之間合作共識(shí)的基礎(chǔ)。價(jià)值理性和工具理性是人的理性不可或缺的兩個(gè)方面。后者為前者服務(wù)，并以前者為導(dǎo)向；前者指引著后者活動(dòng)的方向。但理性的發(fā)展，逐漸出現(xiàn)了工具理性對(duì)價(jià)值理性的宰制，從而忽視了人的存在意義和價(jià)值，使人被物化成為“單向度的人”，導(dǎo)致了社會(huì)以及人與人之間的異化。這種異化，引發(fā)了物質(zhì)主義、價(jià)值缺失等社會(huì)問題，削弱了個(gè)人之間合作共識(shí)的基礎(chǔ)。

二是個(gè)體理性與組織理性之間及其內(nèi)部的矛盾和沖突，以及政府理性的異化，削弱了國家與社會(huì)之間、群體之間合作共識(shí)的基礎(chǔ)。個(gè)體理性和組織理性往往表現(xiàn)為追求自身或成員利益的最大化，容易走向利己主義、功利主義。個(gè)體理性雖在一定程度上有利于公共利益的形成，但未必會(huì)導(dǎo)致其最大化，相反，可能形成合成謬誤。個(gè)體理性和組織理性，使個(gè)人、組織過度追求各自、短期的利益，而容易忽視共同、長期的利益，顯然，不利于合作共識(shí)的形成和社會(huì)的發(fā)展。此外，理性的異化，更是損害合作共識(shí)。作為一種特殊的組織理性，政府理性意味著政府應(yīng)以追求公共利益為目標(biāo)，然而在一些個(gè)人或部門的影響下，政府行為往往偏離公共利益最大化的目標(biāo)，轉(zhuǎn)而追求個(gè)人、部門的私利，造成了政府理性的異化。這一異化，加劇了社會(huì)矛盾，增加了達(dá)成合作共識(shí)的難度。

破解“理性困境”，消除理性分裂與蛻變給社會(huì)共識(shí)形成帶來的負(fù)面影響，需要培育公共理性。

何為公共理性？霍布斯把公共理性歸結(jié)為“上帝的最高代理人的理性”，并認(rèn)為，“我們不能每一個(gè)人都運(yùn)用自己的理性或良知去判斷，而要運(yùn)用公眾的理性，也就是要運(yùn)用上帝的最高代理人的理性去判斷。” ①康德將“普遍的人類理性”看作是公共理性，“……而人類理性，除了在其中都有發(fā)言權(quán)的那種普遍的人類理性之外，并不承認(rèn)其他裁決者” ②。羅爾斯對(duì)公共理性做出了經(jīng)典解釋。他認(rèn)為，“公共理性是一個(gè)民主國家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標(biāo)是公共善，此乃政治正義觀念對(duì)社會(huì)之基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在，也是這些制度所服務(wù)的目標(biāo)和目的所在。” ③羅爾斯又寫了《公共理性觀念再探》一文，對(duì)公共理性作了進(jìn)一步的解釋:所謂公共理性就是指各種政治主體（包括公民、各類社團(tuán)和政府組織等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會(huì)這樣一個(gè)持久存在的合作體系之中，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行充分合作，以產(chǎn)生公共的、可以預(yù)期的共治效果的能力。

公共理性源于國家、社會(huì)和個(gè)人的分離。這一分離，將生活領(lǐng)域分為公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，公共領(lǐng)域又可分為政治生活領(lǐng)域和社會(huì)生活領(lǐng)域?；诟髯缘睦嬖V求，在每個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)主體都形成了各自獨(dú)特理性。公共理性實(shí)質(zhì)上追求的是公共領(lǐng)域（公共生活）的正當(dāng)、合理的價(jià)值尺度和行為標(biāo)準(zhǔn)，反映的是社會(huì)整體的利益訴求，同時(shí)，又注重對(duì)每一個(gè)公民個(gè)體之合法權(quán)益的保障。公共理性根植于個(gè)體理性、組織理性之中，并依賴于個(gè)體的理智能力和道德能力，三者既有一致性，也有一定的矛盾和沖突。公共理性有助于破解良序社會(huì)生成中的“理性困境”：

其一，公共理性可以協(xié)調(diào)、消融工具理性與價(jià)值理性的沖突。公共理性是對(duì)公共利益或社會(huì)長期利益的追求，必然更加突出價(jià)值理性的要求，使其在公共生活中對(duì)工具理性形成鉗制，進(jìn)而逐漸實(shí)現(xiàn)二者的平衡，使個(gè)人成為“真正、平衡的理性人”，為合作共識(shí)和良序社會(huì)的形成塑造“健康的個(gè)體基礎(chǔ)”。

其二，公共理性可以協(xié)調(diào)、消融政府利益與個(gè)人及其他組織利益的不一致性或矛盾，防范政府理性的異化。公共理性的運(yùn)用，意味著作為國家利益代表的政府與個(gè)人及其他組織，通過理性溝通和協(xié)調(diào)共融，并在制度的約束下，改變?cè)欣硇运季S和行為邏輯中不適應(yīng)公共理性要求的成分，在諸多正當(dāng)利益之間尋求相對(duì)平衡。這樣不僅可以在不同利益主體中實(shí)現(xiàn)共享、共融利益，而且可以提升政府與公眾的信任關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

五、預(yù)算治理的新價(jià)值：公共理性和合作共識(shí)的“培育場”

如何才能培育公共理性、達(dá)成廣泛的合作共識(shí)？在多元社會(huì)中，僅靠道德說教難以取得預(yù)期的效果，必須通過社會(huì)公共生活的具體實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)價(jià)值信念的交流融合、物質(zhì)利益協(xié)調(diào)，以及人的存在體現(xiàn)和自我實(shí)現(xiàn)。然而，社會(huì)公共生活的具體實(shí)踐，需要一個(gè)極為有效的實(shí)踐平臺(tái)和體現(xiàn)社會(huì)合作基本主題的有效媒介，而預(yù)算恰恰符合這一要求。

（一）預(yù)算治理的新價(jià)值及體現(xiàn)

當(dāng)前，預(yù)算在治理中的作用，更多的被當(dāng)作一種效率工具和控制工具。通過政府收支的預(yù)算管理，包括績效評(píng)價(jià)、中期預(yù)算、跨年度平衡機(jī)制以及編制和執(zhí)行管理等措施，提高公共資金的配置效率和政府運(yùn)行效率。同時(shí)，又可通過預(yù)算權(quán)力的配置，以及相關(guān)的管理措施，增強(qiáng)政府對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部行為的控制，防止政府理性異化，打造負(fù)責(zé)任的政府，提升其治理能力。預(yù)算的這種治理作用更多的體現(xiàn)為一種工具理性。

在良性社會(huì)生成中，除了作為效率工具和控制工具之外，預(yù)算還可以成為合作共識(shí)和公共理性的“培育場”，這實(shí)際上是預(yù)算的價(jià)值理性在社會(huì)實(shí)踐中的體現(xiàn)。之所以能發(fā)揮“培育場”作用，源于預(yù)算具有優(yōu)于選舉等其他一些治理手段的特征，即：預(yù)算是政府與社會(huì)、公眾之間以及其內(nèi)部進(jìn)行社會(huì)合作的信息和物質(zhì)中介，具有較強(qiáng)的社會(huì)整合功能。作為信息中介，預(yù)算構(gòu)建了政府與公眾更為真切了解雙向需求的橋梁。一方面，預(yù)算所反映出來的信息，表明了政府的活動(dòng)范圍和邊界，以及公共資源配置的方向和領(lǐng)域，通過預(yù)算，公眾能了解并監(jiān)督政府；另一方面，政府通過公眾對(duì)預(yù)算的意見，了解公眾的需求和偏好。作為物質(zhì)中介，預(yù)算通過對(duì)公共資源的配置，公眾參與國家治理有了更為實(shí)在的“抓手”，滿足公眾的社會(huì)存在感和自我實(shí)現(xiàn)的需要，有利于培育公眾的責(zé)任意識(shí)和參與理性，彌補(bǔ)代議制民主所產(chǎn)生的公眾的政治冷漠及其他諸多弊端。以預(yù)算的信息表達(dá)與協(xié)商，實(shí)現(xiàn)政府和公眾偏好的雙向傳遞，在公共生活中形成一種開放的、充滿活力的“意見形成”過程，使社會(huì)合作各方以理性的表達(dá)方式來代替非理性的表達(dá)方式，通過利益調(diào)節(jié)、追求激勵(lì)相容（共融）與公共利益，逐漸走向公共理性，并在社會(huì)合作的價(jià)值理念、方式等諸多方面達(dá)成共識(shí)，從而在政府與社會(huì)、權(quán)力與權(quán)利、公域與私域之間形成良性的互動(dòng)，為社會(huì)構(gòu)筑穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制。

通過這一合作共識(shí)和公共理性的“培育場”，預(yù)算在國家治理中體現(xiàn)出四方面的新價(jià)值：

一是發(fā)揮社會(huì)安全閥功能，構(gòu)建韌性、可控的穩(wěn)定機(jī)制?，F(xiàn)代良序社會(huì)，并不意味著沒有矛盾，而是矛盾能夠得到有效釋放或化解。預(yù)算的信息傳遞功能，使政府更加了解公眾的需求和社會(huì)狀況，可起到預(yù)警作用。適度有效的預(yù)算參與，可以成為釋放對(duì)社會(huì)不滿情緒的合法沖突機(jī)制，防止矛盾積聚，有時(shí)甚至可以起到轉(zhuǎn)移或化解矛盾的作用，使社會(huì)矛盾由剛性轉(zhuǎn)為柔性。

二是促進(jìn)價(jià)值和利益整合，消除共識(shí)闕如。預(yù)算對(duì)公共資源配置的方向和數(shù)量，以及相應(yīng)的預(yù)算決策、管理機(jī)制，不僅反映了不同利益主體間的物質(zhì)利益關(guān)系，也體現(xiàn)了社會(huì)的基本價(jià)值理念。一個(gè)良好的預(yù)算制度，不僅可以協(xié)調(diào)公共利益、組織利益和個(gè)人利益的關(guān)系，在物質(zhì)利益層面進(jìn)行整合，而且可以在公平與效率、平等與自由、公權(quán)與私權(quán)等諸多方面進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值層面的整合。通過物質(zhì)和價(jià)值層面的整合，可以在社會(huì)諸多領(lǐng)域消除分歧，形成社會(huì)共識(shí)和價(jià)值認(rèn)同，從而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與平衡運(yùn)轉(zhuǎn)。

三是培育現(xiàn)代公民意識(shí)和能力，防范“非理性民粹主義陷阱”?，F(xiàn)代公民意識(shí)不僅可以為現(xiàn)代化進(jìn)程提供精神動(dòng)力，而且為國家和社會(huì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供倫理秩序、政治秩序和法制秩序基礎(chǔ)。國家治理現(xiàn)代化，離不開公眾的參與。只有具有現(xiàn)代公民意識(shí)和能力的公眾有效參與，才能推動(dòng)國家治理能力的提升。否則，只具有參與的熱情，而缺乏現(xiàn)代公民意識(shí)和能力，沒有成熟的公民心態(tài)，則會(huì)陷入“非理性民粹主義陷阱”，造成社會(huì)秩序的混亂。通過預(yù)算這一中介，公眾可在公共生活中得到有效鍛煉，不僅能約束其自身狹隘的利己主義和物質(zhì)主義傾向，促其以審慎、負(fù)責(zé)的態(tài)度，參與公共生活，而且能提高其參與公共事務(wù)管理的能力。

四是提升社會(huì)資本，促進(jìn)社會(huì)資本與經(jīng)濟(jì)資本有機(jī)融合，為發(fā)展提供新動(dòng)力。一個(gè)良好的預(yù)算制度，在打造負(fù)責(zé)任且受約束的政府、培育現(xiàn)代公民、促進(jìn)社會(huì)整合、構(gòu)筑韌性且可控的社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的同時(shí)，必然促進(jìn)社會(huì)和諧、增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同和互信，提升社會(huì)資本。社會(huì)資本的提升，又會(huì)減少不確定性和交易成本、促進(jìn)專業(yè)化合作，從而激活經(jīng)濟(jì)資本。二者的有機(jī)融合，將為發(fā)展提供新的動(dòng)力。

（二）預(yù)算治理新價(jià)值在中央與地方層面的差異

一般而言，在控制功能上，無論是中央還是地方，通過預(yù)算權(quán)力的配置、編制與執(zhí)行的管理、預(yù)算資金的分配及績效考核等方式，都可增強(qiáng)對(duì)政府系統(tǒng)內(nèi)部行為的縱向和橫向控制，從而提高公共資源配置效率及政府運(yùn)行效率，因而二者的差異并不大。但在公共理性和合作共識(shí)的培育、社會(huì)秩序建構(gòu)中，由于中央與地方在與公眾的關(guān)系、政府行為以及事權(quán)與責(zé)任等方面存在差異，特別是地方政府與轄區(qū)內(nèi)的公眾利益連接更為緊密、信息交換更為直接、合作共識(shí)的內(nèi)容更為具體，因而，預(yù)算在這兩個(gè)層面治理中的作用也有所不同。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是引導(dǎo)價(jià)值理念的著力點(diǎn)上的差異。中央層面的預(yù)算治理，應(yīng)在全國范圍內(nèi)承擔(dān)起公平正義等基本價(jià)值的引導(dǎo)。這主要通過收支政策和轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)，以體現(xiàn)國家在收入分配、全國性基本公共品供給以及群體、區(qū)域之間的差異等方面所持的基本理念。而地方層面的預(yù)算治理對(duì)價(jià)值理念的引導(dǎo)作用，與地方政府具體活動(dòng)和預(yù)算行為緊密相連，更多的體現(xiàn)在程序以及轄區(qū)公共品受益上的公平正義。

二是影響方式和效果上的差別。中央層面的預(yù)算治理，通常面對(duì)全國的公眾，影響對(duì)象廣泛且個(gè)體體現(xiàn)不分明，因而影響較為間接。與之相比，地方層面的預(yù)算治理影響范圍相對(duì)較小且較為固定，對(duì)轄區(qū)內(nèi)公共理性和合作共識(shí)的培育的影響更為直接。在地方，信息傳遞的功能更為明顯，預(yù)算在發(fā)現(xiàn)、匯集公眾偏好以及反映政府活動(dòng)和運(yùn)行上更具有優(yōu)勢，因而地方預(yù)算公開和參與對(duì)社會(huì)秩序建構(gòu)的影響更大。

三是預(yù)算治理防范重點(diǎn)上的差別。在中央層面，一方面，應(yīng)合理界定政府與市場、政府與社會(huì)的行為范圍和權(quán)力邊界，重點(diǎn)防范政府對(duì)市場和社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的過度侵蝕、干擾，發(fā)揮三者在社會(huì)秩序建構(gòu)中的積極作用；另一方面，防范個(gè)人或組織通過對(duì)預(yù)算的干預(yù)，獲取不合理利益，損害社會(huì)的公平正義。而在地方，則應(yīng)重點(diǎn)防范個(gè)人或組織通過利益輸送、公共權(quán)力，改變預(yù)算行為和利益分配規(guī)則，侵犯公共領(lǐng)域和公共利益。

由于預(yù)算治理新價(jià)值在中央與地方層面的差異，為了充分發(fā)揮各自在合作共識(shí)、公共理性中的培育功能，在預(yù)算制度設(shè)計(jì)時(shí)，既要堅(jiān)持預(yù)算的法制性、統(tǒng)一性，而又需要一定的靈活性，在預(yù)算公開、預(yù)算協(xié)商、預(yù)算聽證以及其他預(yù)算信息表達(dá)、參與等制度上，充分考慮中央與地方的特點(diǎn)以及不同的約束條件和行為模式，建立差異化的制度體系。

六、結(jié)語：實(shí)現(xiàn)預(yù)算價(jià)值理性與工具理性的平衡、統(tǒng)一

預(yù)算是一種有效的現(xiàn)代治理工具，不僅可對(duì)政府和公眾實(shí)施雙向控制，提高公共資源配置效率和政府運(yùn)行效率，而且能夠培育公共理性、促進(jìn)廣泛的合作共識(shí)，在構(gòu)建良序社會(huì)中發(fā)揮極為重要的作用。

近些年來，我國預(yù)算改革取得了很大進(jìn)展，特別是新《預(yù)算法》的實(shí)施，在提升預(yù)算治理能力方面邁出了具有實(shí)質(zhì)意義的一步。但無論是前期實(shí)施的部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中支付制度、政府采購、績效預(yù)算等措施，還是當(dāng)前正在實(shí)行的年度預(yù)算控制方式、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、中期財(cái)政規(guī)劃、全口徑預(yù)算等改革，主要都是圍繞增強(qiáng)預(yù)算的控制功能這一目標(biāo)展開的，呈現(xiàn)明顯的“控制取向”特征。雖然我國一些地方在參與式預(yù)算、預(yù)算聽證做出了一些嘗試，但無論是制度設(shè)計(jì)，還是改革理念，都需要進(jìn)一步改進(jìn)?？傮w來看，我國當(dāng)前預(yù)算治理的工具理性意義大于價(jià)值理性意義。

推進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，對(duì)預(yù)算治理能力提出了更高要求。預(yù)算的控制功能固然重要，但其在良序社會(huì)生成中的重要作用也應(yīng)值得高度重視。只有二者兼顧，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的價(jià)值理性與工具理性的平衡、統(tǒng)一，才能更好地發(fā)揮預(yù)算的治理作用。因此，未來我國的預(yù)算改革，可以按照兩個(gè)路徑推進(jìn)：一是繼續(xù)增強(qiáng)預(yù)算的控制功能，優(yōu)化預(yù)算權(quán)力配置，深化預(yù)算管理制度變革，提升政府的治理能力和運(yùn)行效率。這也是當(dāng)前我國預(yù)算改革所正采取的路徑。二是發(fā)揮預(yù)算的合作共識(shí)和公共理性“培育場”功能，構(gòu)建預(yù)算信息表達(dá)機(jī)制、“體制內(nèi)協(xié)商”與“體制外參與”有機(jī)結(jié)合的預(yù)算協(xié)商機(jī)制等制度體系，通過預(yù)算形成政府與公眾的新型關(guān)系，增強(qiáng)政府合法性基礎(chǔ)，構(gòu)建穩(wěn)定、韌性、可控的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制。這兩條路徑不是截然分開的，而是相互促進(jìn)、相互提升的關(guān)系，也唯有二者結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)預(yù)算治理方式創(chuàng)新，才能更好地發(fā)揮預(yù)算的治理作用，進(jìn)而增強(qiáng)制度自信、發(fā)揮制度優(yōu)勢，促進(jìn)我國治理現(xiàn)代化。