以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定的探討

萬云青

(南京市檔案局，江蘇南京，210019）

在過去傳統(tǒng)的以卷為單位進(jìn)行立卷歸檔的情況下，檔案開放鑒定工作也是以卷為單位進(jìn)行，若一卷檔案中有不應(yīng)當(dāng)公開的某一份文件，雖然這卷檔案中其他文件均可開放，但是這卷檔案仍然不予開放。結(jié)果就是：各級(jí)國(guó)家綜合檔案館檔案的開放程度較低。

2014年6月，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》，對(duì)推動(dòng)檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展作出全面規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)檔案工作進(jìn)入到了一種新常態(tài)，即以服務(wù)大局、服務(wù)民生為中心，以“三個(gè)體系”建設(shè)為重點(diǎn)，事業(yè)發(fā)展得到充分保障的新常態(tài)。國(guó)家檔案局局長(zhǎng)楊冬權(quán)在全國(guó)檔案局長(zhǎng)館長(zhǎng)會(huì)議上的講話提出，“為了適應(yīng)、引領(lǐng)檔案工作新常態(tài)，我們必須具有五種新思維，即創(chuàng)新思維、先行思維、網(wǎng)絡(luò)思維、合作思維、人本思維”。這就要求我們要以全新的思維、視角、理念、舉措來主動(dòng)把握和積極適應(yīng)檔案工作新常態(tài)，推動(dòng)檔案工作上新臺(tái)階。因此，檔案的開放鑒定工作也應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)。

一、南京市檔案館近年來檔案開放鑒定工作做法

南京市檔案館早于2007年就開始了對(duì)館藏到期檔案實(shí)行以件為單位進(jìn)行檔案的開放鑒定工作，采取直接鑒定與間接鑒定相結(jié)合的方法，逐件審閱。具體做法是：根據(jù)館藏到期檔案的數(shù)量，確定開放鑒定工作范圍，在文件級(jí)目錄數(shù)據(jù)中逐件對(duì)檔案題名、內(nèi)容進(jìn)行具體分析和仔細(xì)檢查，充分利用電子圖像數(shù)據(jù)，有疑問的調(diào)取檔案原件進(jìn)行審核。在此基礎(chǔ)上，對(duì)不宜開放的文件逐一進(jìn)行登記，說明不開放的理由，形成控制使用的文件級(jí)目錄數(shù)據(jù)。擬開放的檔案文件經(jīng)南京市檔案館檔案鑒定委員會(huì)審核后，形成開放文件目錄，打印裝訂成冊(cè)，供利用者使用。形成的“控制“或”開放“的檔案文件在對(duì)應(yīng)的目錄數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)中標(biāo)注“控制（KZ）”或“開放（KF）”標(biāo)識(shí)。

二、以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定工作的必要性和可行性

1.必要性

（1）《政府公開信息條例》的實(shí)施推動(dòng)了檔案開放鑒定工作。

《政府信息公開條例》的制定是為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的服務(wù)作用。

《政府信息公開條例》第六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息?！闭畔⒌墓_遵循“以公開為原則，不公開為例外”的原則。政府信息包含了歷史信息和現(xiàn)行信息，歷史信息主要保存于各級(jí)國(guó)家檔案館?！墩畔⒐_條例》的實(shí)施，將政府信息公開工作與檔案工作不可分割地聯(lián)系在了一起，政府公開信息進(jìn)入檔案利用體系，從法律和制度上給檔案利用帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對(duì)檔案工作提出了新的更高的要求。要求我們?cè)陂_展檔案開放鑒定工作時(shí)，除要遵守《檔案法》《保密法》及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方面的法律法規(guī)外，還要依據(jù)《政府信息公開條例》中的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步擴(kuò)大檔案開放的范圍。

而現(xiàn)行《檔案法》對(duì)檔案開放時(shí)限的規(guī)定限制了檔案化政府信息的開放，現(xiàn)階段檔案館檔案開放步伐明顯滯后。1993年檔案學(xué)家特魯?shù)稀·皮特爾松女士在國(guó)際檔案圓桌會(huì)上提出：“設(shè)計(jì)并保證擴(kuò)大公民查閱文件與檔案權(quán)利、爭(zhēng)取縮短檔案開放的法定期限是現(xiàn)代化檔案立法中的一個(gè)必要的具有普遍性的問題?！睓n案作為重要的政府信息資源，檔案的開放可以參照政府信息公開的做法，也應(yīng)遵循“以公開為原則，不公開為例外”的原則?！稐l例》規(guī)定政府信息一般自形成（或變更）之日起20 個(gè)工作日內(nèi)公開，檔案館（室）保管的檔案，在不違背《條例》中關(guān)于“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”規(guī)定的基礎(chǔ)上，都應(yīng)納入政府信息公開的范圍，縮短檔案開放的法定期限，不受檔案30年開放的限制，向全社會(huì)開放。

（2）社會(huì)公眾對(duì)檔案利用需求的不斷增強(qiáng)要求檔案開放力度不斷加大。

2012年10月，在布理斯班召開的第十七屆國(guó)際檔案大會(huì)上，國(guó)際檔案理事會(huì)一致通過了由國(guó)際檔案理事會(huì)最佳實(shí)踐與標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)利用工作組起草的《檔案利用原則》，并對(duì)外權(quán)威發(fā)布?！对瓌t》共列出了10 項(xiàng)內(nèi)容，第1 項(xiàng)內(nèi)容就是：“公眾有權(quán)力利用公共機(jī)構(gòu)的檔案。公共和私人機(jī)構(gòu)或組織都應(yīng)該盡可能最大限度地開放檔案?！薄矮@取政府檔案對(duì)于信息社會(huì)來說十分重要?！薄吨腥A人民共和國(guó)檔案法》也規(guī)定了國(guó)家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開放。最大限度地開放館藏檔案，是檔案工作者的責(zé)任。

改革開放以來，檔案利用的群體在不斷壯大，除過去主要以黨政機(jī)關(guān)及其工作人員為主外，其他社會(huì)組織、學(xué)者、公民個(gè)人對(duì)檔案的利用需求也在不斷地增強(qiáng)。隨著政務(wù)公開的推進(jìn)，社會(huì)公眾知情權(quán)的意識(shí)不斷增強(qiáng)，特別是在婚姻、公證、房地產(chǎn)、城市拆遷、招工、獨(dú)生子女、社會(huì)保障、醫(yī)療、保險(xiǎn)、出國(guó)等與人民切身利益密切相關(guān)等方面，需要利用檔案來維護(hù)自身權(quán)益。利用需求的增加，迫切要求各級(jí)國(guó)家綜合檔案館不斷加大檔案開放的力度，增加檔案開放的數(shù)量，拓展檔案服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。

雖然自上個(gè)世紀(jì)80年代以來，國(guó)家出臺(tái)了一系列的關(guān)于檔案開放的法律、政策，從歷史檔案開放到近現(xiàn)代檔案開放，檔案開放的力度不斷加大，大量的檔案信息資源經(jīng)過開放鑒定后已提供給社會(huì)公眾利用，但開放程度依然很低。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站公布的檔案統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)，至2013年年底，我國(guó)有國(guó)家綜合檔案館3325個(gè)，館藏檔案44759.10 萬卷（件），開放檔案8490萬卷（件），利用檔案1477.8 萬卷（件次）。從數(shù)據(jù)中可以看出，我國(guó)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館檔案開放的程度普遍不高，只有18.97%，和社會(huì)對(duì)檔案的利用需求存在著很大的差距，大量的檔案資源由于種種原因未能開放給社會(huì)公眾利用，深藏庫中。現(xiàn)象的產(chǎn)生主要源于傳統(tǒng)的檔案開放鑒定做法。傳統(tǒng)的檔案開放鑒定工作基本上以卷為單位，若一份歸檔文件中有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容或一卷檔案中有不應(yīng)當(dāng)公開的某一份文件，那么這份歸檔文件與這卷檔案就不予開放。如果改成以件為單位進(jìn)行開放鑒定，此卷中有一份不宜開放，其余文件可以開放的均可列為開放，這樣就可以大大增加檔案開放的數(shù)量。以我們南京市檔案館為例：2014年，南京市檔案館分兩批向社會(huì)開放了館藏1978—1982年形成的檔案，共鑒定了13476卷、221772件檔案，開放檔案6471 卷、146119件。如果以卷為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的話，開放的檔案只占鑒定檔案的48%；如果以件為單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，開放的檔案數(shù)量大大增加，占了66%。從中我們看出，以件為單位進(jìn)行檔案的開放鑒定，可以大幅度提高檔案的開放程度，增加開放檔案的數(shù)量，為檔案信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)提供更多、更全的檔案信息資源，提升國(guó)家綜合檔案館服務(wù)基層、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)民生的水平。

2.可行性

（1）檔案信息化程度的加大，為檔案開放鑒定工作提供了可能。

隨著信息技術(shù)的日新月異和互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的無限延伸，社會(huì)已進(jìn)入到數(shù)字化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代。受此影響，未來檔案館將向著數(shù)字化檔案館方向發(fā)展。目前，各級(jí)國(guó)家檔案館正大力推進(jìn)數(shù)字檔案館建設(shè)，其建設(shè)必須建立在豐富的檔案數(shù)據(jù)資源、類型結(jié)構(gòu)符合公眾需求的數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)上。檔案館檔案開放程度的高低，直接影響到檔案信息網(wǎng)絡(luò)上可供社會(huì)公眾查詢利用的數(shù)據(jù)資源的多寡。數(shù)字檔案館建設(shè)前期的主要任務(wù)就是要加大檔案數(shù)字化處理工作，“存量檔案數(shù)字化、增量檔案電子化”，逐步實(shí)現(xiàn)由提供檔案實(shí)體轉(zhuǎn)為提供電子圖像，以卷為單位提供利用逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐晕募閱挝惶峁├?。因此，在檔案信息化程度逐漸加大的情況下，我們?cè)谶M(jìn)行檔案開放鑒定時(shí)，可根據(jù)文件級(jí)電子目錄和電子圖像，以件為單位對(duì)檔案直接進(jìn)行開放鑒定。如果一卷檔案內(nèi)有一份或部分文件不適合向社會(huì)提供利用，那這份或這部分文件可列為控制使用，其余部分可列為開放使用，形成文件級(jí)的檔案開放目錄，向社會(huì)提供利用，對(duì)不開放的文件沒有任何不利影響。

（2）《檔案利用原則》和《政府信息公開條例》為以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定工作提供了權(quán)威國(guó)際基準(zhǔn)和參照。

《檔案利用原則》為檔案工作者提供了一個(gè)衡量現(xiàn)行利用政策與實(shí)踐以及重新制定利用政策時(shí)的權(quán)威國(guó)際基準(zhǔn)。《原則》的第8 項(xiàng)“檔案保管機(jī)構(gòu)要保證業(yè)務(wù)流程不會(huì)對(duì)檔案利用造成阻礙”中有這樣內(nèi)容：“當(dāng)整卷或整件檔案不能開放時(shí)，部分開放是提供利用的一種方式。如果一件檔案在幾個(gè)句子或有限的幾頁中包含敏感信息，可將那部分信息移除，把剩余部分開放利用……”。這條原則為我們制定以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定工作原則提供了基準(zhǔn)。

同樣，《政府信息公開條例》第二十二條規(guī)定：“申請(qǐng)公開的政府信息中含有不應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，但是能夠作區(qū)分處理的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供可以公開的信息內(nèi)容?！?/p>

因此，我們?cè)跈n案開放鑒定實(shí)際工作中，可以參照《檔案利用原則》和《政府信息公開條例》中的相關(guān)規(guī)定，及時(shí)調(diào)整檔案鑒定開放的原則、制度，細(xì)化業(yè)務(wù)規(guī)范，增強(qiáng)可操作性。細(xì)化開放工作，盡可能多地開放檔案，滿足公眾各方面的利用需求。

（3）《歸檔文件整理規(guī)則》推行按件整理歸檔文件的方法，使以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定成為一種必然。

2000年，國(guó)家檔案局頒布了中華人民共和國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T22-2000），推行歸檔文件按件整理方法?！稓w檔文件整理規(guī)則》的實(shí)施，改變了歸檔文件整理立卷的方法，同樣在檔案利用的方式上，也進(jìn)行了改變，直接以件為單位向社會(huì)提供利用，解決了案卷級(jí)管理中保密與利用的矛盾。雖然以件為單位進(jìn)行整理歸檔的檔案仍處于保密期限內(nèi)，但以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定是一種必然。

三、以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定存在的問題及解決的辦法

1. 檔案案卷“開放”或“控制”標(biāo)識(shí)的處理

1986年2月國(guó)家檔案局印發(fā)的《檔案館開放檔案暫行辦法》第七條規(guī)定“開放與控制使用的檔案，應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行區(qū)分，做到界限清楚，標(biāo)記顯明?！币簿褪钦f，經(jīng)過鑒定后的開放檔案必須與控制檔案嚴(yán)格區(qū)分，檔案案卷和目錄上均應(yīng)做出明顯的標(biāo)記。盡管此辦法已于1992年7月1日廢止，但各級(jí)國(guó)家綜合檔案館在進(jìn)行檔案開放鑒定工作中仍然根據(jù)這一規(guī)定，在經(jīng)過鑒定后的檔案案卷和案卷級(jí)目錄上作“開放”或“控制”標(biāo)記，以便查用時(shí)識(shí)別。在實(shí)行以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定后，對(duì)于文件級(jí)目錄，無論是以卷為保管單位的文件，還是以件為保管單位的文件，只要這份文件被鑒定為開放或控制，在其對(duì)應(yīng)的文件級(jí)目錄上標(biāo)注“開放（KF）”或“控制（KZ）”標(biāo)識(shí)。如果案卷內(nèi)文件全部為開放或全部為控制，在檔案案卷和案卷級(jí)目錄上作“開放”或“控制”標(biāo)記不存在問題。但是，如果案卷內(nèi)有一份或幾份文件被列為控制使用，那這卷檔案及案卷級(jí)目錄上也應(yīng)標(biāo)注“控制”標(biāo)識(shí)。然而，在檔案信息化程度逐漸加大的情況下，在檔案案卷及案卷目錄上做“開放”或“控制”標(biāo)識(shí)是否有必要，這個(gè)問題值得探討。

2.統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的處理

對(duì)于傳統(tǒng)以案卷方式歸檔的檔案，實(shí)行以件為單位進(jìn)行檔案的開放鑒定，在填報(bào)“檔案館基本情況年報(bào)”有關(guān)檔案開放數(shù)據(jù)時(shí)，仍按原來的統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，如果案卷內(nèi)全部文件被列為開放的，這卷檔案即統(tǒng)計(jì)為開放卷，只要該卷內(nèi)的一份或部分文件被列為不開放的，那么該卷檔案仍列為不開放，不統(tǒng)計(jì)在開放卷數(shù)中。

新形勢(shì)下，轉(zhuǎn)變檔案開放鑒定工作理念，加大檔案開放力度、增加檔案開放數(shù)量，向社會(huì)提供更多、更豐富的檔案信息資源，充分發(fā)揮“檔案守護(hù)個(gè)人和團(tuán)體的記憶并為之服務(wù)，在社會(huì)發(fā)展中扮演重要角色”的作用，“豐富我們對(duì)人類社會(huì)的認(rèn)知，促進(jìn)民主，保護(hù)公民權(quán)利，提高生活質(zhì)量”是檔案工作的使命與責(zé)任。

［1］李音，張軼哲譯.界定檔案利用權(quán)責(zé)，提供政策制定基準(zhǔn)——國(guó)際檔案理事會(huì)權(quán)威對(duì)外發(fā)布的《檔案利用原則》［N］.中國(guó)檔案報(bào)，2012-10-19（3）.

［2］佛山市檔案局. 印發(fā)關(guān)于以件為單位進(jìn)行檔案開放鑒定的意見的通知［S］.2012-1-11.

［3］楊霞. 我國(guó)綜合檔案館檔案開放與利用情況綜述［J］.北京檔案，2009（2）.

［4］李揚(yáng)新. 政府信息公開立法啟示下的檔案開放制度設(shè)計(jì)［J］.檔案與建設(shè)，2007（1）.