淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設工程代建制的實踐與探討

李玉強， 劉建樹， 鄭寶

(淮河水利委員會治淮工程建設管理局， 安徽 蚌埠233011)

【摘要】淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設工程是淮河進一步治理38項工程中第一個實行代建制的項目。本文圍繞項目建設管理以及監(jiān)督過程中出現(xiàn)的新情況、新變化展開探討，探索做好工程代建制管理的有效措施，在保證工程順利實施的同時，為治淮工程建設代建制積累模式經(jīng)驗。

【關鍵詞】淮河干流； 建設工程； 代建制

中圖分類號：TV512文獻標志碼： B

Practice and Discussion on Huaihe River Main Stream Bengbu—Fushan

Segment Flood Flowing Zone Adjustment and Construction Project

Agent Construction System

LI Yu-qiang, LIU Jian-shu, ZHENG Bao

(HuaiheRiverWaterResourcesCommissionHuaiheRiverControlProjectConstructionAdministration,

Bengbu233011,China)

Abstract：Huaihe River main stream Bengbu—Fushan segment flood flowing zone adjustment and construction project is the first project implementing agent construction system among 38 projects in further controlling Huaihe River. In the paper, project construction management, new situation and new change in supervision process are discussed for exploring effective measures in project agent construction system management, thereby accumulating experience for Huaihe River control project construction agent construction system mode when smooth implementation of the project is ensured.

Keywords：Huaihe River main stream; construction project; agent construction system

代建制是指非經(jīng)營性政府投資水利工程建設項目通過直接委托或招標等方式，選擇具有水利工程建設管理經(jīng)驗、技術和能力的專業(yè)化項目管理單位，負責項目的建設實施，竣工驗收后移交運行管理單位的制度。

國務院2004年出臺規(guī)定，明確政府投資項目推行代建制。當前國家正處于全面深化改革階段，水利部在水利建設與管理體制改革方面，推行了項目法人招標、代建、設計施工總承包等建設模式改革。在水利工程建設領域，代建制是一種新生事物，實踐的時間還不長。淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設工程(以下簡稱蚌浮段工程)是淮河治理38項工程第一個實行代建制的項目。

1基本情況

1.1建設緣由

目前淮河行蓄洪區(qū)存在的主要問題是行蓄洪啟用難度大，每次行洪時需轉(zhuǎn)移大量人口，決策困難；啟用標準低，進洪頻繁，洪災損失重，社會影響大，人水爭地矛盾突出；行洪區(qū)的防洪控制設施不足，安全建設嚴重滯后，災后恢復自救能力差。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人口的增加，經(jīng)常性啟用行蓄洪區(qū)導致數(shù)十萬人撤退轉(zhuǎn)移的防汛調(diào)度方式越來越難以實施，因此，迫切需要對行蓄洪區(qū)進行調(diào)整與建設，使淮河干流行洪通暢，行蓄洪區(qū)內(nèi)人民群眾生產(chǎn)生活基本安定，實現(xiàn)人與自然和諧相處。2009年國務院批準的《淮河流域防洪規(guī)劃》、2010年國務院治淮工作會議和《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展和改革委員會、水利部〈關于切實做好進一步治理淮河工作的指導意見〉的通知》均明確要求盡快實施淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設工程。

1.2工程概況

該工程包括方邱湖、臨北段、花園湖和香浮段4個行洪區(qū)，自方邱湖進口至浮山段出口河道全長86.62km。左岸為淮北大堤和臨北段行洪區(qū)，右岸為方邱湖、花園湖和香浮段行洪區(qū)。工程涉及蚌埠市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、淮上區(qū)和五河縣，滁州市鳳陽縣和明光市。工程總投資為538,097.00萬元，其中：工程部分投資249,541.00萬元，移民及環(huán)境投資283,278.00萬元，五河大橋接長工程5,278.00萬元。投資來源為中央預算投資定額補助324,800.00萬元，占60%，其余40%投資由安徽省級財政和蚌埠市、滁州市三方共同承擔。施工總工期46個月。

1.3項目代建管理體制

根據(jù)批復的可行性研究報告及淮河水利委員會與安徽省水利廳達成的《淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設工程建設管理分工協(xié)議》，淮委作為項目實施主管部門，安徽省治淮重點工程建設管理局(以下簡稱安徽省重點局)為項目法人，由其全權委托淮河水利委員會治淮工程建設管理局(以下簡稱淮委建設局)為代建單位，雙方簽訂了《淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設工程代建協(xié)議》。

2工程建設管理的變化及影響

淮委建設局自1998～2013年，15年時間內(nèi)承擔了19項治淮骨干工程中10個項目的建設，并作為項目法人單位。隨著國家投資體制的改革，該工程項目法人為安徽省重點局，淮委建設局作為代建單位負責項目建設管理工作，由于建設管理主體地位發(fā)生變化，引起投資計劃(預算)、資金籌集與支付、信息報送和監(jiān)督主體的變化，從而對工程建設管理工作產(chǎn)生影響，主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

2.1投資計劃(預算)的變化及影響

淮委建設局作為項目法人承擔建設的治淮項目，由淮委直接下達投資計劃和批復基本建設支出預算。該工程由安徽省發(fā)展和改革委員會與安徽省水利廳聯(lián)合下達投資計劃，安徽省財政廳批復基本建設支出預算至安徽省重點局，由其將投資計劃轉(zhuǎn)發(fā)至淮委建設局。項目基本建設投資支出預算是按照預算管理級次下達，因代建單位是中央預算單位，故項目法人不再將項目投資支出預算予以轉(zhuǎn)發(fā)。

該變化影響了代建單位對項目投資支出預算信息的了解和掌握，也影響了對項目建設資料的收集。

2.2資金支付環(huán)節(jié)的變化及影響

該工程作為代建項目，在資金支付方式上，建設征地移民補償采取資金撥款方式。工程結(jié)算款采取直接支付方式，安徽省財政直接支付方式較中央財政直接支付方式審核環(huán)節(jié)減少，支付周期縮短，便于工程結(jié)算款較快到達施工單位和設備制造商。

淮委建設局作為項目法人承擔的治淮工程，財政部駐安徽省財政監(jiān)察專員辦事處要求中央資金與地方配套資金同比例到位，否則中央資金不予支付，這有利于促使地方配套資金到位，滿足工程建設用款的需要。如：臨淮崗洪水控制工程和沙潁河近期治理工程(淮委實施部分)通過財政部的督促，地方配套資金均全部到位。

2.3工程投資控制難度較大，市級配套資金落實困難

根據(jù)《淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設工程代建協(xié)議》，代建單位按國家批準的概算控制工程投資，負責籌集落實市級配套資金。由于客觀條件限制，均存在難度和困難。

a.由于概算編制采用定額標準是13年前(2002年)的，其人工費、材料費等遠低于當前實際大幅度漲價后的價格，因而通過招標來節(jié)省大量投資是不現(xiàn)實的。征地移民補償投資以概算批復相應內(nèi)容和投資包干5個縣、區(qū)地方政府，因賠償標準低，致使征遷工作難度大、推進慢，即使有結(jié)余也不會再返回用于工程建設，勢必增加了工程控制投資的難度。

b.依據(jù)概算批復，該工程蚌埠市和滁州市需配資106,649.00萬元，截至目前，兩市配套資金均未到位。若市級資金不能與中央和省級資金同步到位并按6∶2∶2比例使用，勢必造成征地移民補償以中央和省級資金為主支付，主體工程建設資金以地方投資為主的局面。從目前情況看，市級配套資金足額并及時到位比較困難，將嚴重影響主體工程建設。

2.4建設管理信息報送不按預算級次

淮委建設局作為代建單位，除需按月、年報送基建統(tǒng)計外，還增加了1個月3次的旬報，由代建單位上報至淮委、安徽省重點局和蚌埠、滁州兩市地方水利主管部門。會計報表和工程竣工財務決算將按資金撥付渠道上報至安徽省重點局，不再按照財務隸屬關系和預算管理級次上報。

2.5監(jiān)督主體和方式改變

該工程作為代建項目，監(jiān)督主體和方式較以往將發(fā)生變化，主要有：工程稽察、財務檢查和審計監(jiān)督主體將發(fā)生變化，除國家發(fā)展和改革委員會、財政部、水利部和淮委外，安徽省發(fā)展和改革委員會、安徽省財政廳、安徽省審計廳、安徽省水利廳和項目法人均可開展工程稽察、財務檢查和審計監(jiān)督。由于監(jiān)督主體發(fā)生變化，一方面工程稽察、財務檢查和審計監(jiān)督的次數(shù)較以往將增加，另一方面，所依據(jù)的財經(jīng)法規(guī)，除包含國家發(fā)展和改革委員會、財政部和水利部制定的外，還需依據(jù)安徽省制定的相關財經(jīng)法規(guī)，可能存在標準不一致的情況。

2.6竣工驗收組織方式改變

淮委建設局作為項目法人承擔建設的治淮工程，由淮委組織竣工驗收。根據(jù)《淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設工程建設管理分工協(xié)議》，該工程竣工驗收將由淮委會同安徽省水利廳聯(lián)合組織，將涉及水利部與地方驗收標準不一致問題，增加協(xié)調(diào)難度和工程投資?？⒐べ|(zhì)量檢測、項目劃分，特別是管理設施建設規(guī)模和配置標準方面協(xié)調(diào)難度較大。

3保證項目代建制運行的有效措施

針對項目代建所引起的變化，代建單位應積極應對，樹立責任意識、效率意識和奉獻意識，創(chuàng)新工作舉措，妥善解決遇到的問題，加快推進項目建設進程，進一步加強建設管理工作，加強項目投資控制。筆者認為，為了應對代建制的新情況和新變化，提高財政性資金的使用效益，提高代建管理水平，應該采取以下幾個方面的措施。

3.1加強溝通和協(xié)調(diào)，及時提供資料和信息

代建單位積極主動加強與淮河水利委員會、安徽省水利廳、安徽省重點局的溝通和協(xié)調(diào)，配合安徽省國庫集中支付改革，及時提供和上報建設管理信息，以實現(xiàn)穩(wěn)定的溝通渠道和良好的協(xié)調(diào)效果，有利于項目順利實施。

a.尊重安徽省對工程建設管理的要求，積極配合國庫集中支付改革。2014年7月，安徽省財政廳實行國庫集中支付改革，除移民資金外，中央和安徽省財政資金均實行財政直接支付。為確保直接支付資金申請材料及時、準確報出，代建單位統(tǒng)一規(guī)范工程價款結(jié)算程序，嚴格價款結(jié)算手續(xù)，統(tǒng)一直接支付資料整編、統(tǒng)一申請辦理時間，以保證上報直接支付資料的質(zhì)量，有利于安徽省財政廳和項目法人的審核，避免上報資料工作的反復和被動，促使資金盡快支付到各用款單位，使集中支付工作程序化、制度化和規(guī)范化。

b.及時上報建設管理信息資料。為保證建設管理信息及時、準確和完整上報，統(tǒng)計人員深入工地現(xiàn)場，準確計算、匯總數(shù)據(jù)。財務人員認真做好會計基礎工作，核對撥款、投資完成和合同支付臺賬，定期開展資產(chǎn)清查、債權和債務清理工作，并對數(shù)據(jù)進行分析說明，然后按要求及時上報。

3.2積極籌集資金，滿足工程建設需要

該工程總投資為538,097.00萬元，按6∶2∶2比例組成，扣除中央預算投資定額補助324,800.00萬元外，其余40%投資由安徽省投資，經(jīng)測算安徽省省級配套投資106,649.00萬元，占20%；蚌埠市和滁州市配套投資106,649.00萬元(蚌埠市62,923.00萬元，滁州市43,726.00萬元)，占20%。中央資金和安徽省級資金到位較有保障，而蚌埠市和滁州市投資籌集較為困難，為此采取以下措施。

3.2.1資金申請分工

根據(jù)淮委建設局與安徽省重點局簽訂的《淮河干流蚌埠—浮山段行洪區(qū)調(diào)整和建設工程建設管理代建協(xié)議》，由安徽省重點局向安徽省財政廳聯(lián)系和申請資金撥付，淮委建設局根據(jù)項目法人的要求，配合做好資金支付所需的各類基礎資料和材料的收集、整理和填報工作。

3.2.2督促落實市級配套資金

項目代建單位多次與蚌埠市政府和滁州市政府聯(lián)系配套資金事宜，其中蚌埠市政府為此召開會議研究確定項目建設在蚌埠境內(nèi)所實現(xiàn)的各項稅費，由市本級收繳，統(tǒng)一安排用于項目配套。為配合稅費繳納工作，項目代建單位主動聯(lián)系蚌埠市地方稅務局，印發(fā)了稅費繳納指南，并發(fā)送至蚌埠市境內(nèi)的土建工程施工承包人，以有效籌集蚌埠市配套資金。除此之外，建議安徽省水利廳、安徽省財政廳和項目法人對地方政府配套資金到位情況也進行督促，否則僅由代建單位負責籌集落實，力度不夠，及時足額到位存在著較大的困難。

3.3加強投資控制，根據(jù)到位資金安排工程實施

為解決資金籌集的困難和問題，代建單位制定了總體實施方案。由于解決淮河干流中游河道泄量小、行洪不暢是蚌浮段工程的主要任務，故根據(jù)資金到位、征地拆遷、施工周期、外部環(huán)境等情況，按照以河道疏浚為主線、先上游再下游、建一段成一段、有效節(jié)省工程投資的總原則，合理安排工程實施計劃。總體實施方案在一次性完成永久征地和移民安置的前提下，按最先開工項目、擇機盡快開工項目和適時開工建設項目三類分步實施。最先開工方邱湖、臨北段行洪區(qū)河道疏浚及堤防加固工程，工期長、難度大的花園湖進洪閘和退洪閘兩個關鍵建筑物工程，香浮段行洪區(qū)新技術試驗段河道疏浚工程。擇機盡快開工花園湖大部分堤防及河道疏浚工程。適時開工建設香浮段大部分河道疏浚、花園湖剩余河道疏浚、泵站、堤頂?shù)缆?、管理設施等項目。

3.4積極配合財務檢查和審計監(jiān)督，認真組織落實整改

針對財務檢查、稽察和審計監(jiān)督主體的變化，代建單位積極配合檢查、監(jiān)督。?正確認識財務檢查、稽察和審計監(jiān)督對財務管理的關系，審計、檢查工作不僅是對財務工作的檢驗，也是對單位內(nèi)部管理的全面檢查，更是對單位管理工作的有效促進，每接受審計檢查一次，財務管理水平就提高一次；?重視財務檢查、稽察和審計監(jiān)督配合工作，做好耐心細致的解釋工作；?認真組織整改落實工作，對審計、檢查提出的問題，認真分析、總結(jié)和反思，最終采取有效措施整改落實。

3.5認真做好驗收工作

代建單位將按照淮委及安徽省水利廳的要求，認真做好階段驗收、合同驗收和有關專項驗收工作，竣工驗收前與各有關方事先多溝通和聯(lián)系，尤其是將來的接收管理單位，盡可能兼顧工程管理單位的需求。提早謀劃，適時制定竣工財務決算編制方案，以明確職責分工、編制進度和編制口徑等，為竣工審計提供條件，為竣工驗收奠定基礎。

淮委建設局作為代建機構(gòu)將積極應對，努力探索，不斷實踐，主動適應建設管理主體地位的變化，認真做好代建管理工作，統(tǒng)籌資金使用，有效防范財務風險，積極配合檢查監(jiān)督，認真組織落實整改，以實現(xiàn)“工程安全、生產(chǎn)安全、資金安全、干部安全”，爭取工程早日完工，發(fā)揮投資效益。

參考文獻

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