曲廣娣

(司法部 司法研究所，北京100020)

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，作為一種從源頭遏制腐敗的防范措施，自1766年從荷蘭誕生起，便以其公開透明的制度模式，成為反腐敗的一項(xiàng)重要的預(yù)警機(jī)制。把公職人員的財(cái)產(chǎn)置于陽(yáng)光之下，既可以凈化工作環(huán)境、守正工作風(fēng)氣，也可以警戒公職人員權(quán)力尋租的沖動(dòng)和貪念，力保公權(quán)力不被濫用，從而制約腐敗的發(fā)生。同時(shí)，政府也在陽(yáng)光之下贏得公信力。由于對(duì)該制度必要性的論證已經(jīng)相對(duì)充分，本文因此側(cè)重財(cái)產(chǎn)申報(bào)的對(duì)策探討，即在了解制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，找尋制度推行過程中的困難和阻力以及背后的原因所在，進(jìn)而思考現(xiàn)實(shí)的制度應(yīng)對(duì)方案。

一、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀

(一)硬件上:僅為黨紀(jì)層面的規(guī)定

1987年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任王漢斌就提出建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的立法動(dòng)議，1988年國(guó)務(wù)院還起草了相關(guān)的草案，至1994年全國(guó)人大常委會(huì)又正式將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》列入立法規(guī)劃，但這些立法層面的動(dòng)議、嘗試和規(guī)劃都因故擱淺。不過財(cái)產(chǎn)申報(bào)的必要性還是催動(dòng)了相關(guān)的制度努力，立法層面的擱置在黨紀(jì)層面有了彌補(bǔ)。1995年4月，中共中央辦公廳聯(lián)合國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，這個(gè)規(guī)定雖然性質(zhì)上屬于黨的紀(jì)律規(guī)定，但卻是我國(guó)關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題最初的規(guī)定。1997年，前述兩個(gè)部門又頒布了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，增加了收入以外事項(xiàng)的申報(bào)，財(cái)產(chǎn)的范圍等也有所擴(kuò)展。2001年，鑒于成克杰、胡長(zhǎng)清等高官貪腐的社會(huì)不良影響，中紀(jì)委、中組部出臺(tái)《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》，從而省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部在財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)的報(bào)告上不再僅限于1995年規(guī)定的范圍，而是擴(kuò)展至包括房產(chǎn)、有價(jià)證券等在內(nèi)的家庭財(cái)產(chǎn)。2006年，中共中央辦公廳頒布了《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，取代了1997年的“重大事項(xiàng)”報(bào)告規(guī)定。2010年，中辦和國(guó)辦又出臺(tái)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，作為重要的黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定，并以此取代1995年的“縣處級(jí)收入申報(bào)”規(guī)定和2006年的“個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的報(bào)告規(guī)定”。由此，經(jīng)歷次修改之后，現(xiàn)行還有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定就是2001年的《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》，以及2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，這兩個(gè)規(guī)定都屬于黨內(nèi)的紀(jì)律規(guī)定。

(二)軟件上:觀念上兩頭熱、中間冷

中央高層對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題比較重視。溫家寶分別在2010年3月、2011年2月、2011年9月三次在談話中提到財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度①三次講話分別為2010年3月5日，溫家寶總理在作政府工作報(bào)告;2011年2月28日，溫家寶總理與網(wǎng)友在線交流;2011年9月15日，溫家寶總理在“第五屆夏季達(dá)沃斯論壇”談到反腐問題時(shí)指出要逐步推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度。(參見溫家寶2年3 提財(cái)產(chǎn)申報(bào) 財(cái)產(chǎn)監(jiān)督范圍有待擴(kuò)大網(wǎng)址為http://news.sina.com.cn/c/sd/2011－09－16/100623165388.shtml.)，強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)申報(bào)對(duì)于加強(qiáng)對(duì)干部的監(jiān)督、防止腐敗的重要性，表達(dá)了啟動(dòng)立法、完善制度的努力和決心。新一屆政府更加大了反腐敗的力度，習(xí)近平提出“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制”［1］。在十八大會(huì)議期間，面對(duì)輿論對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的關(guān)切，俞正聲、汪洋等都表示，要逐步探索實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開制度，在制度上建立一套完備的、便于群眾監(jiān)督的辦法。［2］財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立的呼聲一直很高，既有學(xué)者的上書建議，又有人大代連續(xù)多年的立法提案。不過在制度落實(shí)和執(zhí)行層面的表現(xiàn)不是很見成效。制度出臺(tái)的步伐緩慢，從最初立法動(dòng)議的提出至今27年仍然未啟動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的實(shí)質(zhì)性舉措?，F(xiàn)有的黨紀(jì)層面的規(guī)定內(nèi)容躲閃，配套措施缺失，且對(duì)現(xiàn)有規(guī)定的執(zhí)行敷衍了事、走過場(chǎng)應(yīng)付了事的心態(tài)和做法比較普遍。因而財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在觀念這一軟件上面，呈現(xiàn)中央高度重視、民眾積極呼吁，但是制度設(shè)想的實(shí)際落實(shí)者不夠積極主動(dòng)的局面，也即兩頭熱，中間冷。

二、現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在的問題

從我國(guó)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度主要存在如下問題:

(一)法律法規(guī)的缺失

如上所示，現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定都是黨內(nèi)的紀(jì)律規(guī)定，全國(guó)人大雖然把財(cái)產(chǎn)申報(bào)列入了立法規(guī)劃，但至今無(wú)果。相關(guān)法律法規(guī)的欠缺，導(dǎo)致了如下的難題:

首先，規(guī)定的執(zhí)行力不夠。作為執(zhí)政黨的黨內(nèi)紀(jì)律，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定雖然可以對(duì)絕大多數(shù)黨員干部起到約束作用，并營(yíng)造一定的制度氛圍和社會(huì)風(fēng)氣，但是，從規(guī)范的普遍性和強(qiáng)制性，乃至規(guī)范機(jī)制上都有許多欠缺。從規(guī)定的效力等級(jí)來(lái)看，黨的指導(dǎo)方針雖然是立法的指導(dǎo)思想，但在制度落實(shí)上，法律畢竟是社會(huì)中最主導(dǎo)、最普遍和最有效的社會(huì)規(guī)范。黨紀(jì)層面的申報(bào)規(guī)定相較于法律規(guī)定，欠缺可以社會(huì)一體推行的普遍約束力、渠道通暢的國(guó)家強(qiáng)制力、系統(tǒng)而又適當(dāng)?shù)膽徒潴w系。

其次，對(duì)非黨員和家庭成員的規(guī)范不夠名正言順。中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨內(nèi)紀(jì)律規(guī)定可以約束絕大多數(shù)的黨員干部，但是畢竟不能囊括全部的公職人員，雖然執(zhí)政黨依據(jù)其核心地位，可以把相關(guān)申報(bào)要求推行下去，2010年的規(guī)定也已經(jīng)把2006年規(guī)定中的人員范圍由黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)大到領(lǐng)導(dǎo)干部，但畢竟在規(guī)范理由的說(shuō)明上要費(fèi)些周折。執(zhí)政黨展開對(duì)公職人員的監(jiān)督于政治效果上可成立，于邏輯起點(diǎn)上則易惹非議。若是由法律以監(jiān)督權(quán)力之名展開相關(guān)規(guī)定，就可以避免這樣不必要的爭(zhēng)議，而把規(guī)范對(duì)象擴(kuò)展至全體公職人員。

對(duì)公職人員家庭成員的申報(bào)要求也是如此，黨的紀(jì)律約束雖可以施加，但總非順理成章，易予人以強(qiáng)加于人的口實(shí)。若納入法律規(guī)定，援用權(quán)力約制、利益牽連、利害相關(guān)等法理，可以對(duì)申報(bào)義務(wù)的設(shè)定提供充分的理由。并且各法律部門的有機(jī)配合，也可以調(diào)動(dòng)各種有效的保護(hù)機(jī)制對(duì)家庭成員申報(bào)所涉及的隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等做出相應(yīng)的調(diào)適，防微杜漸，避免不當(dāng)?shù)暮蠊?/p>

最后，缺乏明確規(guī)范之效力范圍的一般準(zhǔn)則。1995年、1997年、2001年、2006年和2010年的幾個(gè)規(guī)定，雖然各有規(guī)定時(shí)間效力的明文條款，但規(guī)定不夠明確，仍然留有未決的事項(xiàng)。比如，1997年的重大事項(xiàng)申報(bào)中財(cái)產(chǎn)項(xiàng)的規(guī)定與1995年的縣處級(jí)收入申報(bào)中的財(cái)產(chǎn)項(xiàng)不一致處，該如何適用，未加明確;2006年報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定僅是明文廢止了1997年的重大事項(xiàng)申報(bào)規(guī)定，由此1995年的縣處級(jí)以上申報(bào)規(guī)定(省部級(jí)除外)和2001年的省部級(jí)家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告規(guī)定依然有效，而對(duì)于其中財(cái)產(chǎn)項(xiàng)的不一致處，該如何適用，未加明確;2010年的規(guī)定明文廢止了1995年的規(guī)定和2006年的規(guī)定，但對(duì)于2001年規(guī)定的效力則沒有明確，推定其有效的話，則2001年規(guī)定和2010年規(guī)定中交叉不一致處，該如何適用，則未加明確。由于是黨紀(jì)層面的規(guī)定，所以，法律上確定法的效力位階的一般準(zhǔn)則(如法律淵源的效力等級(jí)、新法優(yōu)于舊法原則，特別法優(yōu)于一般法等)是否可以套用，就存在疑問。如果把這些相關(guān)規(guī)定納入法律體系，則可以援用相關(guān)的法律技術(shù)確清此類問題，為后續(xù)的執(zhí)行疏浚通道。

(二)現(xiàn)有規(guī)定申報(bào)內(nèi)容的不足

相較于1995年的規(guī)定，之后的各修改稿在內(nèi)容上有了很大的改進(jìn)。但是很多內(nèi)容的改進(jìn)只停留在字面，在實(shí)際執(zhí)行中流于形式。相關(guān)問題體現(xiàn)在如下方面:

1.文本上的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，事實(shí)上的收入申報(bào)。2010年的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》字面上已是財(cái)產(chǎn)申報(bào)，而非單純的收入申報(bào)，但在實(shí)際執(zhí)行中，申報(bào)的還僅是收入(即工資和獎(jiǎng)金)。如新疆阿勒泰市在其廉政網(wǎng)上公示的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表上，在勞務(wù)所得、禮金、有價(jià)證券以及家庭成員的從業(yè)、投資情況等欄下，幾乎都填的是無(wú)。并且從文本上來(lái)看，現(xiàn)有的2010年的規(guī)定對(duì)財(cái)產(chǎn)的范圍雖然已經(jīng)做了盡可能的列舉，但是禮金、汽車以及其他貴重物品這些重要的財(cái)產(chǎn)內(nèi)容還是被遺漏。

2.意圖上的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)，實(shí)踐中的戶內(nèi)收入申報(bào)。1995年的規(guī)定僅限于個(gè)人申報(bào)，后來(lái)的規(guī)定都為家庭申報(bào)。但是在實(shí)際的落實(shí)上，也只是走過場(chǎng)，僅限于申報(bào)家庭成員的工資和獎(jiǎng)金，其余一律填無(wú)，使制度初衷不可能實(shí)現(xiàn)。并且，各稿規(guī)定所確定的家庭成員范圍，一般是配偶和共同生活的子女，即2001年的規(guī)定所注明的“未成年和不能獨(dú)立生活的子女”，或者2006年規(guī)定所解釋的“同財(cái)共居”的子女。而從現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)聯(lián)和情感聯(lián)系來(lái)看，把非法所得轉(zhuǎn)移給成年子女即合情合理又現(xiàn)實(shí)存在。所以，盡設(shè)定“共同生活的子女”的報(bào)告義務(wù)，這個(gè)范圍過窄，且起不到實(shí)際的防范效果。

3.僅限于新任、現(xiàn)職申報(bào)以及縣處級(jí)副職以上申報(bào)，而非全體公職人員常態(tài)申報(bào)。雖然從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，只有副處級(jí)以上的公職人員才可能實(shí)際影響公權(quán)力的運(yùn)行，但是申報(bào)人的確定應(yīng)該以權(quán)力大小而論，而不應(yīng)以職級(jí)大小論。在基層，有些科級(jí)干部就足以行使事關(guān)重大的權(quán)力;有些易生腐敗的崗位，即便普通職員若濫用權(quán)力，也會(huì)造成巨大的社會(huì)危害。此外，離職申報(bào)可以對(duì)公職人員整個(gè)任期的財(cái)產(chǎn)狀況有完整地呈現(xiàn)，使其整個(gè)任內(nèi)的財(cái)產(chǎn)狀況自始至終處于監(jiān)督之下，不應(yīng)缺少。因而應(yīng)該考慮擴(kuò)大申報(bào)人的范圍，針對(duì)全體公職人員做細(xì)致規(guī)定，也不僅限于新任和現(xiàn)職申報(bào)，而應(yīng)包括離職申報(bào)。

4.僅限于組織內(nèi)部申報(bào)，而非社會(huì)公開申報(bào)。申報(bào)是為監(jiān)督，防止腐敗，提高政府公信力。若僅是組織內(nèi)部申報(bào)，則監(jiān)督維度有失全面，政府借以會(huì)通民意、提高公信力的目的也難以達(dá)成。公開是最直接有效的監(jiān)督措施，可以杜絕自我監(jiān)督的消極、懈怠、皆大歡喜的弊病。僅有申報(bào)，而不向社會(huì)公開，申報(bào)制度的設(shè)立就全無(wú)意義，甚至稱不上申報(bào)制度。最新2010年的規(guī)定，雖有所改進(jìn)，規(guī)定受理機(jī)關(guān)對(duì)申報(bào)材料“應(yīng)當(dāng)設(shè)專人妥善保管”，但也還未達(dá)到社會(huì)公開的程度。對(duì)此應(yīng)該做進(jìn)一步的將申報(bào)材料向社會(huì)公開。

(三)執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的問題

從財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容的具體設(shè)定來(lái)看，雖有欠缺，但若都能嚴(yán)格執(zhí)行，也能起到相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督防范效果。不過事與愿違，實(shí)際執(zhí)行中，搞形式、走過場(chǎng)的情況比較普遍。執(zhí)行環(huán)節(jié)存在的問題，主要表現(xiàn)在:

1.執(zhí)行部門和人員自身抵觸，執(zhí)行動(dòng)力不足

無(wú)論是制度的制定者，申報(bào)的受理機(jī)關(guān)還是具體的申報(bào)人，都是向自己開刀，自我利益削減。這種逆人的自利的生物本性，易令人心生抵觸，行動(dòng)躲閃。并且，從具體情況來(lái)看，公職人員收入本就不高，有些在具體工作中的自主權(quán)也不大，上令下達(dá)、遵照?qǐng)?zhí)行的內(nèi)容居多，權(quán)與利都不高，卻要負(fù)擔(dān)煩瑣申報(bào)、家庭信息公開的義務(wù)，自然多會(huì)抵觸。另外，濫用權(quán)力、以權(quán)謀私者，則心中有鬼，不敢申報(bào)，自然會(huì)更加抵觸，甚至想方設(shè)法尋求規(guī)避。心理的抵觸阻滯了執(zhí)行，造成公職人員普遍乃至默契的消極應(yīng)對(duì)，甚至拖延制度執(zhí)行的進(jìn)程。具體申報(bào)中收入以外事項(xiàng)一律填“無(wú)”便是這種抵觸心理的體現(xiàn)。

2.缺乏健全有效的監(jiān)督機(jī)制

執(zhí)行不力的關(guān)鍵在于督促機(jī)制不靈，欠缺健全有效的監(jiān)督、制約措施，無(wú)法確保申報(bào)義務(wù)的履行。首先是不公開導(dǎo)致的社會(huì)監(jiān)督缺乏。各稿規(guī)定至今都未明確社會(huì)公開的方式和渠道。阿勒泰市的試點(diǎn)中，采取了在政府廉政網(wǎng)上公示的做法，很可取。雖然實(shí)踐中因申報(bào)內(nèi)容的敷衍了事使得實(shí)際公示效果大打折扣，但至少公示的收入情況，能讓民眾對(duì)各部門行業(yè)的公職人員的收入情況有大致了解，比對(duì)申報(bào)人現(xiàn)實(shí)生活水平，能暴露一些腐敗的可能因子。不過，這也難起到根本、直接的防范、監(jiān)督效果。其次，對(duì)申報(bào)信息的核查機(jī)制欠缺。歷次規(guī)定都只設(shè)定了申報(bào)義務(wù)，但對(duì)于申報(bào)信息準(zhǔn)確與否，未進(jìn)一步設(shè)定相應(yīng)的核查機(jī)關(guān)，從而導(dǎo)致申報(bào)不實(shí)。再次，對(duì)申報(bào)不實(shí)的處理，其權(quán)力歸屬、處罰力度都欠缺周嚴(yán)。單位內(nèi)部自查、自行處理易生包庇，批評(píng)教育、通報(bào)等處理方式，顯得過輕，不足以懲前毖后。

三、財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題存在的原因和阻力

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度存在如上問題的原因，主要在于存在不易解決的一些矛盾。

(一)抑制腐敗的緊迫性與社會(huì)穩(wěn)定的必要性的矛盾

腐敗損害黨的形象，威脅黨的執(zhí)政地位，危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，在腐敗高發(fā)、情節(jié)愈重的當(dāng)下，亟待對(duì)其加以及時(shí)整治，以免事態(tài)惡化，無(wú)可挽回。財(cái)產(chǎn)申報(bào)作為預(yù)防腐敗的可靠經(jīng)驗(yàn)，實(shí)有徹底推廣的必要性。但是，在貧富分化加劇，權(quán)錢交易頻發(fā)，對(duì)民眾憤怨的憂忌，使得決策層或許會(huì)擔(dān)憂若一步到位實(shí)行全面徹底的申報(bào)制度，官員真實(shí)的財(cái)產(chǎn)信息公開之后，會(huì)引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素，加劇社會(huì)矛盾。因而，在財(cái)產(chǎn)申報(bào)的問題上，雖然很早就有了立法動(dòng)議，并列入了立法規(guī)劃，黨的紀(jì)律層面的規(guī)定也一改再改，以求跟進(jìn)，但是進(jìn)展些微，步伐緩慢。先行試點(diǎn)、然后擴(kuò)展開來(lái)的漸進(jìn)式模式的主張占主導(dǎo)。這種猶疑不決的心態(tài)，部分決定了呈現(xiàn)在各稿規(guī)定中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容總是流于空泛，真正能使制度切實(shí)有效的實(shí)際努力不夠。

(二)主權(quán)和治權(quán)的矛盾

這其實(shí)是現(xiàn)代民主社會(huì)的普遍矛盾。民主建制的本質(zhì)是人人當(dāng)家做主，但具體社會(huì)的運(yùn)作不可能做到人人都參與社會(huì)事務(wù)的決策，社會(huì)治理在客觀現(xiàn)實(shí)上大多只能交托給由少數(shù)人組成的政府，由其代為行使治理權(quán)，是為共和這種代議制民主之下人民當(dāng)家做主的“主權(quán)”和政府代為治理社會(huì)的“治權(quán)”。政府及其公職人員在行使權(quán)力的過程中，容易為權(quán)力之積極操控的屬性所沾染，恣意妄為，響應(yīng)個(gè)人意愿，謀求一己私利，從而有失民主之本原建制為其設(shè)定的代理人本分。這種主權(quán)和治權(quán)的矛盾，決定了公職人員行使權(quán)力過程中容易濫用權(quán)力，也即阿克頓勛爵和孟德斯鳩等所揭示的權(quán)力與腐敗相伴相生的事實(shí)①孟德斯鳩對(duì)此說(shuō):“但一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！眳⒁姡鄯ǎ菝系滤锅F著《論法的精神(上冊(cè))》，張雁深譯，商務(wù)印書館，1961年出版，第154 頁(yè)。阿克頓勛爵也有關(guān)于權(quán)利和腐敗的著名論斷:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！?為阿克頓1887年4月5日在給友人函件上所寫。)。腐敗既生，必須整治，這種整治卻要依靠擁有權(quán)力的人來(lái)決策并執(zhí)行，這種自我利益廢黜的治理途徑，必然會(huì)阻礙重重。濫用權(quán)力的人不愿意自掘墳?zāi)?，搬起石頭砸自己的腳，即便清正廉潔的人也不愿自設(shè)約束，因?yàn)閿[脫限制和束縛的自我決定本就是人天性的自由追求。由此，在面對(duì)主權(quán)和治權(quán)矛盾所決定的腐敗在所難免，面對(duì)人的天性自由決定的對(duì)束縛的抗拒，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推行阻礙重重。

(三)公眾知情權(quán)和公職人員隱私權(quán)的矛盾

民主制度下，公眾作為權(quán)力的主體，對(duì)其交托給政府代為履行的權(quán)力有無(wú)可置疑的知情權(quán)，其中就包括對(duì)公職人員財(cái)產(chǎn)狀況加以知悉的權(quán)利，借以了解公職人員有沒有以權(quán)謀私。但是公職人員也是社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)參與者，其財(cái)產(chǎn)和家庭成員的信息一旦公開，也會(huì)對(duì)其人身以及財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)一定的危險(xiǎn)或困擾。因而，在公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與否，以及申報(bào)后是否向社會(huì)公開的問題上，一向有以隱私權(quán)為抗辯的聲音，阻礙該制度的深化與擴(kuò)展。

其實(shí)，在和公權(quán)力相關(guān)事項(xiàng)上，公職人員無(wú)隱私。隱私權(quán)是民事權(quán)利，隱私權(quán)的權(quán)利主體應(yīng)是民事主體。而公職人員不是以其個(gè)人身份行使公權(quán)力，而是作為國(guó)家機(jī)器(公權(quán)力)運(yùn)行中的一個(gè)零部件。其行使權(quán)力過程中即便涉及需要保守秘密的內(nèi)容，也是屬于公權(quán)力范疇的國(guó)家機(jī)密，而非私法上的隱私權(quán)。公職人員雖然對(duì)其收入和其他財(cái)產(chǎn)依法擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是由于這種財(cái)產(chǎn)很大程度上是基于公權(quán)力行使行為而獲得，因而不能革除其中的公權(quán)內(nèi)容，不能單純依據(jù)民事財(cái)產(chǎn)權(quán)尋求隱私權(quán)保護(hù)。

需要慎重對(duì)待的是公職人員家庭成員的隱私權(quán)問題，對(duì)此，可以以利益相關(guān)為解釋?；橐龇ㄉ系墓餐?cái)產(chǎn)、繼承法上的遺產(chǎn)繼承、情感上的血緣親情，都決定了公職人員利用公權(quán)力所謀的私利于其家庭成員有著法律上或事實(shí)上的利益共享關(guān)系。而公權(quán)力所要干涉的只能是涉及公務(wù)的事項(xiàng)，家庭成員對(duì)涉及公權(quán)力事務(wù)的內(nèi)容便不能由自己做主，不屬于私法范疇，而要接受一定的公權(quán)力干預(yù)。當(dāng)然也要考慮到家庭成員涉及公權(quán)力事務(wù)的間接狀態(tài)，對(duì)其隱私事項(xiàng)可以做相關(guān)考量。比如，在申報(bào)形式上可以對(duì)成年子女做有限制的公開。

(四)制度設(shè)想和制度落實(shí)的矛盾

申報(bào)制度意在通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)提示公職人員依法行使權(quán)力的設(shè)想，在具體落實(shí)過程中，因?yàn)槿藛T觀念、制度架構(gòu)、配套設(shè)施等的欠缺和不完善，而往往流于形式。就執(zhí)法人員或者說(shuō)申報(bào)人的主觀心態(tài)來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)物質(zhì)豐富，利益驅(qū)動(dòng)、金錢為價(jià)值尺度的大環(huán)境下，權(quán)力行使動(dòng)輒帶來(lái)市場(chǎng)主體的巨額財(cái)富，而可以運(yùn)用這個(gè)權(quán)力的公職人員相形之下卻杯水車薪，不能獲得等價(jià)的回報(bào)。利益不等價(jià)，未免心里不平衡。加以前述執(zhí)行動(dòng)力不足的因素，影響該制度的貫徹落實(shí)，決定了制度體系不夠完整，在制度實(shí)效上的努力缺乏。

相關(guān)的核查責(zé)任和懲戒措施的缺失之外，也有物權(quán)制度和金融體系不完善的原因。物權(quán)法在物權(quán)登記環(huán)節(jié)存在的各職能部門不能協(xié)同配合的不足，使得不動(dòng)產(chǎn)的所有者、來(lái)源、權(quán)屬轉(zhuǎn)移等事項(xiàng)不能完整顯示，致使申報(bào)人把不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到他人名下有了可乘之機(jī)。物權(quán)登記和公示制度的不完善，也阻礙了對(duì)申報(bào)財(cái)產(chǎn)的核查和社會(huì)監(jiān)督。我國(guó)目前只是實(shí)行個(gè)人存款的儲(chǔ)蓄實(shí)名制，而沒有設(shè)立金融實(shí)名制，加以相應(yīng)的個(gè)人信用體系的缺失，從而使腐敗人員容易利用現(xiàn)金或虛假身份的金融交易，進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移和洗錢活動(dòng)。［3］

四、公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建的對(duì)策

綜合如上問題，結(jié)合問題的原因，在制度建構(gòu)過程中或應(yīng)注意如下方面:

(一)觀念阻力和體制障礙的排除

誠(chéng)如胡錦濤同志所言，“我們黨除了人民利益，沒有自己的特殊利益”“我們手中的權(quán)力是人民賦予的，只能用來(lái)為人民謀利益”。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位依靠群眾路線獲得，也需要依靠群眾路線保持下去。若想公職人員行使權(quán)力過程中“為人民服務(wù)”“對(duì)人民負(fù)責(zé)”“自覺接受人民監(jiān)督”，光靠外在的法律、紀(jì)律約束只能約束其行，不能校正其心。觀念認(rèn)識(shí)不到位，勢(shì)必影響其行為表現(xiàn)出自大自利的官僚習(xí)氣。所以，對(duì)忠實(shí)、服務(wù)人民利益的重要性，光靠教化還不行，還需要公職人員觀念上的真切認(rèn)同。誠(chéng)意正心，行為才能適度不逾矩，才能自覺服務(wù)于人民，自覺接受人民監(jiān)督。財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題，若想消除決策者對(duì)財(cái)產(chǎn)真相公開后果的戒懼心理，若想排除公職人員對(duì)申報(bào)行為的抵觸心理，就需要在觀念上內(nèi)化人民利益之宗旨的同時(shí)，開誠(chéng)布公，要相信憑借革命功績(jī)和發(fā)展業(yè)績(jī)打下來(lái)的群眾基礎(chǔ)，輔以除弊立新的決心和努力，依然可以化解民怨，獲得支持。

另一方面，要充實(shí)立法體制中公眾實(shí)質(zhì)性參與的程度與分量。對(duì)于公職人員不忍自我利益廢棄因而不能積極推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度而言，可以考慮設(shè)立如立法聽證會(huì)制度，疏通公眾參與立法的渠道，防止利益集團(tuán)左右立法，違背普通民眾的意志。

(二)制度架構(gòu)的充實(shí)

1.進(jìn)一步健全細(xì)化相關(guān)申報(bào)內(nèi)容的規(guī)定

根據(jù)前述所指出的申報(bào)內(nèi)容規(guī)定的不足，可做以下改進(jìn):

首先，對(duì)于財(cái)產(chǎn)的樣式，在現(xiàn)有內(nèi)容之外，可以考慮增加禮金、汽車以及其他貴重物品。美國(guó)規(guī)定公職人員購(gòu)買超過一定金額的物品要上報(bào)，我們也可以借鑒。這樣細(xì)致規(guī)定可以解決執(zhí)行環(huán)節(jié)的操作難題。其次，對(duì)于家庭申報(bào)的人員范圍，基于生活實(shí)況，可以在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加成年子女乃至父母、兄弟姐妹或者其他有密切利害關(guān)系人的申報(bào)義務(wù)，切實(shí)杜絕財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移、隱匿的可能。再次，對(duì)于申報(bào)人范圍的確定，不以職級(jí)而以崗位性質(zhì)來(lái)定。如果說(shuō)要求全體公職人員一體申報(bào)難度較大，可以具體規(guī)定不同地域和部門的申報(bào)義務(wù)人范圍。比如中央一級(jí)，基于一般只有副處級(jí)以上公職人員才能夠影響權(quán)力的運(yùn)作，可以規(guī)定副處級(jí)以上公職人員的申報(bào)義務(wù);對(duì)于地方，一般科級(jí)以上公職人員便有能力影響權(quán)力運(yùn)作，應(yīng)該設(shè)定其申報(bào)義務(wù)。當(dāng)然對(duì)以上地方和部門的易生腐敗崗位，若科級(jí)乃至副科級(jí)、科員也能足以影響權(quán)力運(yùn)作，那就可以具體規(guī)定該部門該崗位人員的申報(bào)義務(wù)，并且在申報(bào)階段上，確定新任申報(bào)、現(xiàn)職申報(bào)和離職申報(bào)的完整申報(bào)序列。最后，對(duì)申報(bào)內(nèi)容應(yīng)該采取妥當(dāng)措施予以公開。考慮到家庭成員申報(bào)義務(wù)的特殊性，可以相應(yīng)設(shè)立公開申報(bào)和半公開申報(bào)兩種形式:公職人員本人應(yīng)申報(bào)的，其申報(bào)信息應(yīng)公開，可采用網(wǎng)絡(luò)、公報(bào)等形式;對(duì)于家庭成員的申報(bào)，可以采用半公開的方式，即把信息存儲(chǔ)在特定的部門，對(duì)社會(huì)大眾提供查詢服務(wù)。出于保護(hù)個(gè)人權(quán)益的考慮，可以要求查詢?nèi)嗽诓樵儠r(shí)提供詳細(xì)的個(gè)人信息(身份證、住址、聯(lián)系方式等)，以保障公職人員家庭成員申報(bào)后的人身和財(cái)產(chǎn)安全。

2.構(gòu)建嚴(yán)密有效的監(jiān)督措施

受理機(jī)構(gòu)和審查機(jī)構(gòu)應(yīng)該分離。對(duì)申報(bào)信息，應(yīng)該進(jìn)行核查。有學(xué)者建議受理機(jī)關(guān)為國(guó)家公務(wù)員局，審查機(jī)構(gòu)交由國(guó)家預(yù)防腐敗局。［4］新加坡的做法是由各部門對(duì)其公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表進(jìn)行審核，如果發(fā)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)來(lái)源違法問題，就立即交送反貪污調(diào)查局調(diào)查。［5］同時(shí)主管部門的監(jiān)督要同群眾監(jiān)督相結(jié)合。申報(bào)信息若能真正公開，則相應(yīng)調(diào)動(dòng)起來(lái)的群眾監(jiān)督機(jī)制，可以形成強(qiáng)有力的監(jiān)督力量。若能把申報(bào)制度法律化，則還能調(diào)動(dòng)起司法監(jiān)督機(jī)制，具體職權(quán)分配上，可在現(xiàn)有的人民代表大會(huì)之下，交由檢察機(jī)關(guān)以行使監(jiān)督檢查職權(quán)之名予以監(jiān)督。納入立法之后，便無(wú)須紀(jì)委核查，可由公務(wù)員局等聯(lián)合審計(jì)署、統(tǒng)計(jì)局等來(lái)專辦，從而解決紀(jì)委人手不足問題。

3.建立相應(yīng)部門的協(xié)查責(zé)任

可以考慮為銀行、財(cái)政、稅收、證劵、房產(chǎn)等部門設(shè)定協(xié)查義務(wù)。這樣在義務(wù)的強(qiáng)制性約束面前，可以更便于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)后的核查工作，無(wú)形中也會(huì)因?yàn)橹贫鹊膰?yán)密，而對(duì)官員構(gòu)成一種自我約束的壓力。此外，在相應(yīng)的金融、不動(dòng)產(chǎn)交易實(shí)名制等制度相配套的基礎(chǔ)上，建立各部門信息共享的體制和體系，使匿名、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等行為無(wú)所遁其形，從而掃清官員財(cái)產(chǎn)隱匿的可能性和僥幸心理。

(三)制度構(gòu)建后的執(zhí)行

對(duì)于執(zhí)行上的問題，除相應(yīng)的抵觸心理排除，監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建之外，也要有更細(xì)致周全的防范措施，使申報(bào)不得不真實(shí)。比如，完善資產(chǎn)外逃的防范措施，考慮設(shè)立廉政賬戶制度等。

1.資產(chǎn)外逃的防范措施

如果家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)范圍擴(kuò)大且輔之以金融實(shí)名制度，那么就會(huì)帶來(lái)公職人員隱匿財(cái)產(chǎn)的困難，為防止申報(bào)推行之后，腐敗資產(chǎn)的境外轉(zhuǎn)移，就需要嚴(yán)密構(gòu)建有關(guān)資產(chǎn)跨境轉(zhuǎn)移的防范措施。要做好事先防范和事后救濟(jì)兩方面的制度準(zhǔn)備。

在事先防范方面應(yīng)建立資產(chǎn)外逃的預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)可疑資金的監(jiān)測(cè)和控制，比如建立客戶身份驗(yàn)證、交易記錄保存和交易報(bào)告制度，在現(xiàn)有規(guī)定中的領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告本人、配偶、子女境外從業(yè)和交往情況的義務(wù)之外，增加對(duì)公職人員海外關(guān)系情況的掌握，同時(shí)切實(shí)進(jìn)行申報(bào)并核查，以防止公職人員利用其海外親屬或其他關(guān)系轉(zhuǎn)移資產(chǎn)(其方式可能是以這些人的名義直接轉(zhuǎn)移、投資或者辦“空殼公司”)。完善海關(guān)出入境監(jiān)控系統(tǒng)，建立信息共享機(jī)制，對(duì)公職人員的出入境設(shè)立指紋乃至生物芯片鑒定技術(shù)，防止公職人員本人攜款外逃或在境外接受賄賂。清理、懲治地下錢莊，鏟除公職人員利用地下錢莊轉(zhuǎn)移腐敗資產(chǎn)。

在事后救濟(jì)方面，努力營(yíng)建資產(chǎn)追回的多種渠道。有效靈活采用刑事司法協(xié)作、民事訴訟或反洗錢等國(guó)際合作，加強(qiáng)引渡條約的締結(jié)，在積極追討外逃腐敗資產(chǎn)的同時(shí)，也警戒國(guó)內(nèi)的貪腐人員能克己自律、懸崖勒馬。

2.考慮設(shè)立廉政賬戶

財(cái)產(chǎn)申報(bào)究其實(shí)質(zhì)是防范措施，其懲戒效果間接有限，這種防范措施的建立，需要一個(gè)對(duì)等的起點(diǎn)。也即需要對(duì)公職人員的現(xiàn)有失察行為清零，賦予其一個(gè)新生的機(jī)會(huì)。這樣既可以排除公職人員對(duì)申報(bào)后果的戒懼，也可以防止真實(shí)的申報(bào)信息激化社會(huì)矛盾，引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。香港便采用這種“原罪放過”的做法。［6］新疆阿勒泰市設(shè)立一個(gè)廉政賬戶，官員主動(dòng)上繳不當(dāng)財(cái)產(chǎn)到廉政賬戶的，便不予追究。美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)等規(guī)定官員收受的禮品不得超出一定限額，若超出應(yīng)在一定期限內(nèi)交給政府，歸還贈(zèng)送者或者自己出資買下。［7］這些做法都可以借鑒?？傊?，就是營(yíng)造一個(gè)“無(wú)知之幕”狀態(tài)下的新起點(diǎn)，化解申報(bào)的必要性與社會(huì)不穩(wěn)定的危險(xiǎn)之間的矛盾，解決和平過渡問題。

［1］佚名.習(xí)近平:把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里［EB/OL］.［2013－01－22］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013－ 01/22/c _114459610.html.

［2］佚名.俞正聲汪洋等高官直面財(cái)產(chǎn)公開問題［EB/OL］.［2012－11－13］.http://politics.people.com.cn/n/2012/1113/c1001－19564138.html.

［3］張志杰.領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)需要法制化［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2005－09－12(03).

［4］林華.官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)知難前行［N］.金融時(shí)報(bào)，2010－07－23(09).

［5］中央紀(jì)委駐社科院紀(jì)檢組.新加坡財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度威懾力強(qiáng)［EB/OL］.［2010－10－26］.http://bbs.qstheory.cn/viewnews－3036.html.

［6］郭國(guó)松.香港廉政公署:腐敗成就ICAC 30年肅貪所向披靡［EB/OL］.［2005－ 04－ 06］.http://data.book.hexun.com/1097791.shtml.

［7］王威.建議設(shè)立官員收禮報(bào)告制度［EB/OL］.［2007－08－08］.http://news.xinhuanet.com/legal/2007－ 08/08/content _6491671.htm.