新制度主義視角下政府機構(gòu)同構(gòu)之原因分析

郝志杰

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

在我國，政府機構(gòu)臃腫是一個不爭的事實，政府機構(gòu)同構(gòu)現(xiàn)象十分明顯，其總體表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。具體來說，中國政府在機構(gòu)設(shè)置上，縱向上各級地方政府基本與中央政府呈現(xiàn)出“同構(gòu)”和“一體”的特色，是中央政府機構(gòu)設(shè)置的“折射”“投影”和“復(fù)制”；橫向上，同級政府機構(gòu)設(shè)置雷同，機構(gòu)部門平行對應(yīng)。在這種情況下，政府機構(gòu)臃腫，公務(wù)員隊伍龐大，行政成本過高，行政效率低下便成為突出問題，嚴(yán)重制約國家治理能力的提升和阻礙政治的良性發(fā)展。當(dāng)前，關(guān)于政府機構(gòu)同構(gòu)的研究并不多，而且現(xiàn)有研究更多地將政府機構(gòu)和政府職能聯(lián)系起來進(jìn)行研究，其研究成果值得參考，不過他們普遍對政府運作的外部環(huán)境缺乏關(guān)注。組織社會學(xué)新制度主義對組織同構(gòu)現(xiàn)象有著獨到的解釋，它十分注重組織運作的外部環(huán)境，以新制度主義為視角來分析政府機構(gòu)同構(gòu)或許可以彌補現(xiàn)有研究的不足。

一、新制度主義的“組織同構(gòu)”命題

新制度主義學(xué)派認(rèn)為組織面對技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境兩種不同的環(huán)境。其中，所有影響組織完成技術(shù)目標(biāo)的外在客體構(gòu)成了組織的技術(shù)環(huán)境，這一概念強調(diào)組織的理性成分，關(guān)注環(huán)境的技術(shù)特征，要求組織必須追求效率，即按最大化原則組織生產(chǎn)。所謂制度環(huán)境是指一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等等人們認(rèn)為順理成章的社會事實。制度環(huán)境要求組織服從“合法性”機制，要采用那些廣為接受的、順理成章的組織形式和做法，不管這樣做是否有效率［1］。制度環(huán)境背后的“合法性”機制是組織社會學(xué)新制度主義的一個核心概念。周雪光認(rèn)為，組織社會學(xué)制度學(xué)派使用合法性的概念主要強調(diào)在社會認(rèn)可的基礎(chǔ)上建立的一種權(quán)威關(guān)系。合法性機制就是誘使或迫使組織采納在外部環(huán)境中具有合法性的組織結(jié)構(gòu)或做法的制度力量，也可稱之為“社會承認(rèn)的邏輯”或“合乎情理的邏輯”［2］。

從“合法性”機制出發(fā)，新制度學(xué)派提出了組織被組織外部制度環(huán)境所塑造并與之趨同和相似的命題，即組織同構(gòu)（isomorphism）。并進(jìn)一步提出了導(dǎo)致組織同構(gòu)的三個機制：（1）強迫（coercive）機制，比如政府的規(guī)制與文化方面的期待。這是由于組織對它們有較強的依賴性，因此這些因素可以將其意志強加于組織。（2）模仿（mimetic）機制，即組織模仿同領(lǐng)域中成功組織的行為和做法。在面臨不確定問題時，組織往往采取同一組織領(lǐng)域中其他組織在面對類似不確定時所采用的解決方式，通過模仿其他成功的組織，可以降低不確定性帶來的風(fēng)險。（3）社會規(guī)范（normative）機制，即社會規(guī)范包含共享觀念、共享思維，它促使組織采取與其相一致的形式和做法，以取得合法性，取得社會的承認(rèn)。

用組織同構(gòu)的新制度主義解釋框架來分析我國政府組織同構(gòu)現(xiàn)象可以從兩個方面展開：一方面，強迫機制的強大效應(yīng)使其成為政府機構(gòu)同構(gòu)的主因，這是由政府背后強大的政治制度環(huán)境所決定的；另一方面，與在企業(yè)和非營利組織機構(gòu)同構(gòu)過程中的作用相反，模仿機制和社會規(guī)范機制在政府運作過程中的的弱效應(yīng)又客觀上使得政府機構(gòu)同構(gòu)日益嚴(yán)重。

二、政府機構(gòu)同構(gòu)原因之一：強迫機制的強效應(yīng)

真正在政府機構(gòu)同構(gòu)過程中產(chǎn)生影響的是強迫機制，政府機構(gòu)設(shè)置會受到來自法律、政治制度、傳統(tǒng)文化等因素的影響，因而會采用那些廣為接受的、順理成章的組織形式和做法，不管這樣做是否有效率，政府所處的政治制度環(huán)境更加要求其服從這種“合法性”機制。

（一）法律法規(guī)的開放性規(guī)定

法律法規(guī)因其法律效力而具有最大的強制力，關(guān)于政府機構(gòu)設(shè)置的相關(guān)規(guī)定直接決定機構(gòu)的產(chǎn)生以及機構(gòu)間相互關(guān)系。1982年以來，現(xiàn)行憲法和地方政府組織法中關(guān)于政府縱向間職能、機構(gòu)設(shè)置的規(guī)定基本上沒有發(fā)生變化。通過對憲法和地方組織法的分析可以發(fā)現(xiàn)，中央、省、市、縣級行政單位乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在政府職責(zé)、機構(gòu)設(shè)置方面高度統(tǒng)一。特別是在列舉每級政府職責(zé)的最后一條時都是“辦理上級國家行政機關(guān)交辦的其他事項”，這一規(guī)定，將政府的所有對內(nèi)職責(zé)潛在地貫穿在整個政府體系中［3］。若上級交辦某一“其他事項”，下級就需要設(shè)置相關(guān)機構(gòu)來處理這一“其他事項”，而上級一般面對的是多個下級，那么各個下級就會產(chǎn)生同樣的機構(gòu)設(shè)置，再加上我國政府的五級管理層次，政府機構(gòu)便會無限制的增加，機構(gòu)同構(gòu)現(xiàn)象也會更加突出。

（二）機構(gòu)同構(gòu)的背后的“條塊分割”的政府管理體制和“職責(zé)同構(gòu)”的政府管理模式是根本原因

“條塊分割”是中國中央和地方的權(quán)力制衡機制，“條條”管理，是一種“一竿子插到底”的管理，每一根“條條”都是中央約束地方的一根有力的線索。同時“塊塊”也在盡可能采取一定的限制措施掌握住作為其組成部門的地方“條條”［4］。在這一體制下，過度地強調(diào)“上下對口、左右看齊”。結(jié)果幾乎使每一級政府上下一般粗，尤其是基層政府更是“麻雀雖小，五臟俱全”。同時，因過分強調(diào)政府管理的統(tǒng)一性而忽視了不同層級、不同地區(qū)政府管理的多樣性。這種錯綜復(fù)雜的“條塊分割”制衡機制，客觀上使政府間的職能配置形成了“職責(zé)同構(gòu)”的結(jié)構(gòu)特征。

所謂“職責(zé)同構(gòu)”是指在政府間關(guān)系中，從中央到地方各個層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致［5］。簡單來說，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情?，F(xiàn)行憲法和法律沒有對各個層級政府的職權(quán)做明確的規(guī)定，沒有劃清各個層級政府的職責(zé)范圍和獨有權(quán)限［6］。各級政府不以應(yīng)該承擔(dān)的職能為基礎(chǔ)合理劃分事權(quán)，而是在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”思想指導(dǎo)下共同參與對同一事項的管理。各級政府的職能基本上是對等的、一致的，地方政府幾乎是中央政府的翻版。每一級地方政府都擁有很多的事權(quán)，都要管理“所有的事情”，各級政府都承擔(dān)著過多的并不屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事項。

（三）計劃經(jīng)濟和轉(zhuǎn)軌時期的制度慣性

在計劃經(jīng)濟體制下，中央政府成為資源分配的唯一依賴路徑，地方政府實際上成為中央政府的派出機構(gòu)。中央政府以代理人的身份將資源垂直分配，這一縱向系統(tǒng)的運行要求上下層次之間控制相對嚴(yán)格，要求分層分口的對應(yīng)機構(gòu)體系來支撐，從而衍生出上下級同時追求對等對口的管理體制［7］。同時，當(dāng)時不存在社會性的中介組織，每一級政府都要集經(jīng)濟、社會的所有事務(wù)于一身，客觀上要求每一級政府都要管理所有的事，要求相應(yīng)的政府機構(gòu)設(shè)置，從而順理成章地造就了中央、地方“職責(zé)同構(gòu)”模式。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，在政府縱向?qū)蛹壷平M織結(jié)構(gòu)雷同的情況下，全能主義的地方政府管理體制和區(qū)域性地方經(jīng)濟的發(fā)展并存，形成了有利于非國有部門市場化的有效空間。下級政府雖然與上級政府之間沒有多少“討價還價”的權(quán)力，但所擁有的自主權(quán)卻得以在國有部門以外建立許多帶有市場取向的企業(yè)，從而使本地區(qū)得到發(fā)展。雖然政府權(quán)力配置以垂直領(lǐng)導(dǎo)為主，但是地區(qū)之間的相互經(jīng)濟聯(lián)系卻是橫向的、市場取向的［8］。雖然這種初始條件在制度安排上存在一定缺陷，但是對于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌卻是十分重要的?？梢钥闯?，“條塊分割”與“職責(zé)同構(gòu)”均為計劃經(jīng)濟和轉(zhuǎn)軌時期特定歷史條件下的產(chǎn)物，但由于制度慣性，“條塊分割”與“職責(zé)同構(gòu)”在當(dāng)前市場經(jīng)濟體制下仍然存在，對政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革形成阻礙，政府機構(gòu)同構(gòu)問題難以解決。

（四）政績考核導(dǎo)向

由于過度注重追求經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，我國長期奉行“以GDP論英雄”的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，這一標(biāo)準(zhǔn)的具體體現(xiàn)是對經(jīng)濟指標(biāo)的設(shè)定，對政府而言，這是新制度主義中所提的技術(shù)環(huán)境，而技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境之間是互動關(guān)系，GDP指標(biāo)是技術(shù)效率的考量，當(dāng)這一要求全面普及時便成為一種規(guī)范，成為漸漸與效率脫鉤的制度環(huán)境要素。在GDP指標(biāo)的指揮下，招商引資成為各級政府普遍做法，招商引資機構(gòu)隨之普遍設(shè)立，一些適宜于發(fā)展本地特色經(jīng)濟的地方也跟風(fēng)設(shè)置招商引資機構(gòu)，結(jié)果卻是機構(gòu)閑置。此外，一些地方政府揣測上級偏好或是追隨上級政府的腳步設(shè)置一些機構(gòu)。這種情況下，機構(gòu)的設(shè)立不是出于自己發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的需要，而是為了向上級政府“表態(tài)”——“我很重視”［9］。其最終目的也是為了迎合政績考核。

（五）單一制國家結(jié)構(gòu)形式的客觀結(jié)果

單一制國家結(jié)構(gòu)形式的制度安排強化了政府機構(gòu)同構(gòu)。從法律體系看，我國只有一部憲法，只有一套法律體系，所以法律條文中關(guān)于政府機構(gòu)設(shè)置有一套統(tǒng)一的規(guī)定，即地方法律法規(guī)一般依照憲法和上位法律對地方政府機構(gòu)設(shè)置做出規(guī)定。如此一來，法律體系的單一性影響政府機構(gòu)設(shè)置的同一性。

從中央和地方的關(guān)系來看，單一制國家本身是一個統(tǒng)一整體，中央政府掌握全權(quán)并維持國家的統(tǒng)一，只是根據(jù)統(tǒng)治需要、按照一定原則把領(lǐng)土劃分為各個地方行政區(qū)域，并建立起地方政權(quán)，即各地方行使的權(quán)力并非地方固有，而是來源于中央授權(quán)，地方的自主權(quán)或自治權(quán)是由國家整體通過憲法授予的。地方政府是中央政府的下屬機構(gòu)或代理機構(gòu)，是中央政府在地方上的延伸，所以它的職責(zé)權(quán)限和機構(gòu)設(shè)置一般是中央政府的復(fù)制版。

（六）中央集權(quán)的歷史文化傳統(tǒng)潛在影響

中國幅員遼闊，在古代交通不變和信息阻滯的背景下，中心權(quán)力對天下的輻射強度、中央對地方的治理能力會漸次弱化。如果中央不集中財權(quán)和軍政大權(quán)對地方層層節(jié)制，就難以長期維持統(tǒng)一的局面，于是，自秦統(tǒng)一六國起，我國經(jīng)歷了兩千多年的中央集權(quán)的封建統(tǒng)治。民主國家建立以后，中央集權(quán)的歷史文化傳統(tǒng)潛移默化地影響著其制度設(shè)計以及政治運行。制度設(shè)計上體現(xiàn)為當(dāng)前的五級政府的管理層次，政治運行上體現(xiàn)為寬管理幅度，政府成為一個“龐然大物”。在現(xiàn)實的政府運作過程中，一些上級業(yè)務(wù)主管部門受舊觀念的影響，總是希望自己的“腿”能夠貫穿各個層級的政府以謀取自身利益和管理上的方便，對下級機構(gòu)設(shè)置和編制配備進(jìn)行各種干預(yù)，當(dāng)下級政府根據(jù)實際情況要撤消或改革某個機構(gòu)時，往往會遇到上級的干預(yù)和阻力。

三、政府機構(gòu)同構(gòu)原因之二：模仿機制和社會規(guī)范機制的弱效應(yīng)

政府處在強大的政治環(huán)境中，政府機構(gòu)同構(gòu)是政治運作的結(jié)果，作為政府，必須接受這種結(jié)果，即服從“合法性”機制，因此強迫機制才會擁有強大效應(yīng)。相對而言，模仿機制因缺乏政治運作過程而對政府運作產(chǎn)生弱效應(yīng)，社會規(guī)范機制卻因需要漫長的政治運作過程而對實際的政府運作產(chǎn)生弱效應(yīng)。

模仿機制發(fā)揮作用的一個重要條件是不確定性，而在穩(wěn)定的政治環(huán)境下，政府面臨的不確定性一般來自于一些突發(fā)事件，這些事件基本上都是小范圍的，政府可能會根據(jù)需要設(shè)置一些臨時機構(gòu)來處理這些事件，其原有的政府機構(gòu)結(jié)構(gòu)依然會維持現(xiàn)狀。同時，其他類型的組織或其他國家的政府在應(yīng)對不確定環(huán)境確實有著更好的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，但我國政府本身缺乏模仿的內(nèi)在動力，更注重的是對“合法性”機制的服從，從而造成政府機構(gòu)僵化、難以變動。政府僅有的模仿來自于體制內(nèi)的模仿，當(dāng)政府面對特殊情況，出于實際需要，一級政府會對上級、同級甚至是下級在機構(gòu)設(shè)置上進(jìn)行模仿。如2008年汶川地震時，國務(wù)院成立抗震救災(zāi)指揮部后，震區(qū)各級政府也成立了專門機構(gòu)。這些機構(gòu)的成立對于解決緊急情況下的資源整合和協(xié)調(diào)具有重要意義。

對政府的社會規(guī)范源于社會共享觀念、共享思維，舊有的觀念和思維已經(jīng)內(nèi)化為現(xiàn)有的組織制度或法律規(guī)范，如“全能政府”是計劃經(jīng)濟時期的社會普遍觀念，當(dāng)時的人們普遍認(rèn)為政府是全能的，應(yīng)該管理國家和社會的一切事務(wù)，這些觀念經(jīng)過漫長的時間逐步內(nèi)化為現(xiàn)存的國家制度和法律規(guī)范，影響政府運作。相反，新的觀念和思維如“市場的決定性作用”、“小政府、大社會”“多樣性、因地制宜”等雖然已逐步成為共識，但要內(nèi)化為新的制度或規(guī)范尚需一個過程和一段時間，目前尚不足改變當(dāng)前的政府機構(gòu)設(shè)置。特別是“小政府、大社會”已經(jīng)成為世界潮流，在此影響下，“服務(wù)型政府”成為我國政府建設(shè)的目標(biāo)，這引發(fā)政府職能轉(zhuǎn)變和政府機構(gòu)改革，然而，這一理念需要經(jīng)過法律規(guī)范、制度設(shè)計等程序才能內(nèi)化為新的政治制度，因此，政府職能轉(zhuǎn)變和新一輪的政府機構(gòu)改革尚處于起步階段。

結(jié)語

從新制度主義視角來分析政府機構(gòu)同構(gòu)的原因，我們可以跳出政府機構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)這個小圈子來看問題，從而能夠從政府機構(gòu)同構(gòu)背后的制度環(huán)境中找到更深層次的原因，也使我們認(rèn)識到下一步的政府機構(gòu)改革應(yīng)從制度環(huán)境的改變中尋找出路。

從制度環(huán)境賴以產(chǎn)生影響的三個機制來看，一方面，必須改變強迫機制中的一些重要因素（如政府管理體制和管理模式、法律法規(guī)、政績考核等）來改變該機制對政府機構(gòu)同構(gòu)所施加的強迫性影響，使政府良性運作；另一方面，政府自身應(yīng)重視模仿機制和社會規(guī)范機制在政府運作過程中發(fā)揮作用的因素，即應(yīng)積極順應(yīng)世界潮流，遵循當(dāng)代社會共同價值觀念，注重學(xué)習(xí)其他組織、其他國家政府機構(gòu)的優(yōu)秀做法。從制度環(huán)境本身來看，在諸多政府背后的政治制度環(huán)境中，“條塊分割”的政府管理體制和“職責(zé)同構(gòu)”的政府管理模式是政府機構(gòu)同構(gòu)的根本原因，因此政府機構(gòu)改革應(yīng)從解決根本性問題入手，逐步推進(jìn)。

新一屆中央政府著力于轉(zhuǎn)變政府職能、進(jìn)一步簡政放權(quán)、深化行政體制改革、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，這必將為政府機構(gòu)營造一個全新的政治制度環(huán)境，為進(jìn)行切實有效的政府機構(gòu)改革奠定基礎(chǔ)。而政府機構(gòu)改革的穩(wěn)步推進(jìn)又會反過來促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，形成良性互動。由此，我們可以進(jìn)一步認(rèn)識到，在大的政治制度環(huán)境背景下，只進(jìn)行某一方面的改革難以取得實質(zhì)性進(jìn)步，政治體制改革必須積極穩(wěn)妥地全方位共同推進(jìn)，朝著政治現(xiàn)代化的目標(biāo)邁進(jìn)。

［1］馬迎賢.非營利組織理事會“制度同構(gòu)現(xiàn)象探析”［J］.學(xué)會，2006（9）.

［2］周雪光.組織社會學(xué)十講［M］.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003：75.

［3］朱光磊，張志紅.“職責(zé)同構(gòu)”批判［J］.北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005（1）.

［4］安勇.職責(zé)同構(gòu)：中國政府間縱向關(guān)系發(fā)展的癥結(jié)［J］.法制與社會，2008，05（中）.

［5］周振超.打破職責(zé)同構(gòu)：條塊關(guān)系變革的路徑選擇［J］.中國行政管理，2005（9）.

［6］葉麒麟.打破職責(zé)同構(gòu)：政府機構(gòu)改革的新思路［J］.學(xué)術(shù)探索，2007（2）.

［7］赫廣義.中國縱向間政府“職責(zé)同構(gòu)”模式解析［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版），2005，03（2）.

［8］朱光磊，張志紅.“職責(zé)同構(gòu)”批判［J］.北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2005（1）.

［9］劉雙，趙巖.職責(zé)同構(gòu)下的地方議事協(xié)調(diào)機構(gòu)［J］.中國城市經(jīng)濟，2011（18）.