淺論中國環(huán)境司法專門化與環(huán)境公益訴訟

謝 偉

（廣東財經(jīng)大學法學院，廣州 510320）

環(huán)境司法專門化是指由于環(huán)境案件的特殊性，專門設(shè)立環(huán)保法庭，專門審理環(huán)境涉法案件。環(huán)境司法專門化的主要目的應(yīng)是審理環(huán)境公益訴訟案件，但中國雖然有環(huán)境司法專門化，但審理環(huán)境公益訴訟案件卻非常稀缺。

一、中國環(huán)境司法專門化與環(huán)境公益訴訟現(xiàn)狀

據(jù)不完全統(tǒng)計，自1998年以來，中國每年的環(huán)境污染糾紛以超過20%的速度增長，2005年后以每年30%的速度遞增，這些糾紛大多數(shù)都侵害環(huán)境公益。面對如此眾多的環(huán)境污染糾紛，司法作為解決糾紛的最終武器，理應(yīng)在環(huán)境公益訴訟中占據(jù)主導(dǎo)地位，但是中國受制于傳統(tǒng)的起訴資格理論，多數(shù)環(huán)境公益訴訟案件并沒有得到法院的受理。

環(huán)境司法專門化有助于解決環(huán)境訴訟案件司法標準不統(tǒng)一的問題，有助于提高全社會的環(huán)保意識。日益增加的環(huán)境案件，以及在環(huán)境案件審理中出現(xiàn)的一些法官不專業(yè)、環(huán)境案件因果關(guān)系難以確定、環(huán)境案件舉證難等問題的出現(xiàn)，促使中國一些地方率先開始設(shè)立環(huán)保法庭，環(huán)境司法專門化正式啟動。

2008年，無錫出臺《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》規(guī)定：“本規(guī)定所指的環(huán)境民事公益訴訟是指人民法院、人民檢察院為了遏制侵害環(huán)境公益的違法行為，保護環(huán)境公共利益，根據(jù)職能分工，通過辦理支持起訴、督促起訴、提起民事公益訴訟案件等方式所實施的訴訟活動?！?009年，云南省高院通過《全省法院環(huán)境保護審判建設(shè)及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀要》規(guī)定：“檢察院及在中國境內(nèi)經(jīng)依法設(shè)立登記的、以保護環(huán)境為目的的公益性社會團體，可作為原告向法院提起環(huán)境公益訴訟；公民個人可以向有關(guān)部門舉證反映，通過有關(guān)部門和組織來提起公益訴訟?！?010年，最高人民法院出臺《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》規(guī)定：“人民法院應(yīng)當依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件”。2014年最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭。

二、中國環(huán)境公益訴訟與環(huán)境司法專門化存在的問題和分析

（一）問題

1.環(huán)境公益訴訟案件偏少。如昆明市中級人民法院環(huán)境保護審判庭于2008年底掛牌，但到目前為止，環(huán)境公益訴訟案件基本是“零”受案率。遼寧省作為較早成立環(huán)保法庭的省份，原有一批環(huán)保審判機構(gòu)，成立十五年卻沒審理過一起環(huán)保公益案件，環(huán)保法庭銳減且功能只能退化為協(xié)助“執(zhí)法”。

2.功能錯位。按國際司法慣例，環(huán)保法庭的主要職能是應(yīng)對環(huán)境公益訴訟，輔以配合環(huán)保行政執(zhí)法，但現(xiàn)在環(huán)保法庭保護環(huán)境公益的功能并未發(fā)揮出來。比如，遼寧環(huán)保法庭本有受理環(huán)境公益訴訟的職能，在實踐探索中卻出現(xiàn)職能“轉(zhuǎn)舵”，即審理環(huán)保公益案件的功能缺失，配合環(huán)保部門執(zhí)法成為唯一的“職責”。

3.訴訟原告大多是行政機關(guān)或者檢察機關(guān)。檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)，在訴訟過程中，檢察機關(guān)作為原告的身份極易異化為監(jiān)督者身份。原被告地位不平等和原告身份的異化，容易引發(fā)裁判的不公正，影響到法院的中立立場。環(huán)境行政機關(guān)是實施環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的法定機關(guān)，對本應(yīng)通過行政執(zhí)法權(quán)處理的違法行為主張民事訴訟請求，背離了環(huán)境行政機關(guān)履行環(huán)境保護的職責，身兼“執(zhí)法者”與“起訴者”雙重身份，會產(chǎn)生行政權(quán)力和民事訴權(quán)的混同，導(dǎo)致行政權(quán)力的弱化。

（二）分析

1.環(huán)境案件的特點決定。環(huán)境污染糾紛大多涉及環(huán)境公益，環(huán)境污染糾紛的形成原因非常復(fù)雜，環(huán)境污染具有緩發(fā)性、累積性、復(fù)合性、潛伏性等特點，環(huán)境污染舉證難，特別是環(huán)境公益糾紛中，很多污染行為還沒有損害到具體的個人身體健康或財產(chǎn)安全，但已經(jīng)損害了環(huán)境，這使得獲取損害環(huán)境公益的證據(jù)難上加難。

2.環(huán)境公益訴訟司法依據(jù)不足。環(huán)境立法長期以來對于環(huán)境司法的制度支持不夠，最高人民法院迄今為止已經(jīng)頒布了3400個司法解釋，其中與環(huán)境案件審判有關(guān)的司法解釋并不多，且主要針對環(huán)境刑事案件，而環(huán)境公益訴訟大多數(shù)是民事或行政案件。

3.環(huán)境信息公開不足。作為最重要的一項指標，企業(yè)日常超標、違規(guī)、事故記錄的公示依然是環(huán)境信息公開的一個薄弱環(huán)節(jié)。

4.環(huán)境管理體制和司法體制問題。中國目前的環(huán)境監(jiān)管實行多部門負責制，容易導(dǎo)致沖突，造成環(huán)保執(zhí)法難；同時，地方環(huán)保部門和法院在人事、經(jīng)費等方面受地方政府制約，上級環(huán)保部門只能對下級環(huán)保部門實行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

5.環(huán)保團體發(fā)育不足。中國的環(huán)境團體發(fā)展很有限，在設(shè)立條件、專業(yè)化、經(jīng)費來源、組織構(gòu)成等方面都不能滿足環(huán)境公益訴訟的要求。

三、完善中國環(huán)境司法專門化與環(huán)境公益訴訟的若干建議

（一）擴大環(huán)境公益訴訟主體范圍

根據(jù)中國現(xiàn)行《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，中國目前的環(huán)境公益訴訟原告僅限于檢察院、特定國家行政機關(guān)和社會組織，其中社會組織要求必須是依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；且必須專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄，這種制度設(shè)計阻礙了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展。公眾既是環(huán)境公益的權(quán)利主體，也是環(huán)境保護最直接的監(jiān)督者。應(yīng)該擴大公眾參與環(huán)境公益訴訟的權(quán)利能力和行為能力，特別是賦權(quán)給公民。

（二）應(yīng)設(shè)立環(huán)境公益訴訟支持起訴基金

為支持多元化的環(huán)境公益訴訟的起訴主體，特別是公民個人主體和資金有限的環(huán)境團體，中國有些環(huán)保法庭已經(jīng)設(shè)立環(huán)境公益訴訟支持起訴基金。如昆明設(shè)立的“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”，資金來源由財政撥款、法院判決無特定受益人的環(huán)境損害賠償金、侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿捐贈款項等構(gòu)成。專項資金主要用于支付環(huán)境公益訴訟所需的調(diào)查取證、評估鑒定等訴訟費用，對因環(huán)境公益訴訟案件侵權(quán)人給環(huán)境造成的損害進行修復(fù)，對無財產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權(quán)案件的受害人進行救助。

（三）加強與環(huán)保部門的互相配合和司法監(jiān)督

環(huán)保法庭可就如何提高環(huán)境執(zhí)法規(guī)范性、提升行政執(zhí)法水平，及時而中肯地向政府和環(huán)保部門提出建設(shè)性建議，從而有效地減少行政不作為或者錯誤作為現(xiàn)象的發(fā)生，促使環(huán)保部門加強制度建設(shè)，增強依法行政意識，進一步規(guī)范執(zhí)法行為。同時，環(huán)保法庭要加強自身建設(shè)。比如，在環(huán)境法庭中還應(yīng)當有技術(shù)方面的專家委員，包括但不限于城市規(guī)劃、環(huán)境科學、環(huán)境保護、環(huán)境評估、土地評估、自然資源管理等領(lǐng)域具有專業(yè)知識、經(jīng)驗或適當資格的人員。

（四）環(huán)保司法有必要引入行政強制和處罰措施

根據(jù)中國法律的有關(guān)規(guī)定，環(huán)境刑事案件中的經(jīng)濟處罰，可以通過單處或者附加罰金刑的形式進行，但沒有授予司法裁判對當事人處以罰款的權(quán)力，更沒有賦予行政管理（如誠信評價、資格限制、引咎辭職等），在司法裁判中有必要引入必要的行政強制和處罰措施建議。比如，環(huán)境公益訴訟原告勝訴后，可以建議對被告適用罰款、降低誠信等級、給予資格懲戒、建議引咎辭職制裁措施。加強司法建議，不是對行政權(quán)的侵犯，不是挑戰(zhàn)行政權(quán)威，而是改進行政執(zhí)法、提升法治水平的外在力量。

（五）提高環(huán)保法庭級別和專屬管轄

環(huán)境公益損害多數(shù)是跨地區(qū)的環(huán)境污染、破壞等環(huán)保案件，涉及公安、檢察甚至環(huán)保、林業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)等職能部門的管轄等問題，環(huán)保庭受理、審判案件的難度很大，司法成本較高。同時，目前中國環(huán)境法庭的設(shè)立大多集中在基層法院，雖然最高人民法院在2014年7月設(shè)立了專門的環(huán)境資源審判庭，但目前中級人民法院和高級人民法院設(shè)立環(huán)境法庭的情況還很少。針對環(huán)保法庭多數(shù)為基層環(huán)保法庭的現(xiàn)狀，可考慮提高環(huán)保法庭的設(shè)立級別，并設(shè)立跨流域、跨行政區(qū)域的環(huán)保法院。

（六）環(huán)境公益訴訟可實行單位犯罪雙罰制

在近年來的司法實踐中，出現(xiàn)了除罰金、沒收財產(chǎn)等附加刑以外的其他刑罰的情形，如判決種樹、判決恢復(fù)植被、判決恢復(fù)和達到一定標準的生態(tài)條件等。另外，對一些主觀惡意不深，社會危害性不大的環(huán)境犯罪案件采取非刑罰手段，予以訓(xùn)誡或者責令具結(jié)悔過、賠禮道歉、賠償損失，或者由主管部門予以行政處罰或者行政處分。在環(huán)境公益訴訟中還可借鑒刑法中關(guān)于單位犯罪的雙罰制度，在對行業(yè)單位處罰的同時，應(yīng)考慮主要領(lǐng)導(dǎo)的處罰。這些判決方式彌補了傳統(tǒng)刑法關(guān)于環(huán)境犯罪所造成危害難以補救的缺陷，對環(huán)境和生態(tài)的恢復(fù)大有裨益。

（七）緊急情況，環(huán)境公益訴訟起訴人可申請禁令

在緊急情況下，不及時制止被告的行為會嚴重危害環(huán)境時，公益訴訟人可申請禁止令，禁止被告的相關(guān)行為。禁止令由人民法院作出，由公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行。環(huán)境污染和破壞具有不可逆性，事后的補救往往耗資巨大甚至不可挽救，環(huán)境公益訴訟的目的不僅在于停止正在進行的環(huán)境污染和破壞行為，還在于恢復(fù)、治理已經(jīng)被污染和破壞的環(huán)境?；陬A(yù)防原則，在環(huán)境公益訴訟過程中，在被告的行為可能嚴重危及環(huán)境安全，可能造成環(huán)境難以恢復(fù)時，法院可以通過發(fā)布禁止令的方式停止正在進行的環(huán)境污染行為。

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