高 玉

(中央民族大學 經(jīng)濟學院，北京 100081)

京津冀協(xié)同發(fā)展稅收分享政策研究

高 玉

(中央民族大學 經(jīng)濟學院，北京 100081)

京津冀三地稅收和人均稅收不均衡，北京市財政支出壓力最大，在稅收優(yōu)惠和稅收征繳等政策上，三地也存在差異。京津冀協(xié)同發(fā)展中存在的稅收問題表現(xiàn)在：京津冀政府間稅收分配協(xié)調(diào)機制缺失，京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移使轉(zhuǎn)出地稅收短期內(nèi)下滑，總部經(jīng)濟稅收政策導致京津冀稅收和稅源背離?？茖W的稅收分享政策應成為京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎性制度保障，要探索建立京津冀稅收分享和產(chǎn)值分計制度，設立京津冀稅收協(xié)調(diào)機構，設立稅收分享緩沖期，制定總部經(jīng)濟和分公司稅收分享政策，制定園區(qū)合作稅收分享政策，制定中央財政扶持政策。

京津冀協(xié)同發(fā)展；稅收分享；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；總部經(jīng)濟

2014年2月，習近平就京津冀協(xié)同發(fā)展提出七點要求，要求三地“打破一畝三分地”，立足各自比較優(yōu)勢、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)分工要求、區(qū)域優(yōu)勢互補原則、合作共贏理念，從廣度和深度上加快發(fā)展[1]。2014年京津冀在交通基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和環(huán)保合作等方面取得一定突破，但在協(xié)同發(fā)展中也顯現(xiàn)出動力不足、一些領域動作過慢的現(xiàn)象。究其原因，主要在于三地利益分享機制尚未建立，稅收分享機制不健全就是一個重要體現(xiàn)，本文擬就這個問題略陳管見。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展稅收體制的基本內(nèi)涵

(一)京津冀稅收現(xiàn)狀

京津冀三地稅收和人均稅收不均衡。2014年北京市公共財政預算收入4 027億元，地方稅收收入3 100億元；河北省公共財政預算收入2 446億元，地方稅收收入1 865億元；天津市公共財政預算收入2 390億元，地方稅收收入1 486億元。三地中北京的財力最強，天津的財力最弱。按人均占有情況看，2014年北京市人均稅收為14 411元，天津市人均稅收為10 095元，河北省人均稅收為2 526元，北京市人均稅收為河北省的5.7倍[2]。北京市財政支出壓力屬三地最大，這主要體現(xiàn)在如下幾個方面：一是財政保障范圍廣，要履行首都“四個服務”職能，為中央黨政軍領導機關服務，為日益擴大的國際交往服務，為國家教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展服務，為市民的工作和生活服務；此外，還要為中央明確定位的“四個中心”(政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心)服務。二是人口、資源、環(huán)境重點領域資金需求量大。北京市“城市病”嚴重，疏解非首都功能、構建高精尖經(jīng)濟結構、提升城市基礎設施建設質(zhì)量、控制大氣污染、建設綜合交通體系等均需要資金重點推進。三是在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，北京市還要向津冀地區(qū)支援更多的資金，比如根據(jù)2014年京冀共建張承地區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的協(xié)議，就必須對河北省的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設加大投入，還要進行必要的生態(tài)補償。

在稅收政策上，三地也存在差異。比如北京的中關村產(chǎn)業(yè)園區(qū)、天津濱海新區(qū)都有國家層面給予的稅收優(yōu)惠政策，而河北省并沒有享受到稅收優(yōu)惠政策。三地稅收征繳差異也相當明顯，差異形成的主要原因是現(xiàn)行稅法授權省級政府和稅務機關在規(guī)定幅度內(nèi)可以自行調(diào)整政策。三地在稅率執(zhí)行上也有差異，比如河北省規(guī)定娛樂業(yè)營業(yè)稅稅率為10%和5%兩個檔次，北京市則分為20%、10%和5%三個檔次，天津市分為7%和5%兩個檔次。

(二)京津冀協(xié)同發(fā)展中存在的稅收問題

京津冀政府間稅收分配協(xié)調(diào)機制缺失。中國稅收競爭主要分兩塊，一是中央政府與地方政府之間的縱向稅收競爭,另一塊是各個地方政府之間的橫向稅收競爭。1994年分稅制的出現(xiàn)使得縱向稅收競爭方面有了制度規(guī)范，但在橫向稅收競爭方面則缺乏相應的規(guī)范機制，即一套全國性的區(qū)域間稅收分配仲裁體系，包括常設機構及相應的規(guī)章制度乃至法律法規(guī)。這種制度的缺失使得區(qū)域間稅收競爭問題沒有相應的爭端解決辦法，往往只能是一事一議。這不僅是京津冀三地稅收分配的問題，也是全國的共性問題。

京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移使轉(zhuǎn)出地稅收短期內(nèi)下滑。以首鋼為例，2008—2010年，首鋼作為北京市最大的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目從石景山區(qū)遷至河北省，搬遷后石景山區(qū)財政缺口明顯，2010年石景山區(qū)財政收入減少約4億元。作為北京市最大的國有企業(yè)，首鋼曾經(jīng)是石景山區(qū)乃至北京市的主要稅源，僅2008年其繳納的地稅收入就占全區(qū)地稅總收入的44.9%；在北京市財政收入中，也曾一度占比5%。數(shù)據(jù)顯示，石景山區(qū)2008—2013年的地稅收入依次為43.6億元、32.2億元、33億元、45.1億元、50億元和56.6億元[3]。通過對比分析可以看出，石景山區(qū)政府稅收先降后升。通過經(jīng)濟結構調(diào)整、加大招商引資力度等措施，到2011年擺脫了首鋼搬遷造成的影響，稅收收入恢復至2008年水平。

總部經(jīng)濟稅收政策導致京津冀稅收和稅源背離?？偛拷?jīng)濟是指某區(qū)域由于特有的優(yōu)勢資源吸引企業(yè)總部聚集布局，形成總部集聚效應，并通過“總部——制造基地”功能鏈條輻射帶動生產(chǎn)制造基地所在區(qū)域發(fā)展，由此實現(xiàn)不同區(qū)域分工協(xié)作、資源優(yōu)化配置的一種經(jīng)濟形態(tài)[4]。在總部經(jīng)濟體系內(nèi)，由于企業(yè)的生產(chǎn)基地和企業(yè)總部的異地經(jīng)營，使得總部經(jīng)濟企業(yè)的稅收流動不均衡，稅收往往從邊緣地區(qū)流向中心城市，出現(xiàn)了稅收與稅源不一致的現(xiàn)象。這扭曲了市場經(jīng)濟活動的激勵機制，導致了區(qū)域間財力的不平衡。北京市有48家世界500強總部，數(shù)量居世界第一，而天津僅有2家，河北僅有3家。相比北京的總部眾多，河北和天津聚集了眾多的分支機構。在企業(yè)所得稅和增值稅等稅種方面，總部最多的北京稅收收益多，而分公司所在的津冀地區(qū)收益較少。按照《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》規(guī)定，一個企業(yè)從一個地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個地區(qū)，企業(yè)分公司的稅收要匯總到總部進行繳納，總部地區(qū)政府再依據(jù)分公司繳稅比例給予當?shù)剡m當返還[5]。法律規(guī)定使總部所在地的稅收額度比生產(chǎn)基地所在地的稅收額度要高出不少。比如諾基亞亞太總部位于北京，而生產(chǎn)制造基地主要在蘇州，根據(jù)現(xiàn)行的稅收政策，2005年蘇州諾基亞轉(zhuǎn)移到北京的稅源總額約3.5億元,而北京總部貢獻的稅收僅有約5 000萬元[6]。

二、構建京津冀協(xié)同發(fā)展稅收分享機制的主客觀條件

京津冀協(xié)同發(fā)展稅收分享涉及三地切身利益，要真正實現(xiàn)協(xié)同并不容易。自2014年2月至今，在國家層面和地方層面，京津冀稅收協(xié)同發(fā)展都有了一些進展。

第一，國家層面上，國稅總局成立了京津冀稅收工作領導小組。小組領導及協(xié)調(diào)京津冀三地在稅收基本政策及爭端解決等方面的重大事項，并常設辦公室對相關專題開展調(diào)查研究，檢查督促相關的政策落實情況，以及總結推廣各地的試點經(jīng)驗等。

第二，三地政府形成了稅收利益協(xié)調(diào)的基本框架。2014年10月京津冀三地在廊坊市簽署了《京津冀協(xié)同發(fā)展稅收合作框架協(xié)議》，根據(jù)協(xié)議三地將建立稅收利益協(xié)調(diào)機制。協(xié)議提出，要統(tǒng)一執(zhí)行口徑和管理標準，建立三地互認的政策管理制度，統(tǒng)籌稅收政策措施等[7]。

第三，京津冀之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實例提供了可參考經(jīng)驗。2015年1月北京市有22家醫(yī)藥企業(yè)集中轉(zhuǎn)移滄州渤海新區(qū)。北京市有關部門明確表示，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中產(chǎn)生的稅收和收益向河北傾斜[8]。2014年5月11日，中關村海淀園成立全國首個分園——秦皇島分園。海淀區(qū)政府和秦皇島市政府決定，從中關村園區(qū)轉(zhuǎn)移的企業(yè)將實行稅收共享，中關村企業(yè)在秦皇島產(chǎn)生的稅收進行分成，一部分作為秦皇島園區(qū)企業(yè)的扶持資金，一部分由中關村海淀園和秦皇島工業(yè)園區(qū)共享。

第四，地區(qū)間稅制分配在實踐中有可借鑒經(jīng)驗。2008年財政部、國家稅務總局和中國人民銀行印發(fā)了《跨省市總分機構企業(yè)所得稅分配及預算管理暫行辦法》，使總部經(jīng)濟企業(yè)所得稅收入的分享有了國家層面的規(guī)范。2008年國家稅務總局印發(fā)《跨地區(qū)經(jīng)營匯總納稅企業(yè)所得稅征收管理暫行辦法》，明確了總部經(jīng)濟企業(yè)所得稅分配和管理的具體規(guī)范。2011年國務院印發(fā)《關于進一步促進內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》，第一次明確鼓勵稅收屬地化管理，鼓勵央企在內(nèi)蒙古的分公司變更為獨立法人。雖然國務院沒有明確要求“執(zhí)行”，但提供了一種新思路。

三、京津冀稅收分享政策改革的重大舉措

科學的稅收分享政策應成為京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎性制度保障。在京津冀一體化進程中，科學的財稅體制和政策應成為基礎性制度保障，以實現(xiàn)跨區(qū)域的利益共享?？紤]到當前國家財稅體系的現(xiàn)狀，在財稅體制深化改革還未觸及到根本問題的情況下，強調(diào)三地財政統(tǒng)一在現(xiàn)階段并不可取。但是在稅收協(xié)同發(fā)展的體制、機制方面，可以率先做出一些突破。要真正實現(xiàn)三地稅收協(xié)同發(fā)展，就要探索建立京津冀稅收分享和產(chǎn)值分計制度。應參考三地產(chǎn)業(yè)的邊際貢獻稅收比例，對轉(zhuǎn)移企業(yè)的增值稅、企業(yè)所得稅按比例進行分享?？傮w原則是保持京津冀三地政府原有收入水平基本不變,以減少稅制改革的阻力。同時，還不能與目前我國清理整頓稅收優(yōu)惠政策的原則相抵觸。

京津冀稅收分享改革可嘗試從如下幾個方面思考對策：

第一，設立京津冀稅收協(xié)調(diào)機構。這一機構應由京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組組長掛帥，北京市市委書記、天津市市委書記、河北省省委書記和國稅總局局長為成員，并設立京津冀稅收協(xié)調(diào)辦公室，負責日常辦公。京津冀稅收協(xié)調(diào)機構的職責為：制定三地稅收分享基本政策；制定三地稅收競爭基本規(guī)范；推進三地稅收協(xié)同政策的試點和推廣，監(jiān)督三地稅收協(xié)同政策落實；協(xié)調(diào)三地重大稅收爭議；推進京津冀稅收協(xié)調(diào)立法。

第二，設立稅收分享緩沖期。京津冀涉及大量產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為了保護原產(chǎn)業(yè)所在地政府既得財力不受大幅影響，就需要給政府轉(zhuǎn)型以過渡期。從企業(yè)轉(zhuǎn)移當年算起，可以考慮在5年內(nèi)設立緩沖期，轉(zhuǎn)入地政府應該給轉(zhuǎn)出地政府一部分稅收。比如北京市豐臺區(qū)1家企業(yè)每年繳納地方稅收為1億元，這家企業(yè)如果轉(zhuǎn)移到唐山曹妃甸，這個企業(yè)在唐山繳稅未達1億元之前的時期為“緩沖期”，唐山市政府需要把這家企業(yè)在唐山繳納稅收的1/3劃給豐臺區(qū)政府。當這個企業(yè)繳稅超過1億元時，對于超過的部分，5年內(nèi)津冀轉(zhuǎn)移地和北京進行分成。轉(zhuǎn)入地政府占1/2,轉(zhuǎn)出地政府占1/2。5年緩沖期過后，轉(zhuǎn)出地政府不再享受稅收分成，企業(yè)繳納的地方稅收全部歸轉(zhuǎn)入地所有。具體稅收分享的額度應該由轉(zhuǎn)入地政府和轉(zhuǎn)出地政府根據(jù)實際情況進行商議。

第三，制定總部經(jīng)濟和分公司稅收分享政策。要考慮產(chǎn)業(yè)重新布局帶來的企業(yè)總部和分支機構變化引發(fā)的稅收分配問題。可以試驗調(diào)整分支機構稅收征收政策，實行屬地納稅，合理分配稅源。在京津冀一體化背景下，為了更好地分享總分機構的稅收，可考慮確立以下原則：(1)注冊在北京的企業(yè)，如果在津冀有分公司，則相應的稅收分享按邊際稅收貢獻進行分配，比如在津冀的分公司向總部上繳的企業(yè)所得稅和增值稅，就由總部按貢獻分配，總部所在地政府分享小部分稅收，各個分機構所在地政府分享大部分稅收?？紤]到在實施階段遇到各地稅務部門稅收征管的協(xié)調(diào)困難，就需要科學設計相應的權數(shù)，既要考慮到公平原則，又要適度顧及三地稅收征管部門的積極性。(2)除了分公司外，鼓勵在京企業(yè)的津冀分支機構變更為獨立法人,這樣能為分支機構所在地帶來更多稅收。但在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)是市場的主體，設不設分公司有自己的成本收益考量，政府可以引導，但不能強制代替企業(yè)做決策。

第四，制定園區(qū)合作稅收分享政策。中關村企業(yè)外遷到河北，北京市原給予的優(yōu)惠政策應該繼續(xù)有效，企業(yè)稅收地方留成部分可由河北省與北京市中關村園區(qū)進行分成。針對重大總部經(jīng)濟合作項目，由北京和合作城市開展“一企一策”協(xié)商，對企業(yè)生產(chǎn)基地外遷后的土地供給、利益分配、政策落實等問題進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[9]。對轉(zhuǎn)移企業(yè)實施4 ∶4 ∶2的稅收分享政策，即對企業(yè)產(chǎn)生稅收的地方留成部分進行切分，20%作為園區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持資金，80%由轉(zhuǎn)出地園區(qū)和轉(zhuǎn)出地園區(qū)對半分成。這種稅收共享模式不僅讓兩地政府實現(xiàn)了共贏，也讓企業(yè)受益，調(diào)動了兩地政府的積極性。

第五，制定中央財政扶持政策。除橫向考慮三地間的財力轉(zhuǎn)移平衡外，縱向的中央對三地的財力調(diào)配同樣重要。三地政府在一體化過程中都面臨財政收支壓力，中央財政應該給予適度支持。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移企業(yè)多位于北京市核心功能拓展區(qū)和城市新區(qū)，有些地方經(jīng)濟發(fā)展水平還不夠發(fā)達，如果地方稅收大幅降低，極容易出現(xiàn)財政真空，不利于這些區(qū)縣的發(fā)展和北京市“四個定位”目標的實現(xiàn)。為此應該考慮由中央出臺一些行之有效的財政扶持政策：(1)給河北和京津相近的稅收優(yōu)惠政策。需注意河北省政府不能盲目給企業(yè)補貼、免稅，不能與京津搞稅收優(yōu)惠惡性競爭。如果國家不能在京津冀協(xié)同發(fā)展中給河北省以特殊的政策，河北和京津的差距勢必拉大。從GDP和財政收入上看，河北省2014年GDP增長率只有6.5%，而北京市為7%，天津市為10%。單從2014年稅收來看，河北省與京津的差距不是縮小而是拉大了。(2)中央政府應增加對河北省的轉(zhuǎn)移支付。河北省財力不足，要實現(xiàn)三地稅收協(xié)同發(fā)展，除了京津?qū)颖庇枰詭椭?，中央財政尤其應該對河北省予以額外支持。除唐山、保定、滄州和邯鄲等幾個發(fā)達地級市外，河北省的人均收入均處于中西部地區(qū)發(fā)展水平。(3)建議中央財政設立京津冀財政發(fā)展專項基金，可以動態(tài)調(diào)控金稅收收入損失地區(qū)，從而有效促進京津產(chǎn)業(yè)、資源向周邊地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。

[1]新華社.習近平就京津冀協(xié)同發(fā)展提七點要求[N].北京日報,2014-02-28.

[2]中國統(tǒng)計局.2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[EB/OL].中國統(tǒng)計信息網(wǎng),http://www.tjcn.org/.

[3]石景山統(tǒng)計局.2010—2013年石景山區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展公報[EB/OL].石景山區(qū)統(tǒng)計信息網(wǎng),http://www.sjs.bjstats.gov.cn/.

[4]趙弘.中國總部經(jīng)濟發(fā)展報告(2013—2014)[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

[5]中華人民共和國企業(yè)所得稅法.學生常用法律手冊[G].北京：法律出版社，2013.

[6]賈康，閻坤，鄢曉發(fā).總部經(jīng)濟、地區(qū)間稅收競爭與稅收轉(zhuǎn)移[J].稅務研究，2007(2)：12-17.

[7]孫占穩(wěn).京津冀簽署稅收合作協(xié)議促協(xié)同發(fā)展[N].河北日報,2014-10-29.

[8]孫奇茹.北京·滄州渤海新區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園落戶河北[N].北京日報,2015-01-19.

[9]文魁，祝爾娟.京津冀發(fā)展報告：城市群空間優(yōu)化與質(zhì)量提升[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

(責任編輯：宛恬伊)

Tax Sharing Policy of Beijing-Tianjin-Hebei Integration

GAO Yu

(Economics School,Minzu University of China,Beijing 100081,China)

Taxes and per capita tax in Beijing,Tianjin and Hebei are not balanced.Beijing municipal finance faces biggest spending pressures among them.Differences in the tax incentives and tax collection policies exist in these three areas.In the process of integration of Beijing,Tianjin and Hebei,tax problems exist in three aspects such as lack of tax allocation coordination mechanism,a short-term decline of tax in transfered industries’ area and apart ness between tax and revenue sources.Reasonable tax sharing policy should be the basis of protecting the joint development of Beijing,Tianjin and Hebei.It is necessary to explore the establishment of tax-sharing and respectively calculation system,Beijing,Tianjin and Hebei tax coordination mechanism,tax sharing buffer period,and the development of headquarters economy and branch tax sharing policy,the industrial zone revenue sharing policy and the central government support policies.

tax sharing policy;Beijing-Tianjin-Hebei integration;industrial transfer;headquarters economy

2015-06-24

北京市社會科學基金項目“新型城鎮(zhèn)化背景下北京市轉(zhuǎn)移勞動力問題研究”(14JGB086)

高玉(1985—)，男，中央民族大學經(jīng)濟學院博士研究生，研究方向為民族地區(qū)經(jīng)濟法律制度。

F061.5

A

1008-2700(2015)06-0064-05