論院校設(shè)置中的部門辦學(xué)──以清華的隸屬關(guān)系變化為例

黃 啟 兵（蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

?

論院校設(shè)置中的部門辦學(xué)──以清華的隸屬關(guān)系變化為例

黃 啟 兵
（蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

摘 要：晚清時(shí)期清華由外務(wù)部、學(xué)部共管，北洋政府時(shí)期由外交部單管，南京政府時(shí)期先由大學(xué)院與外交部共管，最后由教育部直轄。清華隸屬關(guān)系的變化是由于“庚子賠款”這一特殊的歷史背景造成的。其變遷歷史表明：兩部共管的制度設(shè)計(jì)必然導(dǎo)致意見分歧與權(quán)力斗爭，要解決部門辦學(xué)問題須有賴于比各業(yè)務(wù)部門更高層政府機(jī)構(gòu)的介入，清華大學(xué)改由教育部直轄為其未來發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：院校設(shè)置；部門辦學(xué)；清華大學(xué)

晚清民國時(shí)期，除教育部外，中央政府還有許多業(yè)務(wù)部門自己創(chuàng)設(shè)學(xué)校、管理學(xué)校，這種教育管理體制即部門辦學(xué)。其原因之一是其所屬學(xué)校的專業(yè)性，其學(xué)科設(shè)置、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、學(xué)生實(shí)習(xí)就業(yè)等均與相應(yīng)的中央業(yè)務(wù)部門有著密切關(guān)聯(lián)，如民國財(cái)政部之財(cái)政專門學(xué)校、鐵道部之交通大學(xué)。清華卻是中國近代部門辦學(xué)的一個(gè)特例：它作為普通院校而非專業(yè)性院校，竟由外務(wù)部、外交部管轄相當(dāng)長的一段時(shí)間。同時(shí)，清華隸屬關(guān)系的變化也是中國近代部門辦學(xué)的一個(gè)縮影，中國近代一些院校隸屬關(guān)系的變化與清華有著類似的經(jīng)歷：從隸屬中央各業(yè)務(wù)部門到最后改為直隸教育部。因此，清華隸屬關(guān)系的歷史變遷非常具有典型意義。本文試圖回答以下問題：清華的隸屬關(guān)系是如何變化的？為何會(huì)變化？這些變化對(duì)清華有何影響？兩部共管的高等教育體制究竟存在什么問題？

一、從外務(wù)部、學(xué)部共管到外交部單管

清華的前身為游美肄業(yè)館，源起于美國退還一部分“庚子賠款”，用于派遣中國學(xué)生留學(xué)美國。為此清政府在北京設(shè)立“游美學(xué)務(wù)處”，負(fù)責(zé)相關(guān)事宜。1908年，清政府頒布《派遣美國留學(xué)生的章程草案》，規(guī)定：“外務(wù)部負(fù)責(zé)創(chuàng)辦培訓(xùn)學(xué)校并任命留美學(xué)生監(jiān)督。學(xué)部負(fù)責(zé)學(xué)生培訓(xùn)畢業(yè)后的考試，外務(wù)部將請(qǐng)學(xué)部辦理此事。”“由外務(wù)部和美國公使館委任的官員聯(lián)合負(fù)責(zé)擬派出赴美留學(xué)生的選拔以及他們?cè)诿绹鴮W(xué)校的分配?！保?］106- 1071909年，外務(wù)部創(chuàng)辦游美肄業(yè)館，為考取留美學(xué)生在赴美國前，暫留館學(xué)習(xí)。由此奠定了游美肄業(yè)館由外務(wù)部主管、學(xué)部協(xié)管、美國駐華公使參與管理的格局。游美肄業(yè)館由外務(wù)部創(chuàng)辦，經(jīng)費(fèi)來源為美國退回的庚子賠款，需要外務(wù)部交涉相關(guān)事宜，因此游美肄業(yè)館由外務(wù)部主管也在情理之中。但這種“一國三公”的管理體制為后來的管理糾紛埋下了伏筆。

游美肄業(yè)館成立之后，外務(wù)部與學(xué)部之間的矛盾就出現(xiàn)了，例如在招生問題上，雙方發(fā)生分歧：“彼時(shí)外務(wù)部與學(xué)務(wù)部因上司官僚，所見不同，以至關(guān)于清華招考之政策，亦屢屢互相沖突。即以關(guān)于留學(xué)生年齡而論，外部極主小，謂十六歲以上，則對(duì)外國語言，已絕無專精之望，而在學(xué)務(wù)部則謂在三十歲以下之人，國學(xué)既乏根底，出洋實(shí)為耗費(fèi)，彼此爭不相能，而考事亦無從進(jìn)行。招考時(shí)考卷二部分閱。有一次外務(wù)部英文取第一之人，在學(xué)務(wù)部竟一分未得，而學(xué)務(wù)部取第一之人，則在外務(wù)部一分未得，誰去誰留，亦竟至爭不相下?！保?］1911年游美肄業(yè)館遷入清華園，正式改為清華學(xué)堂。在1911年的《清華學(xué)堂章程》中，說明“清華學(xué)堂系外務(wù)部、學(xué)部奏設(shè)”，其管理權(quán)限分配亦如游美肄業(yè)館。

民國成立后，清華學(xué)堂改為清華學(xué)校，賡續(xù)辦理，但已由外交部直接管理。其原因至少有三個(gè)：一是民國成立后范源濂先后任教育次長、教育總長。他在晚清時(shí)期曾任留美學(xué)務(wù)處的會(huì)辦，深悉“一國三公”體制下的管理困境，在會(huì)辦任內(nèi)就認(rèn)識(shí)到游美肄業(yè)館“如此分權(quán)，無所統(tǒng)屬，終非久計(jì)。于是決計(jì)稟請(qǐng)上司籌備完全學(xué)校，劃清權(quán)限以專責(zé)成”［2］。民國成立后，清華學(xué)校已成完全學(xué)校，范源濂鑒于晚清時(shí)期出現(xiàn)的管理困境，提議將清華歸外部辦理，與教育部脫離關(guān)系。［1］48二是美國駐華公使干預(yù)清華的權(quán)力增大。晚清時(shí)期主持游美學(xué)務(wù)處的是外務(wù)部、學(xué)部，“美使館偶有咨詢顧問等情事，實(shí)際上無十分權(quán)力也”［2］。但民國成立后，美國駐華公使的權(quán)力增大，“有關(guān)清華的重大事宜，最后還是得聽從于美國駐華公使館，這也就是為什么清華這個(gè)特殊學(xué)校不屬于教育部，而屬外交部管轄的緣故”。例如清華校長經(jīng)?！皩W(xué)務(wù)報(bào)告親送美公使核閱”。遇有校長辦事不力，美使館就向美國國務(wù)院“密訴”，甚至要“查辦”。［3］13又如1918年初，北京政府任命范源濂為校長，就遭到美國駐華公使的反對(duì)，未能赴任。［4］24三是其經(jīng)費(fèi)仍由外交部掌管。在1914年頒布的《北京清華學(xué)校近章》中規(guī)定：“一切經(jīng)費(fèi)，仍由外交部于美國退還款項(xiàng)下?lián)艹??！保?］159因當(dāng)時(shí)“外部至非事事過問，不過居于顧問地位而已”［1］48。即使1917年清華學(xué)校設(shè)立董事會(huì)，其權(quán)力也只管清華基金，不干預(yù)教務(wù)，“稽核用途，增進(jìn)利益，鞏固基金為主”，“關(guān)于教務(wù)方面不得干預(yù)”。［1］250故部門辦學(xué)問題尚未凸顯。

清華學(xué)校與外交部的矛盾始于1920年2月5日頒布的《清華學(xué)校董事會(huì)章程》，該章程明確規(guī)定：“清華學(xué)校董事會(huì)以外交部部員二人暨駐京美國使館館員一人組織之。”“董事會(huì)對(duì)于清華學(xué)校及游美監(jiān)督處一切事務(wù)有協(xié)同校長管理之權(quán)，遇有清華學(xué)校或游美監(jiān)督處發(fā)生各項(xiàng)問題，得由董事會(huì)處理。但須將議決情形呈請(qǐng)外交部長核準(zhǔn)，方可施行?！保?］247董事會(huì)從原來的只管基金到后來無所不管，原由十位中國人組成變成只由三人組成：外部參事、外部秘書與美國公使館館員。清華董事會(huì)制度誕生后就屢受批評(píng)，《清華周刊》上多次發(fā)文，指出“董事會(huì)董事系完全外交人才，缺乏教育家，或教育學(xué)者”?！安幻鹘逃?。董事之人，或?yàn)槊朗桂^中文參贊，或?yàn)橥饨徊坎繂T，對(duì)于教科原理，從未研究，更何參與組支配高等教育機(jī)關(guān)之政策？”［1］249- 252更有人由于董事會(huì)之弊端進(jìn)而直指外交部管轄之缺點(diǎn)，例如錢端升指出，“此三人者，既非學(xué)者，又非教育家，又不十分關(guān)心清華之事，然兼有立法及監(jiān)督大權(quán)。董事會(huì)成立已七八年矣，舍維持現(xiàn)狀，息事寧人外，無其他政策可言。至于教育之新思想，校務(wù)之改進(jìn)，大學(xué)之目標(biāo)，則固充耳不聞，即聞亦不悟者也。清華生存于此董事會(huì)之下，絕少改進(jìn)及發(fā)展希望。說者謂清華隸屬外部而不屬教育部，本屬不經(jīng)之事；蓋清華之經(jīng)費(fèi)，固國民全體之負(fù)擔(dān)，非外部之特別收入也。清華為普通學(xué)校，非如俄文學(xué)校之可以屬于外部，警官學(xué)校之可以屬于內(nèi)部，交通大學(xué)之可以屬于交部，故說者為清華宜劃歸教部辦理。”“若國人明了清華情形之后，而助清華以掃除積弊，且助清華脫離外部對(duì)于校務(wù)上之干涉，因而以清華以掃除積弊，大大改良之機(jī)會(huì)，則吾志矣?！保?］可見因其董事會(huì)制度，清華學(xué)校與外交部之關(guān)系，已現(xiàn)惡化，將清華改歸教育部的建議已經(jīng)出現(xiàn)。1927年，劉哲任教育總長之時(shí)，有將清華改隸教育部的計(jì)劃，然未實(shí)現(xiàn)。［1］481928年北伐軍攻占北京，北京改名北平后，原外交部的清華董事會(huì)也自然消失，因此清華的隸屬關(guān)系再起波瀾。

二、從外交部單管到大學(xué)院、外交部共管

南京國民政府成立后，試行大學(xué)院與大學(xué)區(qū)制。1928年6月6日，大學(xué)院提出統(tǒng)一中央教育學(xué)術(shù)各機(jī)關(guān)的提案：“國民革命勢力既統(tǒng)一全國，一切建設(shè)事業(yè)皆當(dāng)積極進(jìn)行。教育學(xué)術(shù)乃立國之本，尤有積極整理之必要。查從前北京政府之下，中央教育學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)往往分隸各部院機(jī)關(guān)。如清華學(xué)校及俄文專修學(xué)校屬于外交部，地質(zhì)調(diào)查所屬于農(nóng)商部，觀象臺(tái)屬于國務(wù)院，社會(huì)調(diào)查所屬于中華教育文化基金委員會(huì)之類。政策既不一貫，性質(zhì)更漠不相關(guān)，于發(fā)展教育學(xué)術(shù)不利，障礙實(shí)多?，F(xiàn)在國民政府既設(shè)有中華民國大學(xué)院，為全國教育學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)，從前在北京政府時(shí)代分隸各部院機(jī)關(guān)之中央教育學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)，自應(yīng)一律改歸大學(xué)院主管，其各部院對(duì)于專門人才之需要，各團(tuán)體對(duì)于設(shè)立機(jī)關(guān)之條件，均當(dāng)由大學(xué)院繼續(xù)負(fù)責(zé)辦理，是否有當(dāng)，仍候公決。”［6］246此提案很快得到國民政府的批準(zhǔn)，1928年6月9日，國民政府下令：“本政府既設(shè)大學(xué)院為全國教育學(xué)術(shù)之唯一樞機(jī)，所有從前分隸各部院及特殊團(tuán)體之中央教育學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)，應(yīng)一律改歸大學(xué)院主管?！保?］1329隨后大學(xué)院將清華納入改歸進(jìn)程。

大學(xué)院企圖接管北平各大院校，包括清華學(xué)校。而外交部則先大學(xué)院一步，堅(jiān)持承襲北洋政府外交部對(duì)清華的管轄權(quán)力，搶先接管了清華的基金，拒絕大學(xué)院插進(jìn)一足。7月17日，外交部派張歆海等八員干將來清華查賬，以示接管。7月18日，大學(xué)院也派高魯、齊宗頤、衛(wèi)聚賢三人接踵而至。［3］94大學(xué)院認(rèn)為清華大學(xué)應(yīng)直轄于大學(xué)院，但外交部不肯放手。蕭仁樹、傅任敢、鐘一帆在其南下代表報(bào)告書中稱“惟外交部始終聲稱與清華歷史上有特殊關(guān)系，不允完全放手”［8］50。楊杏佛也說當(dāng)時(shí)外交部總長王正廷“爭欲會(huì)管”清華。王正廷何以對(duì)清華如此熱心呢？羅家倫認(rèn)為，外交部長王正廷“是在上海辦交易所投機(jī)的專家，那里肯放過這一筆利之所在的大宗款項(xiàng)？所以他要和大學(xué)院共管清華，并且想出共管的董事會(huì)制度，不是為了清華的教育，乃是為了清華的基金”［9］137。為什么當(dāng)時(shí)的大學(xué)院院長蔡元培并未力爭呢？其理由有三：一是蔡元培已準(zhǔn)備辭去大學(xué)院院長之職，無心再爭。楊杏佛說：“因蔡先生及予辭去大學(xué)院之事，而當(dāng)時(shí)王部長又爭欲會(huì)管，故蔡先生未力爭。”［10］二是不愿把大學(xué)院與外交部的關(guān)系弄僵，影響學(xué)生的學(xué)業(yè)：“而大學(xué)院蔡院長，又素持禮讓態(tài)度，不愿力爭。一則恐傷外交部與大學(xué)院之感情，再則恐釀成僵局影響學(xué)生之學(xué)業(yè)?！比谴髮W(xué)院已是清華的管轄主體，而且當(dāng)時(shí)大學(xué)院本身地位不穩(wěn)，蔡元培采取以退為進(jìn)的策略：“此其意蓋有二點(diǎn)：（一）管轄主體為大學(xué)院，外交部僅處補(bǔ)助地位。此層大學(xué)院楊杏佛及外交部張歆海二先生均負(fù)責(zé)言之；（二）大學(xué)院會(huì)同外交部管轄，僅為暫時(shí)辦法。此種辦法，并無法律上之根據(jù)。大學(xué)院之所以為此，蓋恐雙方堅(jiān)持，一旦大學(xué)院內(nèi)部改組為教育部時(shí)，中間負(fù)責(zé)無人，反使外部有隙可乘。遂取逐漸收歸管轄之政策。”［8］50- 51大學(xué)院秘書長許壽裳在接見《申報(bào)》記者時(shí)也表示：“清華學(xué)校在教育行政的系統(tǒng)上，當(dāng)然隸屬大學(xué)院……惟現(xiàn)因北平初下，該校與各方關(guān)系復(fù)雜，故大學(xué)院在事實(shí)上頗不便立刻接管。”［11］

面對(duì)雙方的爭執(zhí)，國民政府當(dāng)時(shí)諸事紛繁，無暇顧及，清華大學(xué)雖欲改歸大學(xué)院，也只得接受雙方共管的方案：“迨革命軍北伐告成。革新稗政。學(xué)生等為國家教育與學(xué)校前途計(jì)。曾力以清華改隸教部為請(qǐng)。當(dāng)時(shí)鈞府萬幾業(yè)脞。庶政紛忙。對(duì)于生等請(qǐng)求。未能全部采納。于是清華名改大學(xué)。以外教兩部會(huì)管。而有董事會(huì)之設(shè)。時(shí)生等雖知此制之不良。因鑒于鈞府不愿校務(wù)久懸不決。與維持生等學(xué)業(yè)之苦衷。故亦靜聽政府決定?！保?2］最終大學(xué)院與外交部達(dá)成妥協(xié)方案，暫時(shí)共管，但大學(xué)院已為管轄主體：“清華學(xué)校改歸大學(xué)院管轄，已奉國民政府明令規(guī)定在案?，F(xiàn)因歷史上之關(guān)系，擬暫由大學(xué)院會(huì)同外交部處理。其處理方案，宜先從改組董事會(huì)著手。持?jǐn)M董事會(huì)組織人選如左：（一）當(dāng)然董事：大學(xué)院院長、外交部部長、 美國駐華公使（二）大學(xué)院會(huì)同外交部聘任國內(nèi)學(xué)術(shù)專家四人（內(nèi)二人系清華學(xué)校出身）至該校舊董事會(huì)董事，系外交部長、次長及美使三人，合并聲明?！保?］258這種妥協(xié)方案并未結(jié)束清華之糾紛，例如在任命校長問題上，“相持未決。頗受各界之注意。因此又引起大學(xué)院與外交部之權(quán)限問題。在未曾決定之前。校長席呼聲最高者有羅家倫君、凌冰君、張歆海君等。相持不下。后有內(nèi)定羅君。旅滬清華同學(xué)反對(duì)甚烈。凌張兩君父親為旅滬同學(xué)會(huì)會(huì)員。最后羅家倫君長清華學(xué)校。凌冰與張歆海兩君各為該校董事?！保?3］在清華大學(xué)的校名問題上也發(fā)生沖突。在羅家倫草擬的清華大學(xué)規(guī)程中，在“清華大學(xué)”四個(gè)字前面加上“國立”兩字，大學(xué)院認(rèn)為是天經(jīng)地義，外交部則反對(duì)，說怕傷美國的感情。［9］129在羅家倫的堅(jiān)持之下，1928年9月，《國立清華大學(xué)條例》頒布，明確規(guī)定：“國立清華大學(xué)由中華民國大學(xué)院會(huì)同國民政府外交部管理之?！保?］138

可見大學(xué)院企圖將清華收歸己有只取得非常有限的成功，對(duì)此胡適頗不以為然：“此種時(shí)勢之下，一動(dòng)不如一靜，正如稚暉先生所謂‘吉兇悔吝生乎動(dòng)，一動(dòng)而三兇一吉，不如不動(dòng)為妙。’……清華學(xué)校與社會(huì)調(diào)查所皆自有經(jīng)費(fèi)，似可不必去動(dòng)他們。文化基金會(huì)的董事會(huì)既有自己選補(bǔ)缺額之權(quán)，則已成一種‘財(cái)團(tuán)法人’，正宜許其辦理學(xué)術(shù)研究機(jī)關(guān)。若謂一切學(xué)術(shù)機(jī)關(guān)皆宜統(tǒng)一，則不但交通大學(xué)應(yīng)收歸大學(xué)院，連一切私立大學(xué)，以及科學(xué)社之生物研究所、北京社會(huì)政治學(xué)會(huì)之門神庫圖書館，都在統(tǒng)一之列了。鄙意以為此等大計(jì)劃皆宜有審慎的態(tài)度，周詳?shù)臏?zhǔn)備，否則令出而不行，徒損信用而已?！保?4］365

三、脫離外交部，改隸教育部

1928年10月國民政府行政院成立，改大學(xué)院為教育部，于10月30日公布教育部組織法，教育部正式成立。清華大學(xué)處于教育部與外交部共管時(shí)期，其部門糾紛一如以前，例如“教育部指令，謂每月匯美余款可以撥校，而外交部指令則謂應(yīng)存外部”［8］73。1929年春，清華大學(xué)校長羅家倫申請(qǐng)運(yùn)用基金四十萬元，作為擴(kuò)建校舍、添置設(shè)備之用。得到師生們的擁護(hù)，卻未得到董事會(huì)的認(rèn)同，羅家倫憤而辭職。再加上當(dāng)時(shí)清華基金出現(xiàn)問題，“八百余萬基金，今僅剩三百余萬”［15］。由此清華大學(xué)師生展開了“改隸廢董”運(yùn)動(dòng)，要求廢除董事會(huì)，將清華大學(xué)改歸教育部直轄。清華大學(xué)的學(xué)生、教授及校長三方同心協(xié)力共渡時(shí)艱。

（一）清華大學(xué)師生的努力

從學(xué)生來說，“其運(yùn)動(dòng)之發(fā)端，實(shí)緣校長因于對(duì)發(fā)展清華之通盤，均遭董事會(huì)拒斥，憤而辭職，同學(xué)因鑒于董事會(huì)之顢頇，悍然置公意于不顧，起而反對(duì)董事會(huì)，圖取消其制度，并聯(lián)想及于此問題，具有密切關(guān)系之問題─改隸教部問題，更因而及于澈查基金問題，由是吾人不難揣想此次改革之動(dòng)機(jī)，其主要目標(biāo)為二── 一系取消董事會(huì)，以免掣肘校，一系改隸教部，以免事權(quán)不一，而于此為清華大校命運(yùn)之所寄托之根本重要問題”［16］。清華學(xué)生上書國府，歷數(shù)外交部管轄清華之積弊，說清華“因前在偽政府時(shí)代，直隸外部，為少數(shù)官僚所把持，致歲耗巨金，而甚乏成效。內(nèi)部腐敗，積弊滋多，虛糜國帑，言之心痛”。強(qiáng)烈要求清華大學(xué)直屬教育部：

本校應(yīng)離外部共管制度歸教育部直轄也。清華為國立大學(xué)，以國立大學(xué)而歸外教兩部共管，求之古今中外，殆罕其例。蓋國家行政，部有專司，因事設(shè)官，不容或亂。外交部職掌外交，其不應(yīng)干涉教育事務(wù)。與教育部之不當(dāng)干涉外交事件同。反之則為破壞行政統(tǒng)系。不特不符分工合作之義，亦且必貽政務(wù)雜亂之機(jī)。故就制度上著想，清華之不當(dāng)為外教兩部共管者。此其一。教育行政，乃一專門事業(yè)，如何辦理，教部當(dāng)專其責(zé)成，庶可收任人惟才之效。外部人員，對(duì)于教育素所不習(xí)，以不諳教育之人，而干涉大學(xué)教育之事，彼此牽制，一事無成。故就事實(shí)上著想，清華之應(yīng)改隸教育部者。此其二。藉曰清華?？?，有關(guān)外交，然與項(xiàng)撥付，為事甚簡。倘此而可為外部兼管教育由，則財(cái)政司法內(nèi)務(wù)交通各事之牽及外部者多矣，豈能一一歸收外部兼管？倘外部而可兼管其他部門事務(wù)，則國家行政，亦何必分設(shè)各部？故外交不足為外部兼管清華行政之口實(shí)者。此其三。生等所以請(qǐng)求脫離外交部，改隸教育部者，非于兩部有何好惡，徒為清華前途設(shè)想。［12］2- 3

清華大學(xué)的學(xué)生不僅上書國府，還派學(xué)生代表葉企孫、楊振聲二人赴京請(qǐng)求清華直隸教部，南下會(huì)見外交部、教育部官員，尋求支持。清華大學(xué)的學(xué)生會(huì)罷課半日并發(fā)表宣言，認(rèn)定“清華董事會(huì)，敗制也，其設(shè)置由于外教兩部之會(huì)管。外交部過問清華教育，稗政也，其目的在自掩其關(guān)于清華基金之弊端”。清華學(xué)生要求清華直轄教育部的態(tài)度非常堅(jiān)決，“但求有利于學(xué)校國家，任何犧牲，在所不恤”。［17］

清華大學(xué)學(xué)生還發(fā)表宣言，歷數(shù)董事會(huì)過去之謬誤：對(duì)徹查基金未能盡責(zé)、裁撤本校工程系、阻礙發(fā)展計(jì)劃、削減大學(xué)預(yù)算、少數(shù)把持不能尊重教授會(huì)意見。認(rèn)為董事會(huì)制度至少有以下缺點(diǎn)：“一，董事會(huì)時(shí)聚時(shí)散，負(fù)責(zé)不專。二，與學(xué)校關(guān)系疏遠(yuǎn)，情形隔膜。三，董事個(gè)人各有其他任務(wù)，每有聚會(huì)，來去匆匆，決議草率?！闭J(rèn)為這種不良制度之產(chǎn)生，“實(shí)由于外教兩部之共管而來，倘去董事制，而清華仍兼隸于兩部，則一國三公，學(xué)校設(shè)施，將更陷于左右為難一事莫辦之境。欲救此種困難，清華此后非改隸一部不可。而為統(tǒng)一教育行政計(jì)，非改隸教育部不可”［18］。

從教師來說，運(yùn)動(dòng)的原因、目標(biāo)與學(xué)生完全一致。馮友蘭回憶說：“那時(shí)候，基金會(huì)正在南京開會(huì)。教授推舉我為代表，攜帶文件，到南京去當(dāng)面陳述。那些正在開會(huì)的殖民主義者，和舊外交部的那些官僚們，完全不了解時(shí)代的變化，不認(rèn)識(shí)清華教授會(huì)這個(gè)不畏虎的初生牛犢，竟然諉稱議案甚多，把清華的申請(qǐng)擱置，也不接見我這個(gè)代表。經(jīng)據(jù)理力爭，他們才允許我出席會(huì)議，但發(fā)言以十五分鐘為限。我回來向教授會(huì)報(bào)告經(jīng)過，到會(huì)的人都很憤慨。當(dāng)即通過決議，向南京政府要求：（一）撤消清華董事會(huì)和基金會(huì)。（二）將清華納入教育系統(tǒng)，歸教育部管轄，外交部不得干預(yù)清華事務(wù)?！保?9］2841929年5月2日，教授會(huì)會(huì)議決事項(xiàng)為：“（一）請(qǐng)中美文化基金保管委員會(huì)兼任清華基金保管委員會(huì)——致電國民政府行政院及外教二部（二）派代表?xiàng)钫衤暋⑷~企孫南下進(jìn)行下列事項(xiàng)（a）清華歸教育部管轄（b）清查基金（c）……”［20］

（二）校長羅家倫的得力措施

清華大學(xué)校長羅家倫采取了幾大措施：

措施之一是以辭職相威脅，以引起行政院、教育部的重視。羅家倫說：“因在目前董事會(huì)議決案及教育外交兩部共管局面之下，清華絕少發(fā)展希望，現(xiàn)狀亦難維持，余非為校長，而去做校長也，故余決辭?！保?1］“我是要以我的辭職，換取清華基金的安全與獨(dú)立，和清華隸屬關(guān)系的正軌化?！保?］79行政院及教育部均先后慰留，要求羅家倫“仰仍勉力進(jìn)行，用宏國家樹人至計(jì)。所請(qǐng)辭職，應(yīng)無庸議”［22］。

措施之二是利用其特殊的政治地位為清華大學(xué)“改隸廢董”之事尋求國府委員的支持。因?yàn)榱_家倫曾是蔣介石的秘書，蔣介石叫他來當(dāng)清華校長。所以“羅家倫憑他當(dāng)時(shí)的政治地位，他能跟蔣介石直接說話，要南京國民政府下令撤消董事會(huì)”［23］209。羅家倫向蔣介石陳述清華改隸教育部的理由后得到蔣介石的首肯，并通過國府委員戴傳賢與陳果夫提議清華大學(xué)歸教育部直轄：“本月十日羅校長自南京來電，謂五月十日之國務(wù)會(huì)議已由國府委員戴傅賢、陳果夫二先生提議國立清華大學(xué)應(yīng)由教育部直轄，并請(qǐng)令行政院轉(zhuǎn)飭教育部參照其他國立大學(xué)現(xiàn)制修正其組織條例，以重教育系統(tǒng)案?！保?4］羅家倫還在開會(huì)之前分別拜訪了譚延闿、孫科兩位先生，請(qǐng)求他們?yōu)榻逃４嬖獨(dú)?。這個(gè)國民政府會(huì)議，是國民政府的最高會(huì)議，由國民政府委員組織的，所以行政院部長都不在內(nèi)，里面自然可以避免教育、外交兩部間的正面接觸。

措施之三是說服美國公使馬慕瑞，使之同意清華基金由中國自己管理。馬慕瑞在了解清華基金內(nèi)幕后，同意了羅家倫的要求。在教育部和外交部召開的保管委員會(huì)商議基金處置問題時(shí)，馬慕瑞的代表駐南京總領(lǐng)事潑萊士與羅家倫是舊時(shí)相識(shí)，在會(huì)上不但贊成，而且主張。因此“從前外交部總以美國方面不好說話來做要挾，現(xiàn)在竟無所施其技了”［8］80- 81。基金問題的順利解決，對(duì)于外交部來說無疑是釜底抽薪。

措施之四是將清華基金內(nèi)幕以及自己將清華改歸教育部的態(tài)度公之于眾，從而使外交部處于輿論的壓力之下。羅家倫在國府會(huì)議討論清華改隸廢董的前夕給王正廷致命一擊。在上海《申報(bào)》《時(shí)報(bào)》《新聞報(bào)》《民國日?qǐng)?bào)》這四個(gè)大報(bào)里，羅家倫發(fā)表一篇幾千字長的談話，把清華基金的內(nèi)幕完全揭露，并明確反對(duì)清華歸外交部管轄：“按去年夏間國府議決，凡一切普通大學(xué)均歸大學(xué)院即現(xiàn)在教育部管理，故雖同濟(jì)、勞動(dòng)亦均歸教部直轄……清華大學(xué)純粹普通大學(xué)與交大有別，本因有教部專管，若云有外交關(guān)系，即須有外交部共管，則鐵路借款亦有外交關(guān)系，是外交部亦須共管鐵路矣。此等‘教育割據(jù)’的局面，實(shí)為黨國之不幸?！保?］73羅家倫公開發(fā)表長篇談話揭露清華基金內(nèi)幕“這個(gè)事實(shí)的打擊，引起了上下的注意，外交部也受不了了”［8］80。

（三）其他相關(guān)部門的態(tài)度

不僅清華師生校長齊努力，教育部也暗伸橄欖枝。教育部部長蔣夢麟對(duì)清華大學(xué)處于多頭領(lǐng)導(dǎo)深表同情。他在給胡適的信中明確表示：“清華的事，實(shí)在是很不幸的。與其責(zé)人，不如責(zé)制度。為什么呢？因?yàn)橐粋€(gè)學(xué)校上面有了好多個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，多姑之間確有不易為婦的景象。清華上有教育部、外交部，再加一個(gè)董事會(huì)。校中還有一個(gè)評(píng)議會(huì)。保管基金的，還有外教兩部長和美使所組織的‘托拉斯帝’。”［25］392對(duì)于清華改隸教育部的事，羅家倫說：“教育部長是非常同情的，但勸我不要操之過急?！保?］81教育部希望直轄清華大學(xué)，但又礙于部門之間的地位關(guān)系，不好說出口。據(jù)清華大學(xué)南下學(xué)生代表李述庚報(bào)告說，見蔣夢麟彼言，教部直轄極贊成但以地位關(guān)系難出口。教育部司長陳劍脩認(rèn)為此事可辦到。［26］清華大學(xué)改為教育部直轄之后，蔣夢麟在給羅家倫的信中表示“清華日就進(jìn)步，更所欣幸。弟于清華一無貢獻(xiàn)，但為經(jīng)費(fèi)求永久之安全，助兄一臂之力而已”?！扒迦A問題如此解決，雖于手續(xù)稍有欠缺，而快刀斬亂麻，了此一場糾紛，亦是一種辦法。至于弟個(gè)人對(duì)此決無芥蒂，請(qǐng)釋懷為禱?！保?7］78- 79

從行政院來說亦贊同清華大學(xué)歸教育部：“向國府處呈由秘書某接見對(duì)呈文認(rèn)為極善謂可提出國務(wù)會(huì)議?！保?6］其他一些部門的相關(guān)人士亦持支持態(tài)度。例如，楊杏佛說：黨校段錫朋“對(duì)清華情形知之甚詳，并對(duì)吾等意見甚同情?！劣谖覀€(gè)人當(dāng)然贊同?，F(xiàn)在事實(shí)上基金保管如有辦法，則外部自無管理清華之理，專屬教部”。并讓學(xué)生“你們目前最好不攻訐外部，只說清查基金”。［10］

外交部已是面臨四面楚歌。外交部總長王正廷雖然還是反對(duì)清華改隸教育部，但是已明顯不如以前強(qiáng)硬。王正廷在接見清華學(xué)生代表時(shí)說：“至于改隸教部一事，我也贊成，因外交部不愿管此種事；但事實(shí)上有一困難，因即以前美國退還賠款時(shí)，有一understanding，即清華歸外部管，故此事只可將來慢慢想法，一時(shí)不易改?！保?8］1929年4月22日，清華大學(xué)校務(wù)改造委員會(huì)召開會(huì)議，得出的結(jié)論是：“直轄教部，王正廷反對(duì)，要看蔣夢麟努力。”［26］楊杏佛說：“至脫離外交部一事，我此時(shí)不便多言。但王部長現(xiàn)已不甚力爭清華，此事總易辦到。”［10］

（四）清華大學(xué)改隸教育部

戴傳賢與陳果夫二人在1929年5月10日之國民政府第二十八次國務(wù)會(huì)議中聯(lián)合提案，取消兩部共管和清華董事會(huì)，并將“國立清華大學(xué)改由教育部專轄，其組織條例即令行政院轉(zhuǎn)飭該部參照其他國立大學(xué)條例修正”，理由有五：（一）須統(tǒng)一系統(tǒng)，通盤計(jì)劃。（二）1927年6月9日國務(wù)會(huì)議已決議；國立大學(xué)均應(yīng)歸大學(xué)院直轄，清華亦同。（三）過去歸外交部系考慮退款與國際關(guān)系，現(xiàn)美使館已不預(yù)聞清華退款，無須外交部參與。（四）美駐華公使馬慕瑞接受羅氏建議，于1928年5月3日令駐南京總領(lǐng)事與教育、外交二部，召開清華基金保管委員會(huì)，決議將清華基金全部撥歸“中華文化基金委員會(huì)”管理，使此后清華與美方無直接關(guān)系。（五）前在二部一董共管制度下，諸多困難，已見流弊，清華組織應(yīng)與其他國立大學(xué)一律，以利進(jìn)行。［29］26當(dāng)時(shí)出席委員為：蔣中正、王寵惠、胡漢民、戴傳賢、孫科、陳果夫。主席蔣中正。［30］在此次會(huì)議之前，羅家倫就已拜訪過蔣中正、戴傳賢、孫科、陳果夫并獲得支持，故提案獲得通過乃是理所當(dāng)然。6月12日頒布的《國立清華大學(xué)規(guī)程》，明確規(guī)定“國立清華大學(xué)直轄教育部”［8］142。

四、小結(jié)

清華之所以由外交部長期管轄，是由于其特殊的歷史原因。清華前身游美肄業(yè)館乃中美外交之結(jié)果，其經(jīng)費(fèi)來自于美國退回的庚子賠款，由外務(wù)部管理。清華改隸教育部之前，時(shí)時(shí)有美國駐華公使之干預(yù)，清華所遇的問題更多是外交問題，而非教育問題。游美肄業(yè)館、清華學(xué)校只不過是個(gè)留美預(yù)備學(xué)校，并非大學(xué)，政府、社會(huì)的重視程度有限。因此蔣夢麟說清華上面有教育部、外交部、董事會(huì)等，“這些拉拉扯扯的復(fù)式組織，自有歷史的背景”［25］392。在蘇云峰看來，在北洋政府時(shí)期，清華由外交部管轄比由教育部管轄更有優(yōu)勢：外交主管人事較教育部主管較為穩(wěn)定；外交部是民初各部中較現(xiàn)代的一個(gè)部門；清華學(xué)校之創(chuàng)設(shè)是中美二國外交交涉的結(jié)果，外交部與北京美使館經(jīng)常接觸，可以省去許多不必要的糾紛。［31］盡管如此，一旦這種特殊的背景發(fā)生變化，外交部管轄清華的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑。南京國民政府成立后，由于美國公使對(duì)于基金的態(tài)度發(fā)生變化，國民政府的教育行政趨于統(tǒng)一，清華已從留美預(yù)備學(xué)校演變?yōu)榇髮W(xué)，再加上外交部對(duì)于清華基金的管理不善，董事會(huì)制度的紛爭，外交部就失去了管轄清華的理由。

兩部共管的體制必然導(dǎo)致意見分歧與權(quán)力紛爭。不管是晚清時(shí)期清華由外務(wù)部與學(xué)部共管，還是民國時(shí)期由大學(xué)院（教育部）與外交部共管，對(duì)于清華的種種問題均產(chǎn)生了意見分歧與權(quán)力爭奪，從而阻礙了清華的發(fā)展。羅家倫在辭去清華大學(xué)校長職的呈文中就無不感慨“清華為教育外交兩部所共管，已有兩姑之間，難為婦之苦。今更以董事會(huì)，則一國三公，更有吾誰適從之嘆矣”［32］。清華與其主管機(jī)關(guān)外交部產(chǎn)生矛盾，最后矛盾激化，直至要脫離外交部。這種情況在其他中央業(yè)務(wù)部門辦學(xué)過程中相當(dāng)罕見。究其原因大概有三：一是清華為普通院校，并非專業(yè)性院校，在課程設(shè)置、教學(xué)、學(xué)生實(shí)習(xí)就業(yè)等方面均與外交部沒有任何關(guān)系；二是清華的經(jīng)費(fèi)來源于美國退回的庚子賠款，并非來源于外交部，只不過暫由外交部管理；三是外交部所設(shè)計(jì)的清華董事會(huì)制度存在缺陷，一方面權(quán)力過大，另一方面有權(quán)無責(zé)，且董事會(huì)在處理清華相關(guān)事務(wù)中屢屢失當(dāng)，如對(duì)罷課學(xué)生的處置、基金方面的問題等等，從而引起清華師生對(duì)董事會(huì)的不滿，進(jìn)而將矛頭直指外交部。

在部門辦學(xué)過程中，各業(yè)務(wù)部門與教育部之間的紛爭或由于教育部的退讓而消解，或由于更高層次政府部門的介入而得到解決。就清華來說，民國初年是由于教育部的主動(dòng)退出而讓外交部獨(dú)轄；在1929年卻是因?yàn)閲畷?huì)議的介入才使清華改隸教育部。清華大學(xué)改隸教育部，雖然有出于教育的原因，成功實(shí)現(xiàn)卻是由于政治的影響。因此，僅僅由教育部與各業(yè)務(wù)部門就部門辦學(xué)問題開展協(xié)調(diào)與權(quán)力博弈難以解決部門辦學(xué)問題，需要更高層次政府機(jī)關(guān)的介入。自晚清以來，部門辦學(xué)問題的解決基本上都遵循這種邏輯。如通過光緒的諭旨使京師同文館“毋庸隸外務(wù)部”［33］94，國府會(huì)議的介入使清華大學(xué)改隸教育部，20世紀(jì)末國務(wù)院的決策導(dǎo)致部門辦學(xué)問題的解決。

清華大學(xué)從原來的教育部、外交部共管最終實(shí)現(xiàn)由教育部直轄，是多方努力的結(jié)果：既有清華師生的共同奮斗，也有新聞界力量的介入；既有教育部的暗助，也有美國駐華公使的贊許；更不乏國府會(huì)議相關(guān)人士的支持與羅家倫校長的努力。其中清華大學(xué)校長羅家倫實(shí)乃厥功甚偉。清華大學(xué)通過改隸廢董，擺脫了“一國三公”的多頭管理，將基金的管理從外交部移到中華文化基金會(huì)，理順了管理體制，掃清了發(fā)展障礙，穩(wěn)固了清華基金，從而一舉為清華大學(xué)未來發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

［1］清華大學(xué)校史研究室.清華大學(xué)史料選編：第一卷 清華學(xué)校時(shí)期［M］.北京：清華大學(xué)出版社，1991.

［2］努生.留美通信［J］.清華周刊，1923，（275）.

［3］清華大學(xué)校史編寫組.清華大學(xué)校史稿［M］.北京：中華書局，1981.

［4］清華大學(xué)校史研究室.清華大學(xué)一百年［M］.北京：清華大學(xué)出版社，2011.

［5］錢端升.清華學(xué)校［J］.清華周刊，1925，24（13）.

［6］中國蔡元培研究會(huì).蔡元培全集：第六卷［M］.杭州：浙江教育出版社，1998.

［7］中國第二歷史檔案館.中華民國史檔案資料匯編：第五輯 第一編 教育（二）［M］.南京：江蘇古籍出版社，1991.

［8］清華大學(xué)校史研究室.清華大學(xué)史料選編：第二卷 國立清華大學(xué)時(shí)期 上冊(cè)［M］.北京：清華大學(xué)出版社，1991.

［9］羅久芳.羅家倫與張維幀：我的父親母親［M］.天津：百花文藝出版社，2006.

［10］學(xué)生會(huì)南下代表與楊杏佛董事談話［J］.國立清華大學(xué)?？?，1929，（63）.

［11］清華學(xué)校之隸屬問題［N］.申報(bào)，1928- 07- 15（12）.

［12］清華學(xué)生上呈國府［J］.國立清華大學(xué)?？?，1929，（60）.

［13］寶恩.清華校長逐鹿之內(nèi)幕［J］.中國攝影學(xué)會(huì)畫報(bào)，1928，4（156）.

［14］中國蔡元培研究會(huì).蔡元培全集：第十一卷［M］.杭州：浙江教育出版社，1998.

［15］馬敘倫談清華糾紛［J］.國立清華大學(xué)?？?，1929，（63）.

［16］宋迪夏.此之謂根本愛護(hù)清華［J］.清華周刊，1929，31（7）.

［17］國立清華大學(xué)學(xué)生會(huì)為直隸教部取消董事會(huì)澈查基金罷課半日宣言［J］.國立清華大學(xué)?？?，1929，（63）.

［18］國立清華大學(xué)全體學(xué)生為請(qǐng)求取消董事會(huì)改隸敎育部宣言［J］.國立清華大學(xué)?？?，1929（清華大學(xué)校務(wù)改造特刊）.

［19］馮友蘭.三松堂全集：第1卷［M］.鄭州：河南人民出版社，2001.

［20］五月二日教授會(huì)議決事項(xiàng)［J］.國立清華大學(xué)?？?929，（63）.

［21］羅家倫談清華實(shí)際現(xiàn)狀［N］.申報(bào)，1929- 04- 18（10）.

［22］國民政府慰留羅校長［J］.國立清華大學(xué)校刊，1929，（63）.

［23］馮友蘭.三松堂全集：第14卷［M］.鄭州：河南人民出版社，2001.

［24］國立清華大學(xué)專隸教育部［J］.國立清華大學(xué)?？?，1929，（67）.

［25］曹伯言.胡適日記全編（1928—1930）［M］.安徽教育出版社，2001.

［26］校務(wù)改造委員會(huì)會(huì)議記錄［J］.國立清華大學(xué)?？?，1929，（63）.

［27］羅久芳.五四飛鴻：羅家倫珍藏師友書簡集［M］.天津：百花文藝出版社，2010.

［28］學(xué)生會(huì)南下代表日記［J］.國立清華大學(xué)?？?，1929，（65）.

［29］蘇云峰.從清華學(xué)堂到清華大學(xué)1928—1937［M］.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001.

［30］昨日之國務(wù)會(huì)議［N］.申報(bào)，1929- 05- 11（4）.

［31］蘇云峰.清華學(xué)校──美國早期“和平演變”中國的重要孔道［J］.中央研究院近代史研究所集刊，1992，（21）.

［32］清華風(fēng)潮之內(nèi)幕［J］.教育雜志，1929，21，（6）.

［33］北京大學(xué)，中國第一歷史檔案館.京師大學(xué)堂檔案選編［M］. 北京：北京大學(xué)出版社，2001.

［責(zé)任編輯：羅雯瑤］

● 域外比較

The Jurisdiction of Higher Institutions: The Evolution of the Relationship Between Tsinghua and Ministries

Huang Qi-bing
( School of Education, Soochow University, Suzhou, Jiangsu 215123, China )

Abstract：In the Late Qing Dynasty, Tsinghua was under the jurisdiction of the Ministry of Foreign Affairs and the Board of Education. In the Period of Peking Government, none but the Ministry of Foreign Affairs administrated Tsinghua. In the period of Nanjing Government, Tsinghua was first subordinate to the Ministry of Foreign Affairs and then the Ministry of Education and Research, and at last subordinate to the Ministry of Education. The subordination of Tsinghua changed because of the Boxer Indemnity Funds. The joint management of two ministries inevitably resulted in power struggle which was solved by the higher level government. That Tsinghua belongs to Ministry of Education laid the foundation for the development of the university.

Key words：college and university setting; ministerial administration higher institutions; Tsinghua University

中圖分類號(hào)：G649.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-7068(2015)04-0108-08

收稿日期：2015- 03- 18

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“中國院校設(shè)置問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11YJC880033）的階段性研究成果。

作者簡介：黃啟兵（1975— ），男，湖北咸豐人，博士，蘇州大學(xué)教育學(xué)院副教授，主要從事中國近代高等教育史研究。