構(gòu)建我國(guó)地方稅主體稅種的思考

李菁菁，王冰清

（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030；2.南昌理工學(xué)院，南昌 330044）

構(gòu)建我國(guó)地方稅主體稅種的思考

李菁菁1，王冰清2

（1.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030；2.南昌理工學(xué)院，南昌 330044）

地方稅體系的構(gòu)建是當(dāng)前的熱點(diǎn)問(wèn)題，合理的地方稅體系不僅有利于降低地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而且有利于地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展?；诖?，以地方稅問(wèn)題產(chǎn)生的背景為起點(diǎn)，以學(xué)者提出的地方稅主體稅種的配置原則為指導(dǎo)，提出以財(cái)產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的可能性。

地方稅體系；主體稅種；房產(chǎn)稅；資源稅

1　地方稅主體稅種問(wèn)題產(chǎn)生背景及原則

1.1產(chǎn)生背景

地方稅體系問(wèn)題不僅是1994年分稅制改革遺留下來(lái)的一大犄角，也是“營(yíng)改增”的一大阻力。在財(cái)政包干體制弊端日益突出，中央財(cái)政十分吃緊的背景下，我國(guó)于1994年啟動(dòng)了分稅制改革。分稅制改革的核心是將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，將一些收入穩(wěn)定、稅源廣的稅種作為中央稅，盡管改革成效顯著，極大增強(qiáng)了中央財(cái)力，實(shí)現(xiàn)了改革的兩大目標(biāo)，即提高財(cái)政收入占GDP的比例和中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的比例，但必須認(rèn)識(shí)到1994年的分稅制改革是不徹底的，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，分稅制改革只考慮到中央與省之間的財(cái)政關(guān)系，對(duì)于省以下各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系構(gòu)建并未涉及；第二，分稅制加強(qiáng)了中央政府的財(cái)力，但卻下放了中央政府的事權(quán)，也就是說(shuō)，地方政府需要用被弱化的財(cái)力來(lái)承擔(dān)更多的支出責(zé)任，導(dǎo)致財(cái)力不濟(jì)的地方政府另辟財(cái)源，出現(xiàn)嚴(yán)重的“土地財(cái)政”現(xiàn)象，即地方政府依靠土地出讓金收入來(lái)維持地方財(cái)政支出。我國(guó)于2008年提出“結(jié)構(gòu)性減稅”政策以來(lái)，相繼進(jìn)行了一系列稅制改革活動(dòng)，其中“營(yíng)業(yè)稅改增值稅”是財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局著力推行的項(xiàng)目，也就是近年來(lái)稅制改革的重心。在我國(guó)，增值稅和營(yíng)業(yè)稅是兩大平行的稅種，遵守著“稅一不稅二”的原則，增值稅主要對(duì)第二產(chǎn)業(yè)征稅而營(yíng)業(yè)稅主要對(duì)諸如服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)征稅，但是近年來(lái)制造業(yè)非常不景氣，制造業(yè)PMI指數(shù)不容樂(lè)觀，相應(yīng)地帶來(lái)增值稅收入的減少。在這樣的背景下，國(guó)家出臺(tái)“營(yíng)改增”的方案，以促進(jìn)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的融合，以此帶動(dòng)第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”。2012年1月1日“營(yíng)改增”首先開(kāi)始在上海試點(diǎn)，2012年9月到12月，相繼推廣到北京、江蘇、安徽、湖北等省份，2013年8月1日，試點(diǎn)工作推廣到全國(guó)，2014年1月1日，試點(diǎn)領(lǐng)域擴(kuò)大到郵電行業(yè)和鐵路運(yùn)輸行業(yè)，國(guó)務(wù)院明確表示將于2015年完成營(yíng)業(yè)稅改增值稅的工作。盡管在試點(diǎn)期間，“營(yíng)改增”收入是全部歸地方政府所有的，但是增值稅是中央和地方共享稅，“營(yíng)改增”收入歸地方政府所有并非長(zhǎng)久之計(jì)。營(yíng)業(yè)稅是現(xiàn)行地方政府的主體稅種，“營(yíng)改增”全面完成以后，地方政府喪失主體稅種，財(cái)力無(wú)法保證。雪上加霜的是根據(jù)審計(jì)署的測(cè)算，2012年我國(guó)地方政府地方債的規(guī)模高達(dá)20萬(wàn)億人民幣，2013年和2014年是地方政府的償債高峰期。地方政府在財(cái)政支出剛性的背景下，又面臨著“主體稅種喪失”和“償還債務(wù)”的雙重壓力，如果地方稅體系不完善，地方政府必將阻礙“營(yíng)改增”的順利推進(jìn)。

1.2地方主體稅種配置原則的文獻(xiàn)綜述

美國(guó)財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫在分稅原則中曾指出：屬于地方政府的稅收應(yīng)是對(duì)完全不流動(dòng)的要素課征的稅收，如財(cái)產(chǎn)稅。樊麗明、李文在《試論我國(guó)地方稅主體稅種》一文中指出，作為地方稅的主體稅種，首先必須具備地方稅的基本特征，同時(shí)又必須具有不同于一般地方稅的特點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，地方稅主體稅種應(yīng)具備以下特征：稅基具有非流動(dòng)性、稅基較廣且收入規(guī)模較大、收入不易發(fā)生周期性波動(dòng)、具有適度彈性、基于利益原則課征、由地方征管的效率較高等。此為，樊麗明、李文還指出在稅收體系中收入數(shù)量占比例很大或者對(duì)于宏觀調(diào)控意義重大，關(guān)系到國(guó)家主權(quán)的稅種也不適宜于劃分為地方稅。劉漢屏在《論我國(guó)地方稅體系建設(shè)》一文中指出，選擇地方主體稅種必須從稅基以及收入兩方面進(jìn)行考慮。他提出從稅基的角度看，地方稅主體稅種的稅基較大且具有非流動(dòng)性；從收入的角度看，地方稅主體稅種的收入應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定，不易發(fā)生周期性波動(dòng)，同時(shí)具有適度的彈性，收入金額可以隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。孫小童在論文《我國(guó)地方稅主體稅種選擇問(wèn)題研究》中指出，除了稅收普遍具有的固定性、無(wú)償性、強(qiáng)制性特征，地方稅還具有以下特點(diǎn)：一是地方稅的稅基比較固定，不會(huì)因征稅產(chǎn)生稅基的地區(qū)性轉(zhuǎn)移，從而造成資源配置的扭曲；二是地方稅的收入強(qiáng)調(diào)受益性，即納稅人繳納的稅收，對(duì)應(yīng)于其所享受的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品；三是對(duì)地方的依附性，一方面稅源依附于地方，即稅源的形成與地方經(jīng)濟(jì)環(huán)境密切相關(guān)，需要地方政府投入努力。另一方面是征管依附于地方，由于部分地方稅稅種存在稅源分散、征稅對(duì)象不集中、計(jì)稅方法較復(fù)雜等特點(diǎn)，在征管上地方政府更具有優(yōu)勢(shì)。

2　構(gòu)建以財(cái)產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的思考

我國(guó)目前的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)，具體說(shuō)來(lái)，增值稅、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅約占稅收收入的60%，所得稅收入約占稅收收入的30%。流轉(zhuǎn)稅稅源穩(wěn)定，是籌集財(cái)政收入的一種很好的方式，但是借助于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中消費(fèi)者行為理論的分析工具，可以看出，對(duì)于同一個(gè)消費(fèi)者，分別征收相同數(shù)額的流轉(zhuǎn)稅和所得稅，征收所得稅帶來(lái)消費(fèi)者效應(yīng)水平的下降是小于流轉(zhuǎn)稅的。2013年5月，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉明確表示：中國(guó)不會(huì)取消間接稅，將逐漸提高直接稅的比重。因此，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，提高直接稅比重是未來(lái)稅收制度發(fā)展的總方向。隨著營(yíng)業(yè)稅改增值稅的進(jìn)程逐漸加快，進(jìn)一步改革包括個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅在內(nèi)的直接稅，是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的落腳點(diǎn)。1994年分稅制管理體制產(chǎn)生于財(cái)政包干體制的四個(gè)弊病，即地方政府對(duì)企業(yè)干預(yù)嚴(yán)重導(dǎo)致地方盲目建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入上繳比例逐年上升導(dǎo)致地方政府征收動(dòng)力下降、中央財(cái)力不足導(dǎo)致中央宏觀調(diào)控能力削弱、地方利益強(qiáng)化導(dǎo)致諸侯經(jīng)濟(jì)。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在其新書《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》中提到“歷史慣性和特定歷史事件影響政府間財(cái)政關(guān)系”，伴隨著“營(yíng)改增”的全面推進(jìn)，地方政府主體稅種的缺失將成為誘導(dǎo)政府間財(cái)政關(guān)系改革的特定歷史事件，同時(shí)穩(wěn)定的財(cái)政體制有利于地方政府進(jìn)行合理預(yù)期，至關(guān)重要。距離1994年分稅制改革已經(jīng)過(guò)去近20年，構(gòu)建地方稅體系，尋求地方主體稅種刻不容緩。

根據(jù)我國(guó)的稅制制度，可以將我國(guó)的稅種大致分類流轉(zhuǎn)稅類、所得稅類、財(cái)產(chǎn)稅類等。流轉(zhuǎn)稅類稅種主要在貨物和勞務(wù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收，可以作為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的政策工具，體現(xiàn)國(guó)家的政策導(dǎo)向，因此不適宜作為地方稅種；所得稅類是針對(duì)自然人或者法人的所得征收，稅源具有較強(qiáng)的地區(qū)間流動(dòng)性，若以所得稅為地方稅主體稅種，將直接導(dǎo)致各地區(qū)不恰當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，加大征管難度，顯然不適宜成為地方主體稅種；財(cái)產(chǎn)稅類包括房產(chǎn)稅、契稅、資源稅、車船稅等，其稅基穩(wěn)定且較廣泛，收入不易周期波動(dòng)，是地方稅主體稅種的首選；從稅收收入規(guī)模上看，房產(chǎn)稅和資源稅在財(cái)產(chǎn)稅中所占份額相對(duì)較高，因此本文將從房產(chǎn)稅和資源稅的角度來(lái)探討財(cái)產(chǎn)稅成為地方稅主體稅種的可能性。

2.1從房產(chǎn)稅的角度看

十八屆三中全會(huì)明確提出要加快房產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)房產(chǎn)稅在我國(guó)稅制體系中的地位不容小覷。雖然上海和重慶的房產(chǎn)稅試點(diǎn)僅僅針對(duì)有限的特定住宅征收，但是房產(chǎn)稅征收范圍的逐步擴(kuò)大是一個(gè)必然的趨勢(shì)。未來(lái)的房產(chǎn)稅改革可以考慮以交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，房產(chǎn)稅收入將伴隨房?jī)r(jià)的上漲而增加，助推財(cái)產(chǎn)稅稅收收入的增加。

2.2從資源稅的角度看

隨著資源稅改革的實(shí)施，資源稅收入將增加。2010年我國(guó)在新疆等地區(qū)進(jìn)行了資源稅改革的試點(diǎn)，對(duì)石油天然氣等資源稅的課征由從量定額改為從價(jià)定率，2011年11月1日在全國(guó)推行資源稅改革，稅率定為5%，2014年12月，將原油、天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，相應(yīng)將資源稅適用稅率由5%提高至6%。資源稅改革帶來(lái)了資源稅稅收收入的大幅度增長(zhǎng)，且這部分稅收收入歸屬于地方政府，因此，隨著資源稅改革的不斷深入可以進(jìn)一步提高財(cái)產(chǎn)稅收入在地方稅收入中的比重，進(jìn)一步夯實(shí)財(cái)產(chǎn)稅在地方稅主體稅種中的地位。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.02.097

F812.42

A

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2014-12-26