田豐+曾省存

摘要：中國漁業(yè)燃油補貼政策已實施多年，該政策產(chǎn)生的影響一直受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，但對政策產(chǎn)生的影響和傳導(dǎo)機制鮮有規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆治龊陀懻?，對于和該政策有關(guān)的漁業(yè)現(xiàn)象也鮮有合理的解釋。本文利用Gordon-Schaefer 模型分析燃油補貼政策產(chǎn)生的三方面影響并解釋相關(guān)漁業(yè)現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)該政策產(chǎn)生影響的原因以及傳導(dǎo)機制并提出有助于辨析政策的調(diào)整方向。

關(guān)鍵詞：漁業(yè)燃油補貼；漁業(yè)權(quán)；捕撈努力量

中圖分類號：F812.4；S9文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X（2015）03-0075-06

一、引言

漁業(yè)燃油補貼（又稱“漁船柴油補助”）是國家支持漁業(yè)發(fā)展最重要的一項財政支出。自2006年起，為了保證成品油價格和稅費改革順利實施，國家對部分弱勢群體和公益性行業(yè)給予補貼，其中包括對漁民和漁業(yè)企業(yè)的燃油補助。即當(dāng)成品油出廠價高于2006年的價格標(biāo)準(zhǔn)（每噸汽油4 400元、每噸柴油3 870元）時啟動補貼機制，低于價格標(biāo)準(zhǔn)則停止補貼。近年來，漁業(yè)燃油補貼逐年增加，已從2006年的32億元提高到2011年的近280億元。鐘小金等[1]指出，漁業(yè)燃油補貼是漁業(yè)歷史上獲得資金規(guī)模最大、受益范圍最廣、對漁民最直接的中央財政補助。同時，也被視為漁業(yè)管理部門為漁業(yè)爭取到的最大的支持政策。

漁業(yè)燃油補貼政策實施以來，產(chǎn)生了積極的影響。一方面，降低生產(chǎn)成本，惠及漁民。漁業(yè)尤其是漁業(yè)捕撈業(yè)是高風(fēng)險、高耗能的弱勢產(chǎn)業(yè)，燃油成本高達50%—70%。朱麗娜和黃碩琳[2]指出漁業(yè)燃油補貼平均可降低生產(chǎn)漁船30%左右的成本。張毅[3]認(rèn)為漁業(yè)燃油補貼是解漁民燃眉之急的“及時雨”。另一方面，一定程度上改善了漁民和漁業(yè)管理部門之間的關(guān)系，提升了漁業(yè)管理效率。漁業(yè)燃油補貼政策規(guī)定申請人必須“三證”（漁業(yè)捕撈許可證、 漁業(yè)船舶檢驗證和漁業(yè)船舶登記證）齊全，這促使?jié)O業(yè)船舶所有人和漁業(yè)企業(yè)為獲得“三證”，主動按要求進行漁船年審和交納各種費用，積極要求納入管理，有效解決了過去收費難、審證難和檢驗難的問題。漁船登記率、 受檢率和養(yǎng)殖證發(fā)證率大幅提高。在補貼申請條件的約束下，漁民更積極地配合漁政管理，遵守相關(guān)漁業(yè)管理規(guī)定，漁業(yè)安全生產(chǎn)能力得到了提升。

目前，漁船燃油補貼政策的爭論持續(xù)不斷且日益激烈，爭論主要圍繞“要不要補”、“補貼誰”、“怎么補”等三方面展開。

在“要不要補”方面，現(xiàn)有的學(xué)術(shù)文獻和管理部門出臺的政策文件都持肯定態(tài)度?，F(xiàn)有的研究基本上是在肯定補貼政策取得積極效果的同時，分析政策存在的問題并提出改進建議。盧昌彩[4]認(rèn)為補貼政策是國家的惠民政策也是國際慣例，利大于弊。陳夢和汪泉[5]認(rèn)為，如果取消補貼，漁民生產(chǎn)生活將遭受沖擊。但根據(jù)曾經(jīng)的工作調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)不少研究人員、漁業(yè)管理部門人員和漁民對補貼政策持懷疑甚至反對態(tài)度。他們認(rèn)為漁業(yè)燃油補貼政策偏離了政策初衷、加劇了漁業(yè)資源衰竭和貧富差距、引發(fā)了社會不公、加劇了社會矛盾。他們認(rèn)為與其補貼漁船，不如補貼資源養(yǎng)護或漁民的社會保障。

“補貼誰”方面，爭論較大。對現(xiàn)有的補貼對象更是莫衷一是。贊成方認(rèn)為，現(xiàn)有的漁業(yè)船舶擁有者生產(chǎn)成本高且面臨較高的風(fēng)險，如果不補貼將會對漁業(yè)生產(chǎn)形成沖擊[6]。同時，通過追溯漁業(yè)燃油補貼政策出臺的背景，提出漁業(yè)燃油補貼取之于漁民，再返還給漁民合情合理。反對方認(rèn)為，船東大多是漁民當(dāng)中的富裕階層，不需要補貼，而且不少船東通過補貼不勞而獲，這會進一步擴大貧富差距和破壞社會公平。而且作為惠漁政策，那些為了維持生計出海作業(yè)的漁民最需要獲得補貼。鐘小金等[1]認(rèn)為，養(yǎng)殖漁民也應(yīng)該獲得更多的補貼。

“怎么補”方面，主要圍繞補貼標(biāo)準(zhǔn)的確定和監(jiān)督機制的構(gòu)建。盧昌彩[4]指出，要調(diào)整補貼系數(shù)，降低對生態(tài)資源破壞強度大的捕撈漁船的補貼系數(shù)，對于漁船因違法違規(guī)扣除漁業(yè)燃油補貼應(yīng)該全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。鐘小金等[1]認(rèn)為，應(yīng)該取消最低三個月作業(yè)時間的限制。要統(tǒng)一燃油補貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，加大審計督查力度，打擊違法騙取漁業(yè)燃油補貼行為。林光紀(jì)[7]指出，政府的補貼激勵有正負(fù)兩方面的作用。政府的補貼不一定滿足漁民利益并維護漁業(yè)資源平衡。合適的補貼要有合適的機制，即配以建全的漁業(yè)法規(guī)和政策、一定的資金和可執(zhí)行的處罰措施。

從可獲得的研究文獻發(fā)現(xiàn)，中國當(dāng)前漁業(yè)燃油補貼政策爭論很大，但研究文獻相對較少，為數(shù)不多的研究也主要集中在補貼政策中存在的問題和應(yīng)對之策。一方面可能是因為漁業(yè)問題研究人員少，另一方面漁業(yè)燃油補貼政策牽涉面廣、專業(yè)性強、數(shù)據(jù)難以獲得，研究難度大。已有的文獻作者大多是漁業(yè)管理部門一線工作者，擅長分析存在的問題和提出具體對策，但難以從漁業(yè)燃油補貼政策影響傳導(dǎo)機制和形成機制分析后果，因而缺乏從理論上回答燃油補貼政策為何偏離政策初衷、為何難以做出調(diào)整，以及正確的調(diào)整方向是什么的能力。本文嘗試回答上述問題，并提出政策建議。

二、漁業(yè)燃油補貼政策分析框架

1.Gordon-Schaefer模型

Gordon-Schaefer 模型是加拿大經(jīng)濟學(xué)家 Gordon[8]在美國生物學(xué)家 Schaefer建立的Logistic Model的基礎(chǔ)上，引入成本和收益的概念，假設(shè)漁獲物價格不變而建立的靜態(tài)漁業(yè)經(jīng)濟學(xué)模型。朱麗娜和黃碩琳[2]采用此模型分析了漁業(yè)燃油補貼產(chǎn)生的影響，并得出漁業(yè)燃油補貼加重了漁業(yè)資源負(fù)荷的結(jié)論，但其并沒能從理論上推導(dǎo)和解釋當(dāng)前燃油補貼的政策所產(chǎn)生的問題和現(xiàn)象。

Gordon-Schaefer模型假設(shè)捕撈業(yè)為自由開放性行業(yè)，漁業(yè)生產(chǎn)者可自由進出，漁獲物價格和邊際成本固定不變。漁業(yè)生產(chǎn)者的收入、成本和捕撈努力量緊密相關(guān)。捕撈努力量是指在一段時間內(nèi)以相同漁業(yè)作業(yè)方式方法所投入的工作量，由投入生產(chǎn)的漁船數(shù)、噸位、功率數(shù)、作業(yè)人數(shù)、天數(shù)、技術(shù)與工藝狀況、投網(wǎng)次數(shù)等折算求得。如圖1所示，總成本TC隨著捕撈努力量的增加而上升，總收入TR隨著捕撈努力量增加有一個先增后降的過程。當(dāng)捕撈努力量為f0時，總成本等于總收入，沒有任何可持續(xù)的經(jīng)濟租金，生產(chǎn)者數(shù)量穩(wěn)定，即達到生物經(jīng)濟平衡（Bionomic Equilibrium，BE）。當(dāng)捕撈努力量小于f0時，因為總收入高于總成本，總收益為正，如此便會持續(xù)吸引漁業(yè)生產(chǎn)者進入，直至總收益為0。模型還認(rèn)為，總收益曲線最高點對應(yīng)的捕撈努力量為最大可持續(xù)產(chǎn)量，所對應(yīng)的捕撈努力量為fMSY。如果f0超出fMSY，意味著漁業(yè)種群處于過度開發(fā)狀態(tài)。

圖1Gordon-Schaefer 模型框架

2.漁業(yè)燃油補貼對模型的影響

漁業(yè)燃油補貼對模型主要有兩方面影響。具體結(jié)果的形成取決于燃油補貼政策實施之前漁業(yè)生產(chǎn)所處的狀態(tài)以及燃油補貼政策力度的大小。

如圖2所示，燃油補貼實施之前，因生產(chǎn)成本較高，漁業(yè)捕撈努力量處在低于fMSY的水平。漁業(yè)產(chǎn)出水平低于最大可持續(xù)產(chǎn)出水平MSY，意味著漁業(yè)資源沒有得到充分利用。通過補貼可以降低漁業(yè)生產(chǎn)成本，假定漁業(yè)其他生產(chǎn)成本要素不變，成本曲線將向右下方旋轉(zhuǎn)。在捕撈努力量未達到fMSY之前，燃油補貼都有利于促進漁業(yè)資源的開發(fā)利用，產(chǎn)生積極的影響。這也是全球各國曾經(jīng)或正在采取補貼政策的理論依據(jù)。

在這種情形下，實施燃油補貼政策有一定的風(fēng)險性，因為可能很難測量目前捕撈努力量同fMSY之間的差距，燃油補貼的規(guī)模難以把握。如果補貼不足，雖然推進了漁業(yè)資源的利用，但并未得到最優(yōu)水平；如果補貼過度，則會使?jié)O業(yè)資源被過度利用，導(dǎo)致漁業(yè)資源衰竭。這也是目前WTO和一些國際漁業(yè)組織反對過度補貼的理由。

如果燃油補貼實施之前，漁業(yè)捕撈努力量已經(jīng)處在或超出了fMSY水平，那么補貼會使得總成本曲線旋轉(zhuǎn)到TC2水平，對應(yīng)的捕撈努力量大于fMSY水平。這意味著，補貼使得漁業(yè)資源開發(fā)利用偏離最優(yōu)水平，加重漁業(yè)資源利用負(fù)荷，最終導(dǎo)致漁業(yè)資源衰竭。這種情形下，漁業(yè)燃油補貼政策對漁業(yè)資源可持續(xù)利用而言，是一項不可取的危險政策。

圖2漁業(yè)燃油補貼對模型的影響

三、中國漁業(yè)燃油補貼產(chǎn)生的影響

中國實施漁業(yè)燃油補貼政策有其正當(dāng)性。中國自2006年開始推進石油價格形成機制改革，漁業(yè)燃油價格大幅上漲，這導(dǎo)致燃油成本占很大比重的漁業(yè)生產(chǎn)成本大幅上升，漁業(yè)捕撈努力量隨之減少。2006 年漁業(yè)春汛期間，山東膠東地區(qū) 80%以上的大馬力漁船歇業(yè)，浙江約 20%的大馬力漁船停港，天津近海捕撈漁民 80%出現(xiàn)虧損[3]。如圖2所示，漁業(yè)生產(chǎn)的捕撈努力量很可能從最優(yōu)的fMSY水平縮減至漁業(yè)資源利用不足的f1水平。從經(jīng)濟學(xué)角度分析，實施燃油補貼的目的就是避免成本曲線向左逆時針旋轉(zhuǎn)，以維持漁業(yè)資源最大可持續(xù)產(chǎn)出水平，從而消除燃油價格上漲對漁業(yè)生產(chǎn)和漁民生活帶來的不利影響，但是燃油補貼的確產(chǎn)生了一系列副作用。

1.漁業(yè)資源被超負(fù)荷開采利用

第一層作用機制是補貼過度。在2006年漁業(yè)燃油補貼實施之前，我國因同韓國、日本和越南簽訂漁業(yè)雙邊協(xié)定使得傳統(tǒng)作業(yè)漁場面積減少，加之面臨漁業(yè)資源不斷衰竭的漁情，我國開始實施“漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)工程”，即減少漁業(yè)捕撈努力量。以此可以推斷，當(dāng)時我國的漁業(yè)捕撈努力量已經(jīng)不低于甚至已經(jīng)超過最大可持續(xù)捕撈水平fMSY。而2003—2005年中國機動漁船擁有量處在50萬—55萬艘水平，這意味著我國漁業(yè)捕撈努力量的最優(yōu)水平不會超過這一水平。為了彌補柴油價格上漲對漁業(yè)生產(chǎn)帶來的沖擊，最優(yōu)的燃油補貼規(guī)模應(yīng)該是政策實施后中國機動漁船數(shù)量仍然維持在50萬—55萬艘甚至更低的水平。但從實際結(jié)果來看，我國當(dāng)前的機動漁船擁有量已經(jīng)達到70萬—75萬艘，遠(yuǎn)超出政策實施前的50萬—55萬艘，這意味著燃油補貼后，漁業(yè)捕撈努力量大幅增加，超出漁業(yè)可持續(xù)捕撈能承受的水平，也意味著漁業(yè)資源被過度開發(fā)利用。如圖3所示，我國漁業(yè)燃油補貼可能使得捕撈成本從TCMSY旋轉(zhuǎn)至TC2，捕撈努力量超過最優(yōu)水平fMSY。

圖3漁業(yè)燃油補貼產(chǎn)生的后果之一

第二層作用機制是對獲得補貼的預(yù)期和對未來補貼的貼現(xiàn)使得捕撈漁船數(shù)量持續(xù)增加。由于中國漁船數(shù)量多，情況復(fù)雜，開始實施燃油補貼政策的時候，獲得燃油補貼補助資格的漁船實際數(shù)量未完全固定，這就給為了獲得燃油補貼而買賣漁船、建造新漁船的群體機會。在可獲得補貼的預(yù)期作用下，捕撈從業(yè)者對捕撈成本的承受能力會增強，只要預(yù)期補貼不低于生產(chǎn)虧損值，從業(yè)者就會增加機動漁船數(shù)量，且現(xiàn)有機動漁船不會退出捕撈行業(yè)，對補貼的預(yù)期就會產(chǎn)生相當(dāng)于總成本曲線從TCMSY旋轉(zhuǎn)到TC2水平位置的實際效果。這在一定程度上可以解釋燃油補貼政策實施后，雖然有相當(dāng)數(shù)量的漁船并未獲得漁業(yè)燃油補貼，但漁船數(shù)量仍然經(jīng)歷了一個快速增長的過程。

此外，漁業(yè)燃油補貼實施后，短期退出的可能性較低。這給已獲得燃油補貼的漁業(yè)生產(chǎn)者提供了一個較高的持續(xù)的收益預(yù)期。如果其他政策比如轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)所獲得的收益不能超過當(dāng)前燃油補貼貼現(xiàn)，就難以操作落實。鐘小金等[1]指出，2011年國家減船補助標(biāo)準(zhǔn)為每千瓦 2 500 元， 而部分地區(qū)每千瓦拖網(wǎng)漁船的柴油補貼標(biāo)準(zhǔn)為1 250元。燃油補貼三年總和就會超過減船補貼。減船收益明顯低于燃油補貼收益。這是當(dāng)前漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策難以落實和難見成效的主要原因。這也是部分地區(qū)一些原本沒有捕撈競爭優(yōu)勢想退出捕撈、甚至已提出轉(zhuǎn)產(chǎn)要求的漁船紛紛要求撤回轉(zhuǎn)產(chǎn)申請的主要原因。這也是有燃油補貼的漁船交易價格高居不下的主要原因。由于燃油補貼根據(jù)消耗量多少確定補貼，政策容易造成對資源殺傷大的主動性作業(yè)（如拖網(wǎng)）因耗油大獲得補貼多，更加難以退出。

在這兩重作用機制下，如果沒有其它措施出臺，漁船數(shù)量不會減少，漁業(yè)資源將一直處在過度開發(fā)利用狀態(tài)，直至漁業(yè)資源完全枯竭。實際上，目前中國近海漁業(yè)資源已近枯竭。

2.漁業(yè)捕撈業(yè)者之間的貧富差距加大

漁業(yè)燃油補貼一定程度上拉大了貧富差距，主要通過兩層機制實現(xiàn)。

第一層機制是通過擁有機動漁船獲得燃油補貼帶來的資產(chǎn)收益。在2006年燃油補貼政策實施前，由于近海漁業(yè)資源的衰竭和生產(chǎn)成本的提升，捕撈業(yè)內(nèi)部經(jīng)歷了一次重組。財富積累較多、資產(chǎn)雄厚的漁民通過購買、兼并等方式成為漁船船主或股東。那些以捕魚為生但財力有限的傳統(tǒng)漁民被迫賣船轉(zhuǎn)產(chǎn)或成為雇工。漁船大多集中在相對富裕的階層手中。而燃油補貼政策補貼對象是漁船擁有者即船證持有者。如圖4所示，C和D分別是捕撈努力量f2對應(yīng)TC2和TC3時的生產(chǎn)成本。如果政府補貼CD單位的燃油補貼，生產(chǎn)成本從TC2下降到TC3。這為漁船擁有者也即較為富裕階層可以不生產(chǎn)而獲得資產(chǎn)收益提供了可能。實際案例中，不少漁船擁有者不生產(chǎn)或?qū)O船出租又或?qū)O船賣給漁民，但保留可獲得燃油補貼的資格，只要補貼政策不退出，漁船擁有者就會有持續(xù)不斷的資產(chǎn)收益。由于這種操作具有隱蔽性，加之當(dāng)前漁業(yè)相關(guān)政策不完善和監(jiān)管力量薄弱，這種資產(chǎn)收益幾乎不承擔(dān)風(fēng)險。

圖4漁業(yè)燃油補貼產(chǎn)生的后果之二

值得注意的是，有觀點認(rèn)為，就算這種資產(chǎn)收益存在，但燃油補貼可以促使?jié)O船不出港，從而降低捕撈努力量，這對漁業(yè)資源養(yǎng)護是有利的。這種觀點實際上不能成立。不可能所有獲得燃油補貼的漁船都退出捕撈生產(chǎn)，如上文所述，一些漁船實際上通過出租給其他漁民進行捕撈生產(chǎn)。那些沒有獲得補貼的漁民尤其是那些租船捕撈生產(chǎn)的漁民，會加大捕撈努力量以獲得盡可能多的收益。當(dāng)前海洋捕撈產(chǎn)量不斷增加，但捕獲物越來越小就是佐證。資產(chǎn)收益現(xiàn)象的存在可能會降低燃油補貼對捕撈努力量增加的幅度，但增加的捕撈努力量要大于減少的捕撈努力量，從我國機動漁船數(shù)量大幅增加可以看出，捕撈努力總量依然是增長的。

第二層作用機制是無法獲得補貼的生產(chǎn)者承擔(dān)燃油補貼帶來的超額成本。如圖4所示，燃油補貼實施后，捕撈成本旋轉(zhuǎn)至TC3，捕撈努力量隨之增加到f3。雖然現(xiàn)在國家實施雙控制度，限制額外的漁船進入，但依然可以通過延長捕撈時間、加大捕撈強度等增加捕撈努力量。事實上，雖然總成本曲線為TC3，但是有燃油補貼和沒有燃油補貼的漁船面臨不同的成本約束。沒有燃油補貼的漁船面臨的成本線顯然要高于TC3，比如為TC2水平，那么他們只能取得在B點水平的收益卻要承擔(dān)在A點位置的成本。AB之間的差額就是他們要承擔(dān)的超額成本。這就會拉大他們同獲得漁業(yè)燃油補貼者之間的差距。

為什么承擔(dān)超額成本還要生產(chǎn)呢？可能有多方面原因。其一，不少傳統(tǒng)漁民以捕魚為生計，缺乏其他的謀生技能，堅持也是無奈之舉。其二，一些漁民認(rèn)為自身也具備獲得燃油補貼的資格，希望通過堅守和訴求最終獲得補貼。其三，抱有僥幸心理，希望通過增加捕撈努力量獲得好收成。為了降低損失，不少漁民違規(guī)改裝漁船，增加漁船功率以能夠到更遠(yuǎn)的海域作業(yè)，甚至有不少漁民在惡劣氣候條件下冒著生命風(fēng)險捕魚作業(yè)，導(dǎo)致漁業(yè)安全生產(chǎn)事故時有發(fā)生。

在這兩重機制作用下，貧富差距很可能拉大，未能獲得燃油補貼漁民容易滋生認(rèn)為社會不公的不滿情緒，易引發(fā)社會沖突。實際操作中，為了穩(wěn)定當(dāng)?shù)貪O民情緒，燃油補貼機制又被進一步扭曲：比如本地財政資金補助當(dāng)?shù)匚醇{入國家?guī)旃芾淼牟稉茲O船；燃油補貼二次平均分配；養(yǎng)殖企業(yè)的機械設(shè)施納入補貼范圍等等[1]。

3.漁業(yè)燃油補貼政策基本固化

從中國近海漁業(yè)資源不斷衰竭以及國家不斷加大增殖放流力度可以看出，現(xiàn)有的漁業(yè)資源生產(chǎn)環(huán)境已經(jīng)承受不起漁業(yè)燃油補貼帶來的過多的漁業(yè)捕撈努力量。但從每年不斷增加的燃油補貼規(guī)模以及現(xiàn)有的研究和政策來看，目前漁業(yè)行業(yè)已逐漸患上了“補貼依賴癥”。

一方面，漁業(yè)燃油補貼的性質(zhì)在逐步改變。中國漁業(yè)燃油補貼政策出臺的初衷是為了緩沖石油價格形成機制改革導(dǎo)致的石油價格大幅上漲對漁民和漁業(yè)企業(yè)形成的沖擊。從某種意義而言，擁有船舶生產(chǎn)的漁民也可視為一種特殊的企業(yè)。那么，漁業(yè)燃油補貼可以理解為一種有過渡性質(zhì)的生產(chǎn)性補貼。但事實上，漁業(yè)燃油補貼目前已經(jīng)被普遍理解和接受為漁業(yè)補貼，是一種普惠性的惠漁政策。補貼應(yīng)該是漁民“人人有份”，休閑漁業(yè)、工廠養(yǎng)殖漁業(yè)甚至已經(jīng)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民等都要求獲得補貼。從各種政策文件來看，漁業(yè)燃油補貼政策還沒有考慮過退出機制的設(shè)計，更沒有退出時間表。理論上而言，過渡性質(zhì)的生產(chǎn)補貼可以在產(chǎn)品價格聯(lián)動機制建立起來后可以逐漸退出。但捕撈漁獲物可替代性強，加之中國水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)品豐富，水產(chǎn)品價格短期很難大幅上漲，價格聯(lián)動機制難以構(gòu)建。

另一方面，取消漁業(yè)燃油補貼的社會成本很高。漁業(yè)燃油補貼雖有各種各樣的問題，但也使很多漁民受益，其中既包括有一定社會影響力的漁業(yè)企業(yè)或企業(yè)家，也包括一些靠補貼維持生計的貧窮漁民，取消燃油補貼會遭致強烈的抵觸情緒。此外，如果沒有燃油補貼，在漁業(yè)權(quán)沒有確定的情況下，近百萬艘的機動漁船可能不會嚴(yán)格遵守現(xiàn)有的漁業(yè)管理制度，這對基層漁業(yè)管理構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。漁業(yè)生產(chǎn)秩序的破壞，對漁區(qū)社會穩(wěn)定和漁業(yè)資源養(yǎng)護也會構(gòu)成威脅。某種程度上而言，目前取消漁業(yè)燃油補貼的社會成本已超出了漁業(yè)管理部門和當(dāng)?shù)卣艹惺艿姆秶?/p>

四、漁業(yè)燃油補貼作用機制的原因

1.漁業(yè)權(quán)的缺失

漁業(yè)燃油補貼對Gordon-Schaefer 模型形成影響的一個重要前提是漁業(yè)是一個開放性的行業(yè)，漁業(yè)生產(chǎn)者可以自由進出。如果漁業(yè)捕撈業(yè)形成一個封閉性的產(chǎn)業(yè)，實際捕撈作業(yè)的漁船數(shù)量不能增加，由于漁船數(shù)量是漁業(yè)捕撈努力量最主要的構(gòu)成部分，那么就算燃油補貼降低了生產(chǎn)成本，漁業(yè)捕撈努力量的增加也會相對有限。燃油補貼加重漁業(yè)資源開發(fā)利用負(fù)荷也會相對有限，燃油補貼可以視為漁業(yè)生產(chǎn)者的凈收入。如圖4所示，假定漁業(yè)捕撈生產(chǎn)為封閉性產(chǎn)業(yè)，燃油補貼使得生產(chǎn)成本從TC2下降到TC3。但是漁業(yè)捕撈努力量可能依然停留在f2的水平，那么漁業(yè)生產(chǎn)者既能獲得C點總收入水平，同時又能獲得CD單位的燃油補貼凈收益。在這種條件下，既能增加漁民收入又不會增加漁業(yè)資源負(fù)荷。要使得漁業(yè)捕撈業(yè)成為封閉性行業(yè)，有兩種方式：其一，嚴(yán)格控制以漁船數(shù)量為主的捕撈努力量。其二，明晰漁業(yè)權(quán)，使得從事漁業(yè)捕撈業(yè)的主體能夠自覺控制漁業(yè)捕撈努力量以保證漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。

中國漁業(yè)燃油補貼之所以產(chǎn)生負(fù)面影響和漁業(yè)權(quán)的缺失有密切關(guān)系。中國現(xiàn)在缺乏真正意義上能夠激發(fā)漁民主體自覺維護漁業(yè)資源的可持續(xù)利用的漁業(yè)權(quán)。目前主要通過實施嚴(yán)格的雙控制度（控制漁船數(shù)量規(guī)模和功率）、捕撈許可制度、休漁制度等來控制包括漁船總數(shù)在內(nèi)的捕撈努力量。捕撈許可證某種意義上構(gòu)成了漁業(yè)權(quán)，但這種漁業(yè)權(quán)只對具備獲得燃油補貼資格的主體形成約束，比如不能到超出許可證書以外的海域作業(yè)，但對沒有許可證、不具備燃油補貼資格的漁船不構(gòu)成約束。相對于眾多漁船和廣闊的海洋，漁業(yè)執(zhí)法力量相對薄弱。沒有捕撈許可的漁船有較大的動力冒一定的風(fēng)險從事捕撈生產(chǎn)。換言之，以控制漁船數(shù)量為主的降低捕撈努力量的政策理論上可行，但由于執(zhí)法困難，操作實施難度很大。沒有明確的漁業(yè)權(quán)約束，可捕撈作業(yè)的海域?qū)λ猩a(chǎn)者開放，漁業(yè)捕撈業(yè)生產(chǎn)者缺乏足夠的動力自覺控制捕撈努力量。

2.政府部門和公職人員的理性選擇

公共政策選擇理論假設(shè)認(rèn)為，政府部門及其公職人員都是理性的，力圖追求自身利益最大化。一般而言，公職人員追求的是為本部門爭取更多的財政撥款，即預(yù)算最大化。本部門的財政撥款越多，意味著有更多的資源分配權(quán)力，可以改善本部門辦公環(huán)境、增加部門福利、調(diào)動下屬的工作積極性。但是由于信息不對稱，各部門公職人員都覺得自己部門的工作才是最重要的，需要更多政策支持和更過的財政補貼，稱之為“預(yù)算幻覺”。

漁業(yè)管理部門對漁業(yè)的高風(fēng)險性和漁民的艱難處境有深刻的認(rèn)識，漁業(yè)管理部門的理性選擇容易產(chǎn)生“預(yù)算幻覺”。相關(guān)公職人員會努力為漁業(yè)行業(yè)爭取更多的財政扶持資金，當(dāng)成品油價格改革促使柴油價格大幅上漲，對漁民和漁業(yè)捕撈生產(chǎn)形成沖擊時，漁業(yè)部門會努力爭取類似的惠漁政策。對于補貼政策可能造成的影響會估計不足，也可能會善意忽略，爭取到補貼政策是主要目的。從政策產(chǎn)生的影響來看，實施補貼政策之前，對補貼政策的影響可能估計不足。其一，沒有考慮到漁船已集中，實施針對捕撈漁船的燃油補貼會拉大貧富差距。其二，沒有考慮到補貼政策會刺激漁船數(shù)量大幅增加，加劇漁業(yè)資源衰竭。盡管政策產(chǎn)生了負(fù)面影響，但在“預(yù)算幻覺”作用下，漁業(yè)管理部門可能沒有足夠動力主動要求取消該政策。

3.漁船管理模式的“路徑依賴”

中國對漁業(yè)權(quán)的管理主要是通過對漁船的管理來實現(xiàn)，1987年開始對漁船采取雙控制度，并圍繞漁船管理政策制定了一系列的相關(guān)政策。正式的規(guī)則和非正式的規(guī)則形成了漁船管理政策體系。政府管理部門、漁業(yè)企業(yè)和漁民都已經(jīng)習(xí)慣了這種管理體系。根據(jù)路徑依賴?yán)碚?，中國?dāng)前針對漁船管理的制度體系有一定的慣性，難以在短期內(nèi)改變，這就使得難以通過漁業(yè)權(quán)的確定來調(diào)動漁民自覺維護漁業(yè)資源的積極性，也難以抵消漁業(yè)燃油補貼帶來的不良影響。就算能預(yù)見到不良影響，相比改變現(xiàn)有漁船管理政策體系所產(chǎn)生的巨大社會成本，更多地可能只會傾向在現(xiàn)有的政策基礎(chǔ)上制定一些配套政策加以調(diào)整。

五、小結(jié)

利用Gordon-Schaefer 模型分析我們發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有漁業(yè)管理體制下，漁業(yè)權(quán)的缺乏使捕撈努力量容易出現(xiàn)無序增長，燃油補貼政策造成了漁業(yè)資源開采負(fù)荷加重、漁業(yè)資源衰竭。不少訴求且應(yīng)該獲得補貼的漁民未能如愿，收入差距不斷拉大，極易引發(fā)社會不滿情緒。漁業(yè)燃油補貼政策退出成本不斷抬升，補貼政策已逐漸固化。漁業(yè)燃油補貼政策作為最大的惠漁政策，漁業(yè)管理部門不會輕易放棄。但面對嚴(yán)重程度不斷加深的后果，燃油補貼政策必須做出調(diào)整，否則，不是漁業(yè)資源的崩潰，就是漁業(yè)生產(chǎn)秩序和漁區(qū)社會和諧的破壞。

有一種建議認(rèn)為，將漁業(yè)燃油補貼逐步調(diào)整到漁業(yè)資源養(yǎng)護如加大增殖放流力度。這一調(diào)整方向可能難以達到目標(biāo)，表面上看可以養(yǎng)護漁業(yè)資源、保證漁民都能獲益、縮小收入差距，但增殖放流的實施將變相地增加漁民捕撈收入，漁業(yè)捕撈努力量可能并不會減少。在漁業(yè)資源開發(fā)利用方面，這一政策的效果和燃油補貼的效果并無區(qū)別。同時，財力雄厚的企業(yè)或漁民可以通過更多的捕撈努力量獲得更多的漁獲物，這一政策依然會加劇貧富差距。筆者認(rèn)為，

一個可能會產(chǎn)生積極作用的調(diào)整方向是增加降低捕撈努力量的補貼力度，比如增加轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的補貼，增加對吸納漁民就業(yè)的工業(yè)化養(yǎng)殖工廠的補貼，增加對漁民社會保障水平的投入等。既有利于促進漁業(yè)資源養(yǎng)護，又可以照顧到最為困難的漁民，緩解社會矛盾、促進社會公正。此外，在沒有漁業(yè)權(quán)的約束下，依然要加大力度打擊非法漁船，限制漁業(yè)捕撈努力量的過度增長。

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（責(zé)任編輯：徐雅雯）