城市空氣污染防治中的政府責(zé)任缺失與履職能力提升

姜曉萍　張亞珠

〔摘要〕 政府能否有效履行城市空氣污染預(yù)防及治理責(zé)任，是目前嚴(yán)重影響政府公信力的重要因素之一。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，政府在城市空氣污染預(yù)防及治理中應(yīng)承擔(dān)政策調(diào)控、協(xié)同治理、監(jiān)督管理、考核問(wèn)責(zé)等責(zé)任。由于長(zhǎng)期奉行GDP至上主義，各級(jí)政府在城市空氣污染防治中存在主體地位缺失、政府間協(xié)作低效、社會(huì)參與不足、監(jiān)管方式虛化、問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全等缺憾，迫切需要采取相應(yīng)的措施來(lái)提升政府履職能力，構(gòu)建有效的政府城市空氣污染防治責(zé)任體系。

〔關(guān)鍵詞〕 空氣污染治理；責(zé)任缺失；履職能力

〔中圖分類號(hào)〕D63-31 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2015）01-0044-06

伴隨我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，由城市空氣污染問(wèn)題誘發(fā)的社會(huì)焦慮和社會(huì)矛盾已成為當(dāng)前我國(guó)公共治理面臨的現(xiàn)實(shí)難題。十八屆三中全會(huì)《決定》首次明確了環(huán)境保護(hù)是地方政府的職責(zé)之一。城市空氣污染防治是當(dāng)下我國(guó)各級(jí)地方政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要內(nèi)容，也是目前深受群眾責(zé)疑的履職缺失，這就迫切需要我們依法明確城市空氣污染防治中的政府職能，明確履職缺失，提升履職能力，構(gòu)建有效的城市空氣污染防治政府責(zé)任體系。

一、城市空氣污染防治中的政府法定職能

近年來(lái)，我國(guó)城市空氣污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重，社會(huì)大眾談“霾”色變，社會(huì)輿論普遍追問(wèn)政府治理城市空氣污染是否盡責(zé)，并由此引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)政府治理空氣污染不力的抱怨和不滿。這不僅嚴(yán)重影響政府的公信力，也容易誘發(fā)環(huán)境群體性事件。因此，依法梳理政府在城市空氣環(huán)境污染防治中的職能定位，明確政府在城市空氣污染防治中的責(zé)任，是提升政府治理城市空氣環(huán)境污染能力的前提。

職權(quán)法定是政府依法行使職權(quán)的前提。我國(guó)《憲法》第二十六條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！弊钚滦抻喌摹董h(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位，規(guī)定“保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策”，并突出強(qiáng)調(diào) “地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，“未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限制達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返谌龡l規(guī)定“國(guó)家采取措施，有計(jì)劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量。地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”

可見(jiàn)，防治城市空氣污染是政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要內(nèi)容。綜合分析上述法律、法規(guī)，并結(jié)合政府行政行為的一般規(guī)律，可以將地方政府在城市空氣污染防治中的職能歸納為以下四方面：

第一，構(gòu)建城市空氣污染防治的政策調(diào)控體系。政策調(diào)控是政府施政的重要途徑。要實(shí)現(xiàn)有效的城市空氣污染防治，在加強(qiáng)空氣污染防治科學(xué)技術(shù)成果推廣的同時(shí)，還需要相應(yīng)的政策與之配合。即通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段來(lái)鼓勵(lì)引導(dǎo)，以搭建空氣污染防治的制度環(huán)境，明確各方責(zé)任與行為邊界，引導(dǎo)人們的行為方向。最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第十二條規(guī)定“國(guó)家采取財(cái)政、稅收、價(jià)格、政府采購(gòu)等方面的政策和措施，鼓勵(lì)和支持環(huán)境保護(hù)技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務(wù)等環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返诎藯l規(guī)定“國(guó)家采取有利于大氣污染防治以及相關(guān)的綜合利用活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施。在防治大氣污染、保護(hù)和改善大氣環(huán)境方面成績(jī)顯著的單位和個(gè)人，由各級(jí)人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)?！薄洞髿馕廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》明確指出要“嚴(yán)控‘兩高行業(yè)新增產(chǎn)能”，“分區(qū)明確落后產(chǎn)能淘汰任務(wù)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)”。這些舉措無(wú)不是在利用政策調(diào)控手段來(lái)控制空氣污染行為。

第二，構(gòu)建城市空氣污染防治的協(xié)同治理機(jī)制?？諝獾牧鲃?dòng)性和污染源的多樣性使得多元主體協(xié)同治理十分必要。一方面，要提高政府間協(xié)作治理能力。地方政府不僅要切實(shí)履行保護(hù)和改善本行政區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量的職責(zé)，做到“我的地盤我做主”，還要加強(qiáng)上下級(jí)之間、部門之間、區(qū)際之間的合作，做到責(zé)任共擔(dān)，利益共享。《大氣污染防治法》第四條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級(jí)公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)機(jī)動(dòng)車船污染大氣實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。” 最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條強(qiáng)調(diào)“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。”另一方面還要整合社會(huì)力量共同參與治理，加強(qiáng)政府與社會(huì)之間的合作。通過(guò)政策措施引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織、公民的行為偏好，鼓勵(lì)全民參與治理，培養(yǎng)全民保護(hù)空氣環(huán)境的自覺(jué)性，促使《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出的“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)、公眾參與”的大氣污染防治新機(jī)制形成。

第三，構(gòu)建城市空氣污染防治的監(jiān)督管理體系。監(jiān)督管理是政府在城市空氣污染防治中最主要的職責(zé)，當(dāng)前實(shí)行的是統(tǒng)一監(jiān)管和分部門監(jiān)管相結(jié)合的體制，即在縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)大氣污染防治統(tǒng)一監(jiān)督管理下，各部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)分部門分級(jí)負(fù)責(zé)的管理體制?！洞髿馕廴痉乐畏ā吩O(shè)專章，從排污項(xiàng)目建設(shè)審查批準(zhǔn)、排污報(bào)備、征收排污費(fèi)制度、排污許可證、限建限排限期治理、污染處理設(shè)備淘汰制、應(yīng)急處理、大氣污染監(jiān)測(cè)制度等多方面入手，對(duì)政府在空氣污染防治中的具體權(quán)責(zé)做了規(guī)定，概括起來(lái)包括強(qiáng)化源頭控制、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管、強(qiáng)化監(jiān)測(cè)防控、加強(qiáng)揚(yáng)塵整治和汽車尾氣防治等職責(zé)。從監(jiān)管對(duì)象來(lái)看，既包括對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織、公民等主體排污行為的監(jiān)管，也包括對(duì)政府自身監(jiān)管職責(zé)履行情況的內(nèi)部監(jiān)管，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正偏離治理目標(biāo)的行為。

第四，構(gòu)建空氣污染防治考核問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)責(zé)任履行的考核問(wèn)責(zé)是保障責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵。政府既是考核問(wèn)責(zé)的主體又是考核問(wèn)責(zé)的對(duì)象，既要對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織、公民違反大氣環(huán)境保護(hù)的行為進(jìn)行追責(zé)，又要對(duì)地方政府及其工作人員是否履行了職責(zé)、履職效果如何進(jìn)行考核問(wèn)責(zé)。《大氣污染防治法》規(guī)定“對(duì)違反大氣污染防治的違法行為，環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者監(jiān)督管理部門可以根據(jù)不同情節(jié)，責(zé)令停止違法行為，限期整改、停止生產(chǎn)或使用、責(zé)令停業(yè)關(guān)閉，處以罰款或警告，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”該法第六十五條也規(guī)定“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守的，給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！痹诖宋覀兏鼜?qiáng)調(diào)對(duì)政府責(zé)任的考核，因?yàn)檎?zé)任履行到位意味著有悖于治理目標(biāo)的行為將得到遏制，治理成本將大大降低。上述四項(xiàng)綜合職能相互滲透，共同作用于空氣污染防治。

當(dāng)然，也可以根據(jù)空氣污染源的不同，對(duì)政府部門在城市空氣污染防治中的具體責(zé)任分工進(jìn)行劃分。如：由工業(yè)點(diǎn)源和火電廠等造成的固定源污染防治責(zé)任主要涉及環(huán)保部門、城建部門、發(fā)改委、工商部門、公安部門等；無(wú)組織排放的城市面源污染和揚(yáng)塵污染形成的面源污染，責(zé)任主體則主要是環(huán)保部門、城建部門和交通部門；機(jī)動(dòng)車等造成的移動(dòng)源污染防治責(zé)任則由環(huán)保部門、城建部門、交通部門、工業(yè)和信息化部門、質(zhì)檢部門、工商部門承擔(dān)（參見(jiàn)圖1）。

二、我國(guó)城市空氣污染防治中的政府責(zé)任缺失

盡管各級(jí)政府越來(lái)越重視城市空氣污染防治，然而目前我國(guó)城市空氣污染問(wèn)題不僅沒(méi)有明顯改善，反而有出現(xiàn)“十面霾伏”的嚴(yán)重趨勢(shì)。2013年中國(guó)人民大學(xué)發(fā)布《中國(guó)城市空氣質(zhì)量管理績(jī)效評(píng)估報(bào)告》對(duì)“十一五”期間我國(guó)281個(gè)地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量現(xiàn)狀與變化趨勢(shì)進(jìn)行評(píng)估，其中好的城市占1067%，差的城市占7580%，極差的城市占1352%?！?〕究其原因，與各級(jí)政府在城市空氣污染防治中的職責(zé)缺失與履職能力不足密切相關(guān)，具體體現(xiàn)在以下方面：

第一，重權(quán)力輕義務(wù)，主體地位缺失。目前有關(guān)城市空氣污染防治的立法雖然明確規(guī)定政府是城市空氣污染防治的主要責(zé)任主體，但偏重對(duì)政府監(jiān)管權(quán)的授予，忽視對(duì)政府防治空氣污染義務(wù)的設(shè)定。如《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管權(quán)的授予比較充分，但對(duì)政府城市環(huán)境污染防治責(zé)任界定模糊，對(duì)政府責(zé)任落實(shí)路徑缺乏可操作性，相關(guān)規(guī)定多為原則性的、概括式的表述，把責(zé)任更多推給企業(yè)和公民，導(dǎo)致各級(jí)政府防治城市空氣污染的責(zé)任虛化，責(zé)任主體地位弱化?！洞髿馕廴痉乐畏ā穼?duì)企業(yè)和公民的法律責(zé)任作了十八條的詳細(xì)規(guī)定，而對(duì)政府因監(jiān)管不當(dāng)所要承擔(dān)的不利后果只用了兩條來(lái)說(shuō)明，現(xiàn)實(shí)中除非發(fā)生重大空氣環(huán)境安全事故，否則因行政低效、環(huán)境決策失誤等情形去追究政府責(zé)任的可能性不大。簡(jiǎn)而言之，立法“重政府環(huán)境權(quán)力輕政府環(huán)境義務(wù)、重政府環(huán)境管理輕政府環(huán)境服務(wù)、重對(duì)行政相對(duì)人的法律責(zé)任追究輕對(duì)政府的問(wèn)責(zé)”〔2〕，這勢(shì)必淡化政府的空氣污染防治意識(shí)，進(jìn)而削弱治理力度，導(dǎo)致政府空氣污染防治意識(shí)與污染治理執(zhí)行的雙重缺失。

第二，政績(jī)利益驅(qū)動(dòng)，政策調(diào)控乏力。以空氣污染防治作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的切入點(diǎn)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)的追求。然而空氣污染具有漸進(jìn)性，地方政府往往不太重視。在強(qiáng)調(diào)以地方發(fā)展速度相對(duì)績(jī)效排名決定官員晉升的“政治錦標(biāo)賽”中，地方官員為了出成績(jī)贏比賽，本能地忽視空氣環(huán)境責(zé)任，將個(gè)人利益凌駕于公共利益之上、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益置于眼前利益之下，更多地追求經(jīng)濟(jì)量的增長(zhǎng)，表現(xiàn)為犧牲環(huán)境利益，追求“政績(jī)”的短期行為。加之，我國(guó)地方主要領(lǐng)導(dǎo)任期過(guò)短，而環(huán)境問(wèn)題又具有滯后性，大多數(shù)環(huán)境危害在數(shù)年后才會(huì)顯現(xiàn)，我國(guó)環(huán)境問(wèn)題終身追責(zé)制尚未建立，更加劇了地方官員任期內(nèi)的不負(fù)責(zé)行為。責(zé)任意識(shí)淡薄導(dǎo)致空氣污染防治政策調(diào)控乏力，重后端治理輕源頭防范，重污染處罰輕治理引導(dǎo)，導(dǎo)致治理結(jié)構(gòu)失衡，最典型的表現(xiàn)是排污收費(fèi)與治污成本倒掛。我國(guó)實(shí)行的是以籌集污染治理資金為目的的排污收費(fèi)制度，但由于排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)偏低、征收面窄（參見(jiàn)表1），難以激發(fā)排污者為降低成本而尋求節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新和治理污染的積極性，旨在引導(dǎo)排污者治污的政策異化為用經(jīng)濟(jì)手段誘導(dǎo)企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)的“惡法”，凸顯空氣環(huán)境外部性問(wèn)題突出。

第三，責(zé)任邊界模糊，政府間協(xié)作低效?！洞髿馕廴痉乐畏ā芬?guī)定“地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，但空氣的流動(dòng)性決定了空氣污染防治的難度，也決定了打破層級(jí)與區(qū)域藩籬，促進(jìn)各級(jí)政府間聯(lián)動(dòng)治理的迫切性。然而目前不同層級(jí)政府之間、同級(jí)政府各部門之間、同級(jí)政府之間在空氣污染防治中權(quán)責(zé)不明晰，協(xié)作治理機(jī)制缺失。中央與地方政府之間由于實(shí)際追求目標(biāo)的差別、利益博弈和信息不對(duì)稱等原因出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，政策效果打折。如在環(huán)保部門給出抗霾攻堅(jiān)戰(zhàn)時(shí)間表后，不少城市紛紛爭(zhēng)當(dāng)重污染城市，拖延達(dá)標(biāo)期限，“重污染城市”瞬間變成和貧困縣稱號(hào)一樣的“香餑餑”，也增加了“被達(dá)標(biāo)”的風(fēng)險(xiǎn)〔3〕；同級(jí)政府不同部門之間權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致規(guī)制權(quán)分散、效率低下，職能分割、各自為陣，部門利己主義、權(quán)力腐化等現(xiàn)象。同一空氣流域內(nèi)的政府之間由于責(zé)任意識(shí)差異、履責(zé)能力不同和利己考慮，導(dǎo)致空氣環(huán)境的“公地悲劇”。

第四，利益協(xié)調(diào)失衡，社會(huì)參與不足。城市空氣污染防治中政府、企業(yè)、社會(huì)都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但由于其各自的“經(jīng)濟(jì)人”屬性決定著它們同樣會(huì)追逐自身利益最大化，這就需要在城市空氣污染防治的政策形成與執(zhí)行中，構(gòu)建以利益協(xié)調(diào)為核心的生態(tài)補(bǔ)償與激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制激勵(lì)動(dòng)力嚴(yán)重不足。如企業(yè)超標(biāo)排污違法成本較低，嚴(yán)格履責(zé)保護(hù)空氣環(huán)境獲得的支持度也不高，空氣環(huán)境負(fù)面影響的處罰與正面影響的激勵(lì)失衡，排污者和施治者權(quán)責(zé)配置不當(dāng)，空氣污染的外部效用沒(méi)有內(nèi)化，很難激發(fā)企業(yè)防治空氣污染的積極性。此外，盡管政府在設(shè)立門檻、政策支持等方面大力扶持環(huán)保公益組織的發(fā)展，但在培育社會(huì)自治能力，將部分政府職能轉(zhuǎn)移給環(huán)保公益組織以給予其更多的發(fā)聲權(quán)和成長(zhǎng)空間、促進(jìn)其實(shí)質(zhì)性發(fā)展方面做得依然不夠。環(huán)保公益組織利益表達(dá)失聲，成熟度不高，部分組織實(shí)際已名存實(shí)亡。環(huán)境決策中公民參與途徑障礙重重，參與深度與參與效果不佳，公民環(huán)保權(quán)益長(zhǎng)期被漠視或損害，對(duì)政府多有抱怨和不信任，極端維權(quán)行為時(shí)有發(fā)生?？傊?，由于政府整合社會(huì)力量保護(hù)空氣環(huán)境的利益驅(qū)動(dòng)與協(xié)調(diào)激勵(lì)機(jī)制缺失，整個(gè)社會(huì)對(duì)空氣污染防治呈現(xiàn)出企業(yè)參與動(dòng)力不足、環(huán)保公益組織力量有限、公民個(gè)體參與碎片化的狀況。

第五，監(jiān)管方式虛化，執(zhí)行力不足。政策措施的有效執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)空氣污染防治目標(biāo)的基礎(chǔ)。美國(guó)學(xué)者艾利森曾指出：“在實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的過(guò)程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”〔4〕在對(duì)地方政府和企業(yè)落實(shí)保護(hù)與改善空氣質(zhì)量責(zé)任的監(jiān)管中，往往以工作匯報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)考察、查閱管理運(yùn)營(yíng)資料、定期考察等形式為主，缺少專業(yè)化的、持續(xù)性的、不定期的考察，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，監(jiān)管流于形式，突出表現(xiàn)為對(duì)政策措施的寬松執(zhí)行或變樣執(zhí)行。這樣的監(jiān)管方式不僅給污染者開(kāi)了后門，也容易使權(quán)力異化，產(chǎn)生權(quán)力尋租。2013年，環(huán)保部對(duì)北京29家企業(yè)的暗查中發(fā)現(xiàn)有22家存在超標(biāo)排放問(wèn)題。〔5〕而在空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)中，許多地方將監(jiān)測(cè)點(diǎn)選在空氣質(zhì)量好的地點(diǎn)，并采用各監(jiān)測(cè)點(diǎn)加權(quán)平均值的方法來(lái)評(píng)價(jià)本地區(qū)的空氣質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)目的，這是對(duì)政策措施的變樣執(zhí)行。監(jiān)督缺位、執(zhí)法不力是對(duì)空氣污染行為的放縱，勢(shì)必付出昂貴的代價(jià)。

第六，問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全，生態(tài)問(wèn)責(zé)乏力。對(duì)環(huán)境責(zé)任的考核問(wèn)責(zé)是落實(shí)空氣污染防治措施的重要保障。相對(duì)于企業(yè)和社會(huì)組織而言，各級(jí)地方政府既是空氣質(zhì)量的監(jiān)督者，也是城市空氣污染防治的責(zé)任主體。但現(xiàn)實(shí)中各級(jí)地方政府對(duì)監(jiān)督者的身份認(rèn)同更多，常常忽略自身在城市空氣污染防治中的責(zé)任主體角色，重對(duì)企業(yè)等監(jiān)管對(duì)象的環(huán)境責(zé)任追究，輕自身環(huán)境責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。大多數(shù)地區(qū)沒(méi)有把空氣污染防治內(nèi)化為官員政績(jī)考核的硬性指標(biāo)，即使一些地區(qū)有這方面的考核內(nèi)容，也多是對(duì)靜態(tài)投入量的考核，缺少動(dòng)態(tài)投入效率和效果的追問(wèn)，地方官員多出于自身政績(jī)的考慮，不惜犧牲空氣環(huán)境換取政治資本。

三、城市空氣污染防治中政府履責(zé)能力提升

“任何政府都需要建立一套責(zé)任機(jī)制， 這樣才能在社會(huì)廣泛的支持下進(jìn)行運(yùn)作。”〔6〕在城市空氣污染防治中，圍繞“明確責(zé)任-落實(shí)責(zé)任-履行責(zé)任-責(zé)任追究”等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，構(gòu)建各級(jí)政府責(zé)任體系，是提升政府空氣污染防治能力的基本前提。

第一，以完善法律法規(guī)為前提，依法治理空氣污染。要適應(yīng)目前空氣環(huán)境保護(hù)發(fā)展形勢(shì)，加快修訂有關(guān)法律法規(guī)，完善配套措施，增強(qiáng)空氣污染防治的法治化、制度化與規(guī)范化。首先，立法要進(jìn)一步明確各方主體在空氣污染防治中的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任，著重將政府責(zé)任具體化、詳細(xì)化；增強(qiáng)政府責(zé)任主體意識(shí)，明確政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)路徑，為責(zé)任落實(shí)與問(wèn)責(zé)提供法律依據(jù)。其次，加緊修訂相關(guān)法律法規(guī)，彌補(bǔ)現(xiàn)行法律的空缺，完善空氣環(huán)境立法。盡快將散見(jiàn)于行政規(guī)章的“非道路移動(dòng)源污染防治”納入《大氣污染防治法》，強(qiáng)化移動(dòng)源污染防治的上位法支撐十分必要。各地亦應(yīng)依據(jù)國(guó)家《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，加緊研究出臺(tái)地方空氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則，明確地區(qū)空氣質(zhì)量目標(biāo)和行動(dòng)路線，落實(shí)本地區(qū)空氣污染防治中各責(zé)任主體的責(zé)權(quán)利，推進(jìn)地方空氣污染防治的法治化和規(guī)范化。

第二，以市場(chǎng)機(jī)制為動(dòng)力，發(fā)揮財(cái)稅激勵(lì)作用。激勵(lì)與約束相容的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是促進(jìn)環(huán)保技術(shù)革新、降低空氣污染防治成本和行政監(jiān)管成本的重要舉措，有助于實(shí)現(xiàn)“外在約束”向“內(nèi)在約束”、管制型環(huán)境政策向治理型環(huán)境政策的轉(zhuǎn)變。首先，加大可持續(xù)性財(cái)政投入，保障空氣污染防治財(cái)力基礎(chǔ)。設(shè)立空氣污染防治專項(xiàng)資金，專人管理、專戶儲(chǔ)存、專賬核算、專項(xiàng)使用，完善空氣污染處理設(shè)施、公害防治設(shè)備、環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)、科技推廣資金投入，為空氣污染防治提供物質(zhì)支撐。其次，創(chuàng)新融資模式，吸納社會(huì)資本。通過(guò)環(huán)保債券、環(huán)境保護(hù)基金、排污權(quán)抵押、環(huán)保信托、綠色信貸、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)BOT模式等，建立多元化的空氣污染防治投融資機(jī)制，化解環(huán)保資金短缺的困境，增強(qiáng)社會(huì)主體參與治理的主動(dòng)性。最后，完善排污稅費(fèi)政策，有效發(fā)揮稅費(fèi)杠桿效用。堅(jiān)持“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”，嚴(yán)格執(zhí)行“排污即收費(fèi)”，平衡排污費(fèi)與治污成本。適時(shí)提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，形成對(duì)排污者具有實(shí)質(zhì)刺激作用的成本壓力；對(duì)生產(chǎn)或消費(fèi)過(guò)程中產(chǎn)生空氣污染的產(chǎn)品征收產(chǎn)品費(fèi)，如含鉛汽油；區(qū)分同類產(chǎn)品的環(huán)保性質(zhì)，實(shí)行差別稅，通過(guò)這些政策來(lái)調(diào)節(jié)生產(chǎn)，引導(dǎo)“清潔消費(fèi)”；補(bǔ)貼是激勵(lì)排污者治理的一項(xiàng)可行措施，但其違背嚴(yán)格意義上的排污者付費(fèi)原則，應(yīng)代之以執(zhí)行鼓勵(lì)金制度，即對(duì)違規(guī)排放造成空氣污染的主體征收附加費(fèi)，而嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)和改善空氣質(zhì)量措施的主體則給予獎(jiǎng)勵(lì)，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；建立環(huán)境交易市場(chǎng)，探索排污權(quán)交易模式，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)調(diào)控下的排污量再配置。

第三，以項(xiàng)目監(jiān)管為重點(diǎn)，提升源頭治理能力。將空氣污染問(wèn)題解決在源頭是提高資源利用率、有效降低治理成本的理想途徑。首先，強(qiáng)化審批環(huán)節(jié)中的環(huán)評(píng)前置。嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目的審批管理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”（建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施同時(shí)計(jì)劃、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用）制度，對(duì)環(huán)評(píng)不合格的項(xiàng)目堅(jiān)決不投產(chǎn)，停止在建或即將投產(chǎn)的重大污染違規(guī)項(xiàng)目。合理控制城市機(jī)動(dòng)車保有量，增加使用成本，降低機(jī)動(dòng)車使用率，發(fā)展智慧交通，提倡綠色出行。其次，強(qiáng)化生產(chǎn)生活過(guò)程中的環(huán)境監(jiān)管。加強(qiáng)施工工地、礦山的揚(yáng)塵環(huán)境監(jiān)管，推行清潔生產(chǎn)、低塵作業(yè)；對(duì)經(jīng)營(yíng)達(dá)到一定規(guī)模的餐飲經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，強(qiáng)制安裝油煙凈化設(shè)備，對(duì)家庭及個(gè)人推廣使用家用型吸油煙機(jī)；加強(qiáng)城郊結(jié)合部面源污染治理，采用衛(wèi)星遙感技術(shù)確定重點(diǎn)監(jiān)控區(qū)，嚴(yán)禁秸稈焚燒和垃圾露天焚燒；擴(kuò)大綠化面積，持續(xù)推進(jìn)居住區(qū)綠化、道路綠化、立體空間綠化和公園綠地建設(shè)，提高人均公共綠地面積。其三，鼓勵(lì)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。在工業(yè)企業(yè)推廣使用電、氣、清潔煤、洗煤、焦炭等清潔燃料，加緊工業(yè)排放的凈化設(shè)備檢查、改造升級(jí)。采用清潔能源集中城市供暖，限期拆除分散供熱設(shè)備。逐步提高車用燃油品質(zhì)，加速淘汰含鉛汽油，研發(fā)和推廣乙醇、甲醇、丙烷、天然氣、液化石油氣、燃料電池、太陽(yáng)能等替代燃料，尤其要重視對(duì)年平均行駛里程長(zhǎng)、使用率高、集中運(yùn)行于城市交通繁忙地帶車輛的排污控制，對(duì)公交車、出租車等推廣清潔能源、安裝機(jī)外凈化排氣裝置。其四，加大對(duì)高污染源企業(yè)的整改。對(duì)能耗高、污染大、布局分散的行業(yè)進(jìn)行調(diào)整改造，淘汰落后生產(chǎn)工藝，逐步壓縮過(guò)剩產(chǎn)能。對(duì)布局不合理的產(chǎn)業(yè)，限期搬遷或轉(zhuǎn)產(chǎn)。大力培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)，支持環(huán)保技術(shù)設(shè)備、產(chǎn)品的研發(fā)與投產(chǎn)，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

第四，以厘清權(quán)責(zé)為關(guān)鍵，提高政府間協(xié)同共治能力?？諝馕廴痉乐涡枰g的縱橫協(xié)同作戰(zhàn)，構(gòu)建上下聯(lián)動(dòng)部門合作區(qū)域統(tǒng)一調(diào)控的矩陣管理模式。首先，要縱向合理配置中央與地方之間的空氣污染防治責(zé)任。中央政府從宏觀上就全國(guó)空氣環(huán)境治理問(wèn)題作全局性部署，對(duì)地方政府空氣污染防治進(jìn)行監(jiān)管，并承擔(dān)以下具體責(zé)任：健全空氣環(huán)境治理制度框架；制定空氣環(huán)境治理總體戰(zhàn)略；合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并逐步淘汰過(guò)剩產(chǎn)能；構(gòu)建空氣環(huán)境指標(biāo)體系和量化評(píng)估指標(biāo)；承擔(dān)空氣污染防治技術(shù)的開(kāi)發(fā)與推廣責(zé)任；建立中央空氣污染防治專項(xiàng)資金；監(jiān)督地方政府的防治工作，并通過(guò)提供資料數(shù)據(jù)、技術(shù)支持等指導(dǎo)和協(xié)調(diào)的方式，幫助地方政府制定科學(xué)可行的實(shí)施規(guī)劃，減少環(huán)境決策失誤。地方政府承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)空氣污染防治的組織實(shí)施責(zé)任，地方財(cái)政劃撥專項(xiàng)資金以彌補(bǔ)中央財(cái)政投入的局限。其次，明晰橫向權(quán)責(zé)，打通部門之間的壁壘，加強(qiáng)區(qū)際合作。將過(guò)度分散的管理權(quán)適度集中，改善多頭管理造成的“權(quán)力爭(zhēng)搶，責(zé)任互推”情形。對(duì)不同污染源責(zé)任部門在空氣質(zhì)量控制各個(gè)環(huán)節(jié)中承擔(dān)的職責(zé)，實(shí)行精細(xì)化管理，嚴(yán)格監(jiān)督考核與責(zé)任追究。由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府代表組成空氣流域內(nèi)的空氣質(zhì)量管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立空氣協(xié)作治理的地方法規(guī)體系，加強(qiáng)政策體系的銜接性和一體化，實(shí)現(xiàn)管理制度的整體對(duì)接。加強(qiáng)同一空氣流域內(nèi)空氣質(zhì)量特征、污染來(lái)源、移動(dòng)規(guī)律的研究與監(jiān)測(cè)，共享空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息，分解落實(shí)責(zé)任目標(biāo)，制定聯(lián)防行動(dòng)計(jì)劃，避免信息壁壘和以鄰為壑的現(xiàn)象，形成以空氣流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌指揮與行政區(qū)域治理相結(jié)合的，由點(diǎn)到面、點(diǎn)面結(jié)合的空氣污染防治機(jī)制。其三，以行政協(xié)議為依托，構(gòu)建責(zé)任落實(shí)機(jī)制。要通過(guò)訂立行政協(xié)議的方式，厘清上下級(jí)間、區(qū)際之間、部門之間的職責(zé)權(quán)限和目標(biāo)責(zé)任，形成公法契約，推動(dòng)空氣環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第五，以利益協(xié)調(diào)為核心，擴(kuò)大城市空氣污染防治中的全民參與。吸引全民參與城市空氣污染治理，需要各級(jí)政府“通過(guò)各種政策引導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)不同利益主體間的利益均衡，從而使分散的利益偏好轉(zhuǎn)變?yōu)檎w的利益偏好。”〔7〕首先要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)的原則，提高企業(yè)排污成本和治污激勵(lì)，加大企業(yè)環(huán)境責(zé)任宣傳，采用上述經(jīng)濟(jì)手段，提高企業(yè)治污動(dòng)力，引導(dǎo)企業(yè)自主治理；其次要鼓勵(lì)并扶持環(huán)保公益組織、高校環(huán)境研究基地、環(huán)保企業(yè)的發(fā)展，將政府的部分空氣污染防治職責(zé)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，促進(jìn)其實(shí)質(zhì)性的成長(zhǎng)；同時(shí)也要切實(shí)保障公民監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)，在環(huán)境立法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)中暢通言路，充分聽(tīng)取并吸收公民有益建議，在空氣環(huán)境監(jiān)測(cè)中調(diào)動(dòng)公民監(jiān)督檢舉力量，通過(guò)價(jià)格稅收杠桿，培養(yǎng)公民“綠色消費(fèi)”習(xí)慣，引導(dǎo)公民由被動(dòng)式接收空氣環(huán)境信息向主動(dòng)參與空氣污染防治轉(zhuǎn)變，由空氣治理的旁觀者向責(zé)任主體轉(zhuǎn)變。

第六，以空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)為抓手，提高污染預(yù)警能力。城市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)是發(fā)現(xiàn)城市空氣污染源，構(gòu)建預(yù)警和激勵(lì)機(jī)制的基礎(chǔ)。首先要逐步建立覆蓋全國(guó)、布局合理的空氣污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，全面、科學(xué)地掌握不同地區(qū)空氣污染物成分差異、季節(jié)特征、擴(kuò)散規(guī)律，解析污染物形成機(jī)理與來(lái)源，推進(jìn)區(qū)域空氣污染觀測(cè)數(shù)據(jù)共享與經(jīng)驗(yàn)交流，為空氣污染防治提供技術(shù)支持。其次要按照動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、實(shí)時(shí)報(bào)告、及時(shí)預(yù)警的原則，提高空氣污染檢測(cè)頻率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并控制污染物對(duì)空氣環(huán)境的負(fù)面影響。其三，要建立空氣污染預(yù)警應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)指揮中心，各級(jí)政府配備應(yīng)急設(shè)施，規(guī)范突發(fā)事故應(yīng)急處理流程，簡(jiǎn)化行政報(bào)告程序，地方政府“先行先動(dòng)”，做到應(yīng)急有序、防治有效。其四，要提高空氣環(huán)境影響綜合評(píng)估能力，開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)的空氣環(huán)境污染源普查、污染現(xiàn)狀調(diào)查、空氣污染與人體健康的關(guān)系調(diào)查，豐富空氣環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，定期開(kāi)展空氣質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境變化評(píng)估及環(huán)境經(jīng)濟(jì)核算，為環(huán)境決策提供支持。其五，構(gòu)建城市空氣質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)高效、及時(shí)、便捷的空氣環(huán)境信息查詢，輔之以公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)；以行政區(qū)劃為單位，在全國(guó)以及省、區(qū)、市范圍內(nèi)公開(kāi)城市空氣質(zhì)量信息，通過(guò)排名對(duì)比的方式形成空氣污染防治的外部壓力；建立企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開(kāi)制度，對(duì)涉及群眾切身利益的建設(shè)項(xiàng)目以及重污染企業(yè)，細(xì)化信息公開(kāi)內(nèi)容，開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；嚴(yán)格重大空氣污染事故信息公開(kāi)上報(bào)時(shí)限，爭(zhēng)取防治及輿論的主動(dòng)權(quán)。

第七，以考核為牽引，構(gòu)建責(zé)任落實(shí)機(jī)制?？己藛?wèn)責(zé)是落實(shí)政府責(zé)任，持續(xù)改進(jìn)績(jī)效的有效工具。首先要建立分類考核機(jī)制，分地區(qū)、分部門綜合考核各級(jí)政府履行空氣污染防治責(zé)任的效果，將考核重心下沉、端口前移，通過(guò)實(shí)地考察、定期考核、不定期抽檢等方式形成考核長(zhǎng)效機(jī)制。其次，要建立無(wú)縫隙的地方行政首長(zhǎng)環(huán)境責(zé)任追究制。將監(jiān)督考核重點(diǎn)鎖定在“一把手”，使空氣質(zhì)量指標(biāo)成為官員政績(jī)考核表上的必備項(xiàng)?？紤]到我國(guó)官員任期短、環(huán)境問(wèn)題具有滯后性等因素，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，通過(guò)民眾監(jiān)督、建立官員環(huán)境績(jī)效考核檔案等方式將離任審計(jì)、終生追責(zé)“進(jìn)行到底”，減少官員在任期內(nèi)的不負(fù)責(zé)行為。其三，要健全政府部門的環(huán)境責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制，將空氣環(huán)境保護(hù)中的公共利益目標(biāo)分解為相關(guān)部門績(jī)效目標(biāo)和地區(qū)績(jī)效目標(biāo)，對(duì)各類污染源的治理部門在履行職責(zé)中濫用職權(quán)、玩忽職守的行為嚴(yán)格追責(zé)，對(duì)空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的地區(qū)實(shí)行“一票否決”，暫停國(guó)家項(xiàng)目及資金投入，將部門利益和地區(qū)利益的實(shí)現(xiàn)與公共利益的最大化聯(lián)系起來(lái)。

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（責(zé)任編輯：周中舉）